100年度判字第2143號｜行政：促進民間參與公共建設法｜裁判日期：100 年 12 月 08 日

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第2143號上訴人　國統國際股份有限公司代　表　人　梁家源訴訟代理人　蕭世光　律師被上訴人　臺東縣政府代　表　人　黃健庭訴訟代理人　邱聰安　律師上列當事人間促進民間參與公共建設法事件，上訴人對於中華民國98年7月14日高雄高等行政法院98年度訴字第18號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件被上訴人之代表人原為鄺麗貞，於民國98年12月20日改由黃健庭擔任，業據新任代表人於99年1月12日具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、緣上訴人參與被上訴人辦理之「知本綜合遊樂區促進民間參與公共建設-I區」案（下稱系爭促參案），經被上訴人以93年11月3日府旅企字第0933034547號函通知，由其與竟誠建築股份有限公司（下稱竟誠公司）所組之企業聯盟獲選為最優申請人。上訴人於獲得最優申請人後與竟誠公司所屬企業聯盟，於94年8月31日成立知本國際開發股份有限公司（下稱知本國際公司）辦理公司登記，被上訴人於94年9月15日下午與上訴人舉行簽約協商會議，雙方約定於同年月29日辦理簽約，屆期上訴人並未檢送相關文件辦理簽約，經被上訴人數次函催，最後通知限於94年11月10日下午5時前提送開發經營合約交主辦機關掛號，逾期視為放棄簽約；上訴人則於94年11月11日始交主辦機關掛號，被上訴人遂認上訴人逾期，視其為放棄簽約。上訴人不服，於95年8月18日向被上訴人提出異議，復不服被上訴人95年9月7日府旅企字第0953026289號函異議處理結果，向行政院公共工程委員會（下稱公共工程委員會）提出申訴，經該會撤銷被上訴人上開異議處理結果。被上訴人於公共工程委員會撤銷其異議處理結果後，依民間參與公共建設申請及審核程序爭議處理規則（下稱爭議處理規則）第26條第1項之規定，另為處置，通知上訴人之企業聯盟成員喪失系爭促參案申請人資格。上訴人不服，向公共工程委員會提起申訴，遭該會以97年10月31日促0000000號申訴審議判斷書（下稱第2次申訴審議判斷書）駁回，提起行政訴訟，亦遭高雄高等行政法院以98年度訴字第18號判決駁回，遂提起本件行政訴訟。三、上訴人起訴主張：㈠被上訴人95年7月20日府旅企字第0953020479號函（下稱95年7月20日函文）以「逾期且未完成補正系爭促參案簽約文件」為由，視為企業聯盟及投資公司放棄簽約。惟上訴人已於94年8月3日依法設立知本國際公司，並於95年7月21日以知國開字第950702號函向被上訴人說明，於94年11月10日當日即將相關文件提交被上訴人檢視確認，實質程序業已完成。況被上訴人縱認上訴人逾期補正簽約文件，卻於8個月後方為前揭95年7月20日函文，有行政怠惰及瀆職之嫌。㈡本件由公共工程委員會96年3月29日函送第1次申訴審議判斷書後歷經14個月，上訴人方於97年5月30日接獲被上訴人另為處置之結果，實有行政怠惰之嫌。㈢規範投資公司之依據，應係系爭促參案申請須知第10章「議約及簽約」，而非第7章「申請人之資格、證明文件及申請文件內容」。本件上訴人領銜之企業聯盟，於評選為最優申請人前，對企業聯盟協議書之內容並無任何變更之行為，無違申請須知7.5(8)2.之規定，且最優申請人投資股份是否應與企業聯盟持股比例相同、投資公司發起人之人數，系爭促參案申請須知並無明文。