100年度判字第2233號｜行政：土壤及地下水污染整治法｜裁判日期：100 年 12 月 22 日

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第2233號上訴人　威宇金屬科技股份有限公司代　表　人　洪正書訴訟代理人　楊博堯　律師被上訴人　臺中市政府代　表　人　胡志強訴訟代理人　張訓嘉　律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國100年6月2日臺中高等行政法院99年度訴字第381號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人於臺中市○○區○○路65號設廠從事廢鉛蓄電池回收處理業，前經行政院農業委員會（下稱農委會）農糧署派員執行稻作採樣檢測發現上訴人廠房周界鄰近○○○區○○○段254-1、332、333、336、337等多筆地號土地遭受重金屬鉛污染，被上訴人所屬環境保護局（原臺中縣環境保護局）乃委託富立業工程顧問股份有限公司（下稱富立業公司）執行「臺中縣97年度土壤及地下水暨大里光正路地下水總鉻汙染調查及查證工作計畫」，並於97年6月18日採集前揭5筆地號，共3坵塊8組土壤樣品。檢測結果顯示，254-1地號農地位於入水口旁採樣點S1之鉛為1,800mg/kg，超過土壤管制標準（食用作物農地之管制標準值－鉛500mg/kg），復於97年7月11日針對254-1地號再次採樣，檢測結果鉛為3,340mg/kg、銻為30mg/kg，仍超過土壤管制標準，被上訴人乃先後以97年10月3日府授環水字第09700564943號、第09700564944號公○○○區○○○段254-1地號農地為「土壤污染控制場址」及「土壤污染管制區」。嗣被上訴人以99年4月26日府授環水字第0990052930號函認定上訴人為該控制場址之污染行為人，並依土壤及地下水污染整治法（下稱土污整治法）第13條第1項規定，命上訴人於99年5月25日前提出土壤污染控制計畫送被上訴人審核。上訴人不服，提起訴願，案經被上訴人重新審查後，以99年6月14日府授環水字第0990055045號函更正命上訴人提出土壤污染控制計畫之期限為99年10 月25日，上訴人併就該函所示處分提起訴願，經訴願決定機關一併審議決定駁回。上訴人循序提起行政訴訟，復經原審判決駁回，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張略以：㈠、上訴人拆解廢電池、生產鉛錠，均符合法定流程，並無排放廢電池液至水管或溝道內，且由行政院環境保護署（下稱環保署）委託瑞昶科技股份有限公司（下稱瑞昶公司）就「臺中縣烏日鄉○○○段336、348、359-1等地號土壤污染查證報告（9604）」之調查報告，可直接推論出附近農地之污染源係因為空氣排放污染所致，與電池堆置或排水無關。又上訴人之廢氣排放，主管機關均不定期進行檢測，廢氣排放均在法規容許之標準以內，並非系爭控制場址之污染行為人。㈡、系爭受污染入水口處附近有多處進行銅鑄造、鋅壓鑄、金屬研磨作業等工作之地下工廠（被上訴人嗣後進行稽查後亦已知悉），其等製作過程，自會有鉛、銻成分之逸散(或溢流)，被上訴人未就該等地下工廠予以稽核，逕認系爭污染之直接污染來源唯一可能廠商為上訴人，要有可議。