最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1966號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第1966號上訴人　遠雄建設事業股份有限公司代　表　人　趙藤雄訴訟代理人　羅明通　律師被上訴人　臺北市政府代　表　人　郝龍斌上列當事人間消費者保護事務事件，上訴人對於中華民國100年4月7日臺北高等行政法院100年度訴字第132號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人興建銷售「遠雄新都－香堤苑」、「遠雄首府」建案，經被上訴人審查認定上訴人上開建案使用之預售房地買賣契約書內容違反內政部頒訂之「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」（下稱預售屋定型化契約記載事項），遂分別以民國99年3月4日府地權字第09930445500號函、 99年3月5日府地權字第09930446810號函通知上訴人於文到 30日、文到10日內完成改正並函復被上訴人。因上訴人請求被上訴人將2案併案處理，被上訴人以99年3月26日府地權字第09930446830號函通知上訴人於99年4月7日前完成改正並函復被上訴人。嗣上訴人向被上訴人申請展延，經被上訴人同意上訴人改正期限延至99年4月19日，上訴人於99年4月19日向被上訴人提出修正後之預售房地買賣契約書。被上訴人審查後認定上訴人修正後之預售屋買賣契約書內容仍違反內政部公告之預售屋定型化契約記載事項及臺北市消費者保護自治條例（下稱北市消保自治條例）第8條規定，乃依同條例第38條第1項規定，以99年4月23日府地權字第09931072100號函裁處上訴人新臺幣（下同）2萬元罰鍰，並請於文到30日內將改正後定型化契約範本送被上訴人所屬地政處，逾期未改正將連續處罰。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院99年度訴字第2520號判決駁回確定。99年5月28日上訴人再檢送修正後「預售屋買賣契約書（草稿）」，被上訴人審認該契約書部分內容仍未依上述預售屋定型化契約記載事項完成改正，乃以99年6月4日府地權字第09931493300號函處上訴人5萬元罰鍰，並請於文到20日內將改正後定型化契約範圍送被上訴人地政處，逾期未改正將連續處罰。上訴人不服，循序提起行政訴訟，業經本院100年度判字第1791 號判決駁回確定。99年6月28日上訴人再檢送修正後「預售屋買賣契約書（草稿）」，被上訴人以該契約書部分內容仍未依上述預售屋定型化契約記載事項完成改正，以99年7月2日府地權字第09931808300號函處上訴人8萬元罰鍰，並請於文到15日內將改正後預售屋買賣契約書送該府地政處，逾期未改正將連續處罰（下稱原處分）。上訴人仍不服，循序提起行政訴訟，復經原審判決駁回，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張略以：㈠、消費者保護法（下稱消保法）僅於該法第17條規定主管機關得選擇特定行業，公告規定其定型化契約應記載及不得記載之事項，並就企業經營者拒絕、規避或阻撓主管機關派員查核定型化契約加以裁罰，至於企業經營者違反主管機關（內政部）公告之預售屋定型化契約記載事項則無裁處罰鍰之規定，顯見立法者為避免行政機關過度介入當事人間之契約自由，有意就此部分不予裁罰，雙方就定型化契約條款發生爭議時，留待司法機關解決，故未訂立罰則。是北市消保自治條例規定企業經營者違反中央主管機關公告預售屋定型化契約記載事項應裁處罰鍰，明顯牴觸消保法之規定，造成中央與地方法規的不一致，依地方制度法第30條規定，應屬無效，被上訴人自不得依該條例裁處上訴人罰鍰。㈡、上訴人既已預先將預售屋買賣契約書影本、內政部98年10月30日公告之「預售屋買賣定型化契約範本」、預售屋契約應記載事項交由消費者攜回審閱5日以上，使消費者得以比較契約條款間之差異處，足以彌平此種資訊上之不對等，消費者自有決定是否與上訴人依預售屋買賣契約書締約之權利，被上訴人不得過度介入雙方締約自由。