惟前揭被上訴人97年5月30日函文之說明3及說明4，均未援引系爭促參案申請須知第10章規定以評價投資公司之缺失，其認事用法之明顯違誤，應可認定。㈣被上訴人前揭97年5月30日函文除未遵照公共工程委員會第1次申訴審議判斷書之判斷意旨外，甚且將上訴人之地位由「最優申請人視為放棄簽約」變更為「喪失申請人資格」，其不合法情事至為明顯。而第2次申訴審議判斷所憑據之事證，並無新事證足以維持原異議處理之結果，被上訴人竟維持不利於上訴人之處理結果，明顯與訴願法第96條之規定相違背。㈤第2次申訴審議判斷之爭議係就第1次申訴審議判斷爭議之內容，再事爭執，惟第2次申訴審議判斷卻仍維持前揭被上訴人97年5月30日函文而駁回上訴人之申訴，顯與第1次申訴審議判斷有所矛盾等情，並聲明求為判決將第2次申訴審議判斷及原處分（即被上訴人前揭95年7月20日函文及97年5月30日函文）均撤銷，並請求確認上訴人仍為系爭促參案之最優申請人，被上訴人應與上訴人續辦簽約程序。四、被上訴人則以：㈠上訴人未報請同意即擅為變更，與上開系爭促參案申請須知之規定及企業聯盟協議書之約定有違，於異議處理時，乃為上訴人喪失投資申請人資格之結果，非無理由。況上訴人與被上訴人迄至97年5月30日被上訴人通知上訴人為止，尚未完成系爭促參案之簽約程序，依系爭促參案申請須知第10章「議約及簽約」(4)規定，上訴人主張上開企業聯盟家數及股權比例係規範預審之階段，於議約階段則不再適用云云，容有誤解。㈡按竟誠公司於94年9月27日及94年12月12日致函上訴人之內容，知本國際公司並非為申請人之企業聯盟所共同設立申請登記，且竟誠公司並未投資又非發起人，亦非股東，則知本國際公司之成立即與系爭促參案申請須知及企業聯盟協議書不符，且上訴人之企業聯盟內部尚有諸多疑義，上訴人始終未能釐清。㈢第1次申訴審議判斷之申訴事實，係上訴人有無逾期補正之爭議，與之後企業聯盟家數及股權結構有無變動之新事由，分屬不同之事實爭執。第2次申訴審議判斷之新事由既非第1次申訴審議判斷雙方當事人爭執之所在，是於第2次申訴審議判斷時，自不受第1次申訴審議判斷理由之拘束。㈣依系爭促參案申請須知之相關規定，本件爭議乃在於上訴人是否喪失申請人之資格，然上訴人起訴狀所載起訴聲明卻誤植為喪失最優申請人之資格，並進而於訴之聲明第2項請求被上訴人認定上訴人仍為最優申請人，並應續辦簽約程序，殊屬誤會等語，並聲明求為判決駁回上訴人之訴。五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭促參案申請須知既規定企業聯盟協議書之內容包括認股比例（各個成員認股比例合計應達百分之百），協議書之內容如有變更（包括但不限於成員之變更），需經被上訴人同意，否則即喪失投資申請人之資格，其所以為如此之規定，無非在於確保該重要觀光休閒產業能順利開發及營運。上訴人之企業聯盟取得最優申請人資格後，其所成立之知本國際公司，上訴人與竟誠公司2家之認股合計尚不及知本國際公司股權結構之20%，卻另外加入民享工業股份有限公司（下稱民享公司）等15名投資人，上訴人均未依前揭企業聯盟協議書及系爭促參案申請須知第10章(4)之規定，向被上訴人申請成員之變更，以使被上訴人有機會對於該新加入之15名投資人之整體規劃、興建及經營管理等經驗加以審查，以決定是否同意該變更。況系爭促參案申請須知第10章(7)雖規定最優申請人須於指定期限內籌辦投資公司，然此僅為要求最優申請人限期籌辦投資公司而設，並非表示嗣後籌辦之投資公司即可不受系爭促參案申請、甄審、議約等作業階段所為各項約定、協議之拘束，此由系爭促參案申請須知第10章(4)及企業聯盟協議書第5點自明。