㈢、而上開地號土壤雖受有鉛含量超過食用作物農地之管制標準之空氣污染；惟依臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）97年度訴字第3464號及臺灣高等法院臺中分院98年度上訴字第2472號刑事判決業認，檢察官並未能舉證證明上訴人處理廢鉛蓄電池之作業方式，有何違反廢棄物清理法及廢鉛蓄電池回收貯存清除處理方法及設施標準所定方式，致構成廢棄物清理法第46條第2款未符合廢棄物清理法規定之方式貯存、清除、處理或再利用廢棄物之要件，自應為有利上訴人之認定等語，爰求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被上訴人則以：上訴人自92年起即有非法排放、洩漏污染物，或非法棄置污染物，或未依規定清理事業廢棄物等情事，乃在系爭254-1地號檢測土壤超過土壤污染管制標準前。又經被上訴人委託富立業公司查證上訴人從事廢鉛蓄電池處理熔煉作業，其主要製程為將收購之廢鉛蓄電池經拆解後，回收鉛極板並熔煉製造鉛碇；惟鉛錠製程設施區並無集塵設備致粉塵逸散排放，另廠區周圍亦無良好之截流與污水收集設施及排放廢水造成之農地污染。且該場址附近查無其他事業可產生特殊金屬銻及重金屬鉛，故由污染物成分及分布驗證，即上訴人粉塵污染物鉛、特有成分銻及污染濃度分布情形觀之，污染行為與污染結果間具有因果關係，足證系爭場址之污染結果確係來自上訴人。至系爭場址周邊地下工廠，前經被上訴人查證結果，其製程或為鋁、銅鑄造、鋅壓鑄、養豬戶或已荒廢等，並無如上訴人從事之廢鉛蓄電池回收處理業，亦無產生如此特殊之鉛銻比例污染結果之可能；且排放落塵中鉛累積或集塵設施運轉不正常、廢棄物堆置等均可能造成土壤污染，單由集塵器於正常運轉檢測符合空氣污染排放標準，尚不足證系爭土壤污染與上訴人無關。故被上訴人認定上訴人為系爭土地農地污染之污染行為人，並依土污整治法第13條第1項規定限期上訴人提出該場址污染控制計畫，並無不當等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠、查上訴人於臺中市○○區○○路65號設廠從事廢鉛蓄電池回收處理業，其製程會產生鉛及銻重金屬污染物。因農委會農糧署派員執行稻作採樣檢測發現上訴人廠房周界鄰近○○○區○○○段254-1地號等多筆土地遭受重金屬鉛污染。被上訴人所屬環境保護局乃委託富立業公司於97年6月18日採集該等土地土壤樣品，檢測結果顯示上開254-1地號位於入水口旁採樣點S1之鉛為1,800mg/kg，超過土壤管制標準（食用作物農地之管制標準值－鉛500mg/kg），嗣於97年7月11日針對該地號土地再次採樣，檢測結果鉛為3,340mg/kg，銻為30mg/kg，仍超過土壤管制標準，被上訴人遂公告該地號農地為「土壤污染控制場址」及「土壤污染管制區」。㈡、次查，環保署前委託瑞昶公司執行「96-97年度土壤及地下水污染事件應變調查、查證及技術支援工作計畫」，其中「臺中縣烏日鄉○○○段336、348、359-1等地號土壤污染查證報告」結論即指出：「⒌以威宇金屬為中心半徑3百公尺內之農地稻作，初步研判均已受到鉛及鎘之污染，尤以廠區周圍及廠區下風處之農地影響最為明顯。⒍相關文獻（李艷琪，1989及Chen，1992）顯示重金屬鉛的移動性很低，作物並不易吸收土壤中的鉛且植物吸收鉛後亦多累積於根部並不易向地上部傳輸，水稻植體中鉛濃度為根＞莖葉＞稻穀。而此區域水稻植體中鉛濃度平均值則為葉部＞稻穀＞莖部＞根部＞糙米，且糙米中鉛濃度值亦顯著偏高，初步研判此區域稻作鉛污染來源除根部吸收土壤中的鉛，葉部吸收空氣中的鉛亦可能為一重要因素，且糙米鉛含量來源與水稻葉部及稻穀之鉛含量來源有較高之相關性。