㈢、又內政部公告之預售屋定型化契約記載事項中，並未明列其法律授權依據，依行政程序法第150條第2項規定，及最高法院99年台上字第1201號判決意旨，應非法規命令，而屬行政程序法第165條之行政指導，對上訴人不具拘束力。被上訴人自不得以上訴人未遵守該事項為由，對上訴人處以罰鍰等語，爰求為判決訴願決定及原處分均撤銷。三、被上訴人則以：㈠、被上訴人為保護消費者權益，促進消費生活安全，提昇消費生活品質，特依地方制度法第18條第7 款第4目制定北市消保自治條例，並於該自治條例第8、38條分別訂立違反第8條第1、2項之行為者，應命其限期改正，逾期不改正得處罰。按該自治條例第1條第2項已明定：「本市消費者保護事項，除消費者保護法或中央其他法規另有規定者外，依本自治條例之規定。」，故消保法既無行政罰之配套，亦無禁止處罰之規定，而消費者保護既屬地方自治事項，地方政府自得立法就違法行為予以處罰，且北市消保自治條例罰鍰最高額為10萬元，並未逾越地方制度法第26條所定最高處罰上限之規範，北市消保自治條例即無牴觸或違反相關法規之情事。㈡、又上訴人使用預售屋買賣定型化契約，卻未於系爭契約書內揭示內政部公告之預售屋定型化契約記載事項之內容，雖上訴人主張於契約書記載內政部公告預售屋契約應記載事項之條款與系爭契約書條款差異之處，惟檢視該條文內容，其僅記載內容差異項目，如交屋保留款金額、交屋及驗收時間等，但對消費者較為重要之差異具體內容為何卻未作說明，在未使消費者得知悉內政部公告預售屋契約應記載事項內容之情形下，大部分消費者並無能力分辨其差異性，而致消費者與上訴人雙方立於資訊不對等之地位進行個別磋商，已違反消保法第17條第1項授權內政部公告上開事項之原意，而有違消保自治條例第8條規定；並非得因上訴人將預售屋契約書範本及預售屋定型化契約記載事項交由消費者攜回審閱5日以上而可彌平等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠、按消保法第17條第1項已明確規定：「中央主管機關得選擇特定行業，公告規定其定型化契約應記載或不得記載之事項。」而預售屋定型化契約記載事項乃依消保法第17條第1項規定訂立，內政部於98年10月30日內授中辦地字第0980725788號公告該事項之修正時，已明載其授權之依據為消保法第17條第1項規定，此公告係對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，核屬法規命令。因消保法就違反該事項規定，並無行政罰配套，難收行政管理之效，臺北市為保護消費者權益，爰依地方制度法第18條第7款第4目制定北市消保自治條例，並於該自治條例第8條、第38條分別訂立違反前開行為者，應命其限期改正，逾期不改正得處罰。因此被上訴人（直轄市政府）就於其自治事項範圍內，經地方立法機關（即直轄市議會）通過之自治條例，對於違反地方自治事項之行政義務者，依法（自治條例）可為處以罰鍰或其他種類之行政罰，以剝奪或限制地方自治團體居民之權利。而消費者保護係屬地方自治事項，地方政府自得立法就違法行為予以處罰，且北市消保自治條例罰鍰最高額為10萬元，並未逾越地方制度法第26條所定最高處罰上限之規範，即無牴觸或違反相關法規之情事。㈡、按定型化契約理論，消費者僅得於事前知悉定型化契約條款之內容，並無事前決定該內容之機會，故為保障締約之實質正義，乃於消費者保護法第15條規定定型化契約條款牴觸個別磋商條款之約定者，牴觸部分無效，其無效之部分應僅限於個別磋商條款較有利於消費者時，始有適用；且授權司法機關介入契約自由領域之權力，得對於定型化契約條款之合理性進行審查。除非企業經營者能夠證明定型化契約條款係屬當事人間「特別合意」之個別磋商條款，非屬一般性條款，或特別以顯著且放大字體等方式明確告知，得認此不利於消費者之條款於消費者簽名時即可得知外，否則僅以消費者事前已有機會審閱契約條款，即認可將原定型化契約條款歸類於「個別磋商條款」，顯與立法意旨不符。查系爭契約書第4條有關交屋保留款之金額，上訴人僅以保留金額空白欄方式主張留待磋商，系爭契約書第7條記載賣方洽定辦理之貸款金額少於預定貸款金額，其不可歸責於雙方者，其差額之處理方式為「雙方同意另行協商差額部份之付款方式，協商不成時，雙方均有權解除契約。」並未揭示預售屋定型化契約記載事項第13點及第18點規定之應記載事項內容，在未提供消費者正確資訊之情形下，消費者無從預先了解內政部公告之該事項內容，使消費者與上訴人雙方立於資訊不對等之地位進行個別磋商，已違反消保法第17條第1項授權內政部公告該事項之原意，並違反北市消保自治條例第8條規定。