故被上訴人以前揭97年5月30日之函文通知上訴人喪失投資申請人資格，並沒收申請保證金新臺幣（下同）700萬元，依法尚非無據。㈡另就系爭促參案申請須知第7章7.1(2)規定內容觀之，其係針對企業聯盟組成之共同合作公司之家數限制，並非就企業聯盟獲選為最優申請人後所籌設投資公司之發起人人數之限制，故被上訴人辯稱上訴人未經其同意即逕為知本國際公司發起人人數之變更，逾越共同合作公司最多3家之限制云云，顯有誤解，固非可取，但此並不影響本件判斷之結果，附此說明。㈢第1次審議判斷書就此亦認定被上訴人對於上訴人變更股權結構之合理性未為審酌即自形式上認定其補正不合法，顯有裁量權濫用之違法等語。然此僅為第1次申訴審議判斷書理由之判斷，而非上訴人於第1次申訴審議判斷時所為之聲明，而上訴人於第2次申訴審議之聲明與第1次申訴審議並不相同。故上訴人主張第2次申訴審議判斷書之爭議係就第1次申訴審議判斷書爭議內容再事爭執，惟第2次申訴審議判斷卻仍維持前揭被上訴人97年5月30日函文而駁回上訴人之申訴，顯與第1次申訴審議判斷有所矛盾云云，顯有誤解，不足採取。㈣就被上訴人97年5月30日函文內容觀之，自可認被上訴人已依第1次申訴審議判斷書指摘之理由，就上訴人設立知本國際公司股權結構之合理性加以審酌而為處分，則上訴人主張被上訴人上開97年5月30日函文，視第1次申訴審議判斷書之指摘為無物，本件第2次申訴審議判斷書卻仍予以維持而駁回上訴人申訴，顯與第1次申訴審議判斷書矛盾云云，顯屬誤會，亦難憑採。㈤至上訴人雖另聲明訴請撤銷前揭被上訴人95年7月20日函文，但查，95年7月20日函文業經第1次申訴審議判斷書撤銷而已不復存在，上訴人於本件訴訟又聲明訴請撤銷被上訴人95年7月20日函文部分，即欠缺權利保護之必要，亦應予駁回。六、上訴人上訴意旨略謂：㈠原判決認定上訴人未報請被上訴人同意，即擅為成員及認股比例之變更，違反系爭促參案申請須知及企業聯盟協議書之約定，係第1次申訴審議判斷書理由之判斷，非第1次申訴審議判斷書所為之聲明，因此第2次申訴審議判斷書並無違背第1次申訴審議判斷書，明顯對於公共工程委員會審理之程序、被上訴人於兩次申訴審議判斷過程中所提出之事證，未做完整之比對及確認所致，其判決因違反訴願法第96條及司法院釋字第368號解釋文之意旨，其判決違背法令，應予廢棄。依第1次申訴審議判斷書之判斷理由，顯見公共工程委員會認定投資公司之股權結構之變更，應可審酌情況為合理之變更，且指出被上訴人未經審酌投資公司股權變更之合理性，即自形式上認定補正不合法，顯有裁量權濫用之違法。被上訴人除未遵照第1次申訴審議判斷書之判斷意旨，為適法之異議處置外，甚且將上訴人之地位由「最優申請人視為放棄簽約」變更為「喪失申請人資格」，其不合法情事至為明顯。第2次申訴審議判斷書所憑據之事證，均與第1次申訴審議判斷書相同，並無新事證足以維持原異議處理之結果，被上訴人竟維持不利於上訴人之處理之結果，明顯與訴願法第96條之規定相違背。㈡上訴人領銜之企業聯盟，於93年1月3日經被上訴人通知為本案之最優申請人，公共工程委員會並於93年11月4日在網站上公告。兩造間隨即進入議約簽約階段，並於94年7月4日完成議約正式進入簽約程序，因此本件之爭議應界定於「議約」以後之「投資公司籌辦事宜」、「提送融資協議書並簽約」及「執行開發經營合約」，而非被上訴人所稱是否「喪失申請人資格」，其理至明。