⒎裸露地表層2公分土壤鉛及鎘之濃度普遍高於下層15-30公分土壤，且濃度與威宇金屬廠區之距離成負相關，威宇金屬廠區內外土壤鉛及銻之濃度比例亦趨一致，相關文獻顯示鉛蓄電池回收工廠鄰近區域空氣及表土之鉛、銻及鎘之濃度值較高，並有一定之濃度比例關係，初步研判威宇金屬製程區之粉塵逸散與所排放之廢氣為可能之污染來源」且富立業公司調查結果亦謂：「本次於同安厝段所進行土壤及白色粉末檢測結果，於土壤部分依254-1 地號驗證點位之鉛及銻之濃度比例，可發現土壤中鉛：銻約為1000：9，而白色粉末檢測之鉛及銻濃度比例約為1000：46，為進行污染源之追溯，本團隊查閱過去文獻，發現97年1月環保署曾進行本場址之污染查證，該份報告就廠區內外進行重金屬鉛、銻及鎘濃度分析，結果發現此7組樣品中重金屬鉛及銻之濃度比例介於1000：7～1000：12之間；廠區內集塵灰鉛及銻之濃度比例為1000：414，製程區地表塵土鉛及銻之濃度比例為1000：188，而廠區內廢氣排放口周遭土壤鉛及銻之濃度比例為1000：55。經兩相對照檢測結果後，本團隊研判254-1、346、346-2地號上白色粉末與環保署進行污染查證之同安厝段336、348及359-1地號可能有相同之污染來源，此即表示此次調查之區域之污染可能與鄰近之威宇金屬有關」顯示上訴人公司廠區內外土壤鉛及銻之濃度比例趨於一致，而254-1地號驗證點位之鉛及銻之濃度比例約為1000：9，相互印證系爭254-1地號農地受重金屬鉛及銻污染，應可認定與上訴人製程區之粉塵逸散與所排放廢氣為污染之來源；而上訴人訴訟代理人經詢及系爭254-1地號農地因何受污染？亦稱：「空污引起，瑞昶公司之鑑定報告有詳載。（問：空污之來源為何?）附近工廠均有可能，也不排除上訴人長期合法排放累積所致。」足證上訴人亦不否認其為系爭254-1地號農地重金屬污染來源者。至系爭254-1地號農地之周遭雖有未合法登記之工廠，惟該等工廠分別為鋁鑄造、鋅壓鑄、銅鑄造、研磨拋光鐵管金屬，含鉛及銻之比例甚低，有非鐵金屬規格表可稽，相對上訴人製程中之重金屬之污染為鉛及銻，且其廠區內外之鉛及銻之濃度比例趨於一致，是系爭254-1地號農地受鉛及銻之重金屬污染，並非來自其周遭未合法登記之工廠，應可認定。縱使有之，上訴人亦屬共同污染行為人，仍難解免污染之責任。上訴人主張系爭254-1地號農地係由周遭未合法登記之工廠所污染，自不足採。㈢、另上訴人於97年6月以前，即於：⒈92年10月27 日因從事非鐵金屬冶煉製程，未取得固定污染源設置許可證，逕行從事非鐵金屬冶煉程序製造，違反空氣污染防制法第24條第1項規定；⒉93年9月29日因從事應回收廢棄物（廢鉛蓄電池）處理作業，其所產生之廢鉛蓄電池再生料露天貯存，未符合廢鉛蓄電池回收貯存清除處理方法及設施標準規定，違反廢棄物清理法第18條規定；⒊93年9月9日因屬水污染防治法列管事業，廢水回收未取得水污染防治許可文件，於熔化作業過程中將空氣污染洗滌防制設備之洗滌水經廢水處理沈澱後，未依規定向主管機關報備，逕自採回收使用作業，違反水污染防治法第18條規定；⒋94年5月16日因從事應回收廢棄物處理作業，廢鉛蓄電池貯存區及作業區未符廢鉛蓄電池回收貯存清除處理方法及設施標準規定；⒌96年11月15日因屬水污染防治法列管事業，廢鉛蓄電池拆解作業廢水未依核定水污染防治措施妥善收集處理，違反水污染防治法第18條及水污染防治措施及檢測申報管理辦法第4條規定； ⒍96年12月10日因從事應回收廢棄物處理作業，廢鉛蓄電池露天堆置廠區，未有防止地面水及雨水流入之設備或措施，廢鉛蓄電池之廢酸液未妥善收集致污染貯存地點之地面等貯存未符廢鉛蓄電池回收貯存清除處理方法及設施標準規定；⒎97年2月25日因從事非鐵金屬冶煉製程，污染防制設施未有效操作，致造成濃煙排放污染空氣（見卷附照片），且固定污染源所新增設之排放管道，未經申請設置許可即進行操作，違反空氣污染防制法第24條第1項規定等多次受被上訴人裁罰在案。