而系爭契約書所載條款，實質顯屬較不利於消費者之條件，參照上開說明，亦應被認屬擬定之定型化契約條款。㈢、又系爭契約第6條房屋、土地面積誤差找補、第7條有關貸款約定、第10條建材設備違反約定之處理方式、第15條交屋及驗收程序、第17條保固期限及範圍、第20條權利轉讓條件、第21條稅費負擔、第22條水、電瓦斯費用負擔等定型化契約條款，均未依規定記載內政部公告之預售屋買賣定型化契約應記載事項之內容，甚至以「自行磋商」為名，預擬違反預售屋定型化契約記載事項之「定型化契約條款」提供簽約使用，在未記明該應記載事項下，大部分消費者並無能力分辨其差異性。且上訴人於契約書僅載明提供預售屋買賣契約書「範本」，並不足以使消費者知悉內政部已公告預售屋契約「應記載事項」之法規命令，自難執已將內政部98年10月30日公告之「預售屋買賣定型化契約範本」等件交由消費者攜回審閱5日以上之事由，卸免其應依內政部公告之上述事項提供消費者正確資訊之責任等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。五、本院查：㈠、按「下列各款為直轄市自治事項……：七、關於經濟服務事項如下：……(四)直轄市消費者保護。」、「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；……」、「……直轄市法規、縣（市）規章就違反地方自治事項之行政業務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。但法律另有規定者，不在此限。……前項罰鍰之處罰，最高以新臺幣10萬元為限；並得規定連續處罰之。……」、「下列事項以自治條例定之：一、法律或自治條例規定應經地方立法機關議決者。二、創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。三、關於地方自治團體及所營事業機構之組織者。四、其他重要事項，經地方立法機關議決應以自治條例定之者。」地方制度法第18條第7款第4目、第25條、第26條、第28條分別定有明文。是直轄市得就其自治事項範圍內，經地方立法機關即直轄市議會通過自治條例，對於違反地方自治事項之行政法上義務者，規定處以最高額10萬元以下之罰鍰或其他種類之行政罰，並得規定連續處罰，而剝奪或限制直轄市居民之權利。㈡、次按消保法第2條第7款、第9款及第17條第1項規定：「本法所用名詞定義如下：一、…七、定型化契約條款：指企業經營者為與不特定多數消費者訂立同類契約之用，所提出預先擬定之契約條款。…九、定型化契約：指以企業經營者提出之定型化契約條款作為契約內容之全部或一部而訂定之契約。」、「中央主管機關得選擇特定行業，公告規定其定型化契約應記載或不得記載之事項。」於該第17條立法說明：「對於部分重要行業使用之定型化契約，有加強行政管理之必要，爰於本條立法授權行政機關得依其裁量，規定定型化契約應記載或不得記載之事項。」是內政部據該第17條第1項授權公告訂定預售屋定型化契約記載事項，核屬法規命令，企業經營者於預售屋買賣使用定型化契約時，應受拘束。而消保法對於企業經營者所擬定之預售屋定型化契約違反中央主管機關公告規定之「應記載或不得記載之事項」時，雖無相關之罰則規定，惟並無禁止地方自治團體依法定程序制定自治條例予以裁罰之意旨；依地方制度法第18條第7款第4目規定，直轄市之消費者保護，既屬直轄市之自治事項，則被上訴人為保護消費者權益，促進消費生活安全，提昇消費生活品質，制定北市消保自治條例，並於該條例第8條、第38 條第1項規定：「企業經營者使用定型化契約者，不得違反中央主管機關公告定型化契約應記載或不得記載之事項或審閱期間，執行機關並得隨時派員查核。違反者，應命其限期改正。」、「企業經營者違反第8條至第10條規定之1，經通知限期改正而逾期不改正者，得處新臺幣2萬元以上10萬元以下罰鍰，並得連續處罰。」針對企業經營者所擬定之定型化契約違反中央主管機關公告之預售屋定型化契約記載事項，規定應先通知其限期改正，逾期不改正者，則得處2萬元以上10萬元以下罰鍰，核屬就其自治事項考量地方需求，而對上揭違章行為，訂定裁處規範；所定罰鍰最高額10萬元復未逾越地方制度法第26條所定之罰鍰上限，自無牴觸消保法第17條規定，而不生地方制度法第30條第1項規定之無效事由。