本案之投資公司，即知本國際公司，係於94年8月31日依法成立，上訴人依法於94年9月14日向被上訴人陳報，被上訴人當時已經明確知悉投資公司發起人、董事、監察人或其他負責人之名單，並未提出反對之意見，且多次行文給知本國際公司，應可認定被上訴人係肯定知本國際公司之合法地位；至於被上訴人質疑之投資公司「將與投標無關、毫無技術能力者引進成為發起人作為原始股東去認股」部分，被上訴人迄今均未提出其認定發起人係「與投標無關、毫無技術能力者」之根據，被上訴人於98年7月9日所提出之「資格預審審查表」，係系爭案件總顧問僑龍工程顧問股份有限公司，針對上訴人及竟誠公司所做之審查，倘若被上訴人能依據原審法院之指示，提出發起人之技術能力相關審查結果，應可證明發起人之技術能力在成為發起人時，上訴人即已考量，並經被上訴人委託總顧問為實質審查。既然被上訴人無法提出證據，原審法院如要對上訴人為不利益之認定，依據行政訴訟法第133條之規定，應依職權調查證據，且應於判決理由中詳述其認定「將與投標無關、毫無技術能力者引進成為發起人作為原始股東去認股」之理由及依據，惟追查原審判決書全部，並未發現原審法院就此部分有任何詳細之敘述，應有判決不備理由之違法。七、本院按：㈠本件被上訴人辦理系爭促參案，上訴人與竟誠公司組成並由上訴人領銜之企業聯盟，獲選為最優申請人，嗣被上訴人以上訴人未於期限內辦理簽約，於催告後，通知上訴人逾期視為放棄簽約，向被上訴人提出異議，復不服被上訴人95年9 月7日府旅企字第0953026289號函異議處理結果，向公共工程委員會提出申訴，經該會撤銷被上訴人上開異議處理結果。被上訴人於公共工程委員會撤銷其異議處理結果後，依爭議處理規則第26條第1項之規定，另為處置，通知上訴人之企業聯盟成員喪失系爭促參案申請人資格。上訴人不服向公共工程委員會提出申訴，經公共工程委員會申訴審議判斷駁回，上訴人仍不服，向原審提起本件行政訴訟。㈡原判決以依據上訴人與竟誠公司所組企業聯盟，於投標時填具企業聯盟協議書之內容載明，該企業聯盟係由上訴人與竟誠公司2家公司組成，上訴人認股60％，竟誠公司認股40％。惟獲選為最優申請人後，成立之知本國際公司，依其發起人名冊所載，股東人數包含上訴人及竟誠公司等共計17名，且上訴人僅認股3,000萬元，竟誠公司認股亦僅為100萬元，渠等2家合計尚不及知本國際公司股權結構之20％（即僅各佔18％及0.6％），另外加入民享公司等15名投資人，且其中12名投資人甚且為自然人等情，有企業聯盟協議書、知本國際公司發起人名冊附原審卷可稽。而申請須知第7章7.2申請人技術資格之規定：「⑴整體規劃經驗：需具遊樂區或風景區或觀光旅遊借宿設施其中之一之整體規劃經驗，並出具證明文件。⑵興建經驗：本計畫重點在於經營管理之執行，故不限投資人之興建技術經驗資格，合格之投資申請人所提送之投資計畫書內容中，該經驗證明並不列入技術審查項目，惟該公司所提出之經驗證明文件，將供甄審評審參據。⑶經營管理經驗：需出具遊樂區或風景區或觀光旅遊借宿設施其中之一之經營管理經驗證明文件。」再參酌前揭促進民間參與公共建設法第11條第1款、第42條第1項及第43條規定：「主辦機關與民間機構簽訂投資契約，應依個案特性，記載下列事項：⒈公共建設之規劃、興建、營運及移轉……。」「經主辦機關評估得由民間參與政府規劃之公共建設，主辦機關應將該建設之興建、營運規劃內容及申請人之資格條件等相關事項，公告徵求民間參與。」「依前條規定參與公共建設之申請人，應於公告所定期限屆滿前，備妥資格文件、相關土地使用計畫、興建計畫、營運計畫、財務計畫、金融機構融資意願書及其他公告規定資料，向主辦機關提出申請。」