其中第1、7件因原告未依法取得固定污染源設置許可，即逕行操作排放污染物，即屬「非法排放污染物」之行為；第2、4、6件因未依廢鉛蓄電池回收貯存清除處理方法及設施標準規定貯存及處理廢鉛蓄電池，核有「非法棄置污染物」及「未依法令規定清理污染物」之行為；第5件因廢鉛蓄電池拆解作業廢水未依核定水污染防治措施妥善收集處理，而有「非法洩漏污染物」及「非法排放污染物」之行為，足見上訴人於被上訴人檢測前，自92年起即有上述污染行為。又上訴人係從事高污染事業（固定污染源），其空氣污染固定污染源、水污染防治事業均未取得許可證，有害廢棄物（廢鉛蓄電池）貯存復未符有害事業廢棄物貯存方法及設施標準等，而廠內廢鉛蓄電池貯存設施未符貯存設施標準之規範，則勢必因貯存不當造成電池液滲漏排出、天雨溢流或粉塵逸散帶出污染物，衍生污染環境，並有上述環保署及被上訴人委託之工作計畫報告附卷可證。至上訴人實施固定污染源空氣污染物排放之定期檢測，及環保署、被上訴人所屬環境保護局不定期檢測縱均符合排放標準，僅得證明上訴人之集塵設施於正常處理下可符合排放標準，尚難據以反證其非系爭控制場址之污染行為人。另行政訴訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束；況上訴人及陳四海、陳傳裕、陳傳勇、陳泳男等人係因涉犯廢棄物清理法第46條第2款、第 47條之罪嫌經提起公訴，嗣雖判決無罪在案，惟其所認定之事實與本案不同，依本院59年判字第410號判例意旨，尚難拘束本件之判斷。從而，被上訴人認定上訴人符合土污整治法第2條第15款污染行為人之要件，為系爭控制場址之污染行為人，並依同法第13條第1項規定，命上訴人於99年10月 25日前提出土壤污染控制計畫送被上訴人審核，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，乃駁回上訴人之訴。五、本院查：㈠、按「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，特制定本法。」、「本法專用名詞，定義如下：…土壤污染：指土壤因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。…土壤污染管制標準：為防止土壤污染惡化，所訂定之土壤污染管制限度。…污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。㈡仲介或容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。㈢未依法令規定清理污染物。…污染控制場址：指造成土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其土壤或地下水污染物達土壤或地下水污染管制標準者。…污染管制區：指依污染控制場址或污染整治場址之土壤、地下水污染範圍所劃定之區域。」、「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「各級主管機關得指定或委託專責機構，辦理土壤及地下水污染研究、訓練、預防及整治之有關事宜。」、「前項土壤或地下水污染監測基準、土壤或地下水污染管制標準，由中央主管機關定之。」、「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，如發現有未依規定排放、洩漏、灌注或棄置之污染物時，各級主管機關應先依相關環保法令管制污染源，並調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址(以下簡稱控制場址) …」99年2月3日修正前土污整治法第1條第1項、第2條第3款（修正後為同條第4款）、第8款（修正後為同條第10款）、第12款（修正後為同條第15款）、第13款（修正後為同條第17款）、第16款（修正後為同條第20款）、第3條、第4條、第5條第2項、第11條第1項、第2項分別定有明文。