至消保法第17條第2項規定違反前項公告之定型化契約，其定型化契約條款無效，係針對私法關係所為之規範；而消保法第57條於92年1月22日修正時，增列企業經營者不配合主管機關依同法第17條第3項查核之處罰，則係為確保主管機關行使調查權無礙，均與違反消保法第17條第1項規定者應否裁處行政罰乙事無涉。上訴人據該等規定主張立法者有意不對違反消保法第17條第1項規定者另施以行政罰，原判決認被上訴人所訂北市消保自治條例有關企業經營者於預售屋買賣使用定型化契約，違反中央主管機關公告之預售屋定型化契約記載事項之處罰規定，未牴觸消保法第17條第2 項規定，無地方制度法第30條第1項規定適用，顯有判決適用法規不當之違背法令云云，顯係其一己之主觀推論，已無可採。㈢、復按企業經營者應依消保法第4條及第5條規定，致力充實消費資訊，提供消費者運用，俾能採取正確合理之消費行為，以維護其安全與權益，故企業經營者有將與消費者有關之消費資訊充分揭露之義務；而消費者保護法第2章第2節定型化契約（即第11條至第17條）之相關消費資訊，企業經營者亦應充分揭露，以符合誠信、平等原則，不致因消費資訊之不對稱而顯失公平。因此預售屋銷售之企業經營者，使用定型化契約時，即應明確將上開主管機關公告之應記載事項，完全納入，至於不應記載事項，則不能為定型化契約內之條款；倘未將上述公告之應記載事項列入預售屋買賣定型化契約，而僅提供內政部制訂之預售屋買賣契約書範本，一般消費者無以得知該等應記載事項係屬法令強制規定為定型化契約之內容，且亦無法明確分辨該範本與定型化契約內容之差異，是企業經營者自無以該範本取代其應於所使用之預售屋買賣定型化契約納入上開公告之應記載事項義務。本件上訴人使用預售屋買賣定型化契約，卻未於該契約書內揭示內政部公告之預售屋定型化契約應記載事項，屢經被上訴人限期上訴人改正而未改正，遭裁處2萬元、5萬元罰鍰後，仍未據上訴人遵期改正等情，乃原審合法確定之事實，則其認上訴人違反北市消保自治條例第8條規定，並敘明：上訴人於契約書僅載明提供預售屋買賣契約書「範本」，並不足使消費者知悉內政部已公告預售屋定型化契約記載事項，顯已違反消保法第17條第1項授權訂定該事項保護消費者之原意，難執已將內政部公告之「預售屋買賣定型化契約範本」交由消費者攜回審閱5日以上之事由，卸免其應依內政部公告之上述事項提供消費者正確資訊之責任等詞，詳述其得心證之理由及法律意見，且就上訴人所主張論點何以不足採，分別予以指駁如上述，而維持被上訴人依上開條例第38條第1項規定所為之原處分，以確保消保法第17條第1項授權公告上開預售屋定型化契約記載事項之立法目的，揆之上開規定及說明，並無不合。上訴意旨指摘原判決以上訴人於契約書僅載明提供預售屋買賣契約書範本，並不足使消費者知悉上述公告之預售屋定型化契約應記載事項，有違消保法第17條第1項之規定原意，係屬增加法律所無之限制；且內政部公告之預售屋買賣契約書範本已足使消費者知悉內政部公告之內容，且該範本第15條及第19條之內容與上述公告之預售屋定型化契約應記載事項第13點及第18點規定相去不遠，原判決對於交付該範本予消費者，何以不足弭平企業經營者與消費者資訊上之不對等理由，未加說明，即以上訴人未揭示前揭應記載事項第13點及第18點之規定為由，認上訴人未提供消費者正確資訊，使消費者與上訴人雙方立於資訊不對等之地位進行磋商，亦有違證據法則與論理法則，而有適用法規不當及判決不備理由之違背法令云云，顯對消保法第17條第1項授權訂立預售屋定型化契約應記載事項本旨，有所誤解，自無可取。㈣、綜上所述，原判決維持訴願決定及原處分，而駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　11　　月　　17　　日最高行政法院第四庭審判長法官　藍　獻　林法官　廖　宏　明法官　林　文　舟法官　胡　國　棟法官　林　玫　君以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　11　　月　　18　　日書記官　吳　玫　瑩

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