準此足見，系爭促參案係屬一多元化遊憩活動的大型風景區，包括高爾夫球場、主題旅館及休閒遊憩區等，且面積超過100公頃以上，其開發經營對於臺東縣而言，自屬相當重要之觀光休閒產業，要不待言，是被上訴人於系爭促參案申請須知前揭內容中，對於申請人整體規劃、興建及經營管理等經驗之資格，均有嚴格高標準之要求與規範，且就前揭促進民間參與公共建設法規定內容觀之，有關公共建設之規劃、興建、營運及移轉，及參與公共建設之申請人其興建、營運等計畫之資格，因關係該公共建設之品質及效用，均屬參與甄選之重要資格，故系爭促參案申請須知既規定企業聯盟協議書之內容包括認股比例（各個成員認股比例合計應達百分之百），協議書之內容如有變更（但不限於成員之變更），需經被上訴人同意，否則即喪失投資申請人之資格，其所以為如此之規定，無非在於確保該重要觀光休閒產業能順利開發及營運。如前所述，上訴人於獲選為最優申請人後所成立之知本國際公司其股權結構，上訴人與竟誠公司所占股數不及20％，且加入民享公司等15名投資人，其中12人甚且為自然人，上訴人均未依前揭企業聯盟協議書及系爭促參案申請須知第10章（4）之規定，向被上訴人申請成員之變更，以使被上訴人有機會對於該新加入之15名投資人之整體規劃、興建及經營管理等經驗加以審查，以決定是否同意該變更。查系爭促參案申請須知既規定企業聯盟協議書之內容包括認股比例（各個成員認股比例合計應達百分之百），協議書之內容如有變更（但不限於成員之變更），需經被上訴人同意，否則即喪失投資申請人之資格。系爭促參案申請須知第10章（4）規定：「投資公司需概括承受最優申請案件申請人在本案申請、甄審、議約等作業階段所同意之各項約定及與縣政府達成之各項協議。」第7章7.5（8）3.規定：「協議書有效期間至少應持續至本案之Ⅰ區開發經營合約簽訂時為止。」企業聯盟協議書第5點記載：「本協議書之有效期間，自本協議書簽訂日起，至本案之『知本綜合遊樂區促進民間參與公共建設-I區開發經營合約』簽訂之時為止。」從而，上訴人主張規範投資公司之依據，應係系爭促參案申請須知第10章「議約及簽約」，而非第7章「申請人之資格、證明文件及申請文件內容」云云，即認定企業聯盟家數及股權比例之協議於議約階段並無適用餘地，揆諸前揭規定及說明，顯屬誤會，自不足採。被上訴人以上訴人未報請同意即擅為成員及認股比例之變更，顯與前揭系爭促參案申請須知規定及企業聯盟協議書之約定有違，而以前揭97年5月30 日之函文通知上訴人喪失投資申請人資格，並沒收申請保證金700萬元，依法尚非無據。上訴人請求撤銷第2次申訴審議判斷及被上訴人97年5月30日函文，即屬無理由，且上訴人系爭促參案申請人之資格既已喪失，則其並請求判決確認上訴人仍為系爭促參案之最優申請人，被上訴人應與上訴人續辦簽約程序云云，自屬無據，而併予駁回。㈢經核原判決已就上訴人所主張如何不足採等事項均詳予以論述，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執陳詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　12　　月　　8　　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳　明　鴻法官　侯　東　昇法官　江　幸　垠法官　林　金　本法官　陳　國　成以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　12　　月　　9　　日書記官　楊　子　鋒

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第2143號

關鍵資訊