又「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以1次為限。」修正後同法第13條第1項著有規定。而重金屬鉛乃土壤污染管制項目，而其管制標準值乃2,000mg/kg；食用作物農地則為500mg/kg，復經依上述土污整治法授權訂定之土壤污染管制標準第5條所明定。㈡、查上訴人於臺中市○○區○○路65號設廠從事廢鉛蓄電池回收處理業，製程會產生鉛及銻等重金屬污染物；又鄰近該廠之上述254-1地號農地，因經被上訴人所屬環境保護局委託富立業公司，於97年6月18日、7月11日採樣檢測土壤鉛含量分別為1,800mg/kg、3,340mg/kg，超過土壤管制標準，被上訴人乃於97年10月3日公告為土壤污染控制場址及土壤污染管制區有案。而上訴人前於92年10月27日被查獲為固定污染源之非鐵金屬冶煉程序（廢鉛蓄電池中鉛板）製造，未取得固定污染源設置許可證，即逕行設置該製程之反射爐，違反空氣污染防制法第24條第1項規定；又於93年9月29日、94年5月16日、96年12月10日被查獲從事應回收廢棄物（廢鉛蓄電池）處理作業，所產生之廢鉛蓄電池再生料露天貯存，未符合行為時廢鉛蓄電池回收貯存清除處理方法及設施標準第3條第4款、5款、第4條規定，違反廢棄物清理法第18條規定；復於96年11月15日被查獲廢鉛蓄電池拆解作業廢水未依所檢定核定水污染防治措施妥善收集處理，違反水污染防治法第18條及水污染防治措施及檢測申報管理辦法第4條規定；再於97年2月25日被查獲上訴人上述固定污染源所新增設之排放管道，未經申請設置許可即進行測試操作，違反空氣污染防制法第24條第1項規定，分經被上訴人裁罰在案，乃原審合法確定之事實。㈢、又依空氣污染防制法第2條第2款、第24條第1項規定：「本法專用名詞定義如下：…二、污染源：指排放空氣污染物之物理或化學操作單元。」、「公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。」違反該法第24條第1項規定，乃固定污染源之設置欠缺空氣污染防制計畫且未取得許可；上訴人主張違反該條項規定係指行為人之空氣污染防治設施，未依許可證內容進行設置或變更云云，於法已有未合。另按「物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入或原料之製造、輸入業者負責回收、清除、處理，並由販賣業者負責回收、清除工作。…三、含有害物質之成分。」、「依第15條第2項公告之物品或其包裝、容器，經食用或使用後產生之一般廢棄物(以下簡稱應回收廢棄物)，其回收、貯存、清除、處理，應符合中央主管機關之規定；其回收、貯存、清除、處理方法及設施標準，由中央主管機關定之。」廢棄物清理法第15條第1項第3款、第18條第1項著有規定。又依廢棄物清理法第18條第1項規定授權訂定96年2月16日修正前廢鉛蓄電池回收貯存清除處理方法及設施標準第2條第1款、第3條第4款（修正後為同條第5 款前段）、第4條第8款規定：「本標準專用名詞定義如下：一、廢鉛蓄電池：係指依本法第15條第2項公告之應回收廢鉛蓄電池。」、「廢鉛蓄電池及其再生、衍生廢棄物之回收、貯存、清除，應符合下列規定：…四、應貯存於具排水及污染物截流、抗酸耐蝕之不透水地面。地面並應具有傾斜度，以利集中、收集洩漏之廢酸液及雨水。」、「廢鉛蓄電池之處理應符合下列規定：…八、應設置煙道自動監測設施、地下井及監測井。」而「廢鉛蓄電池回收、貯存、清除方法及設施，應符合下列規定：…四、貯存地點、容器、設施應經常保持清潔完整，不得有廢棄物飛揚、溢出、洩漏、散發惡臭、污染地面及積水等情事。」且為修正後上述標準第3 條第4款所明定。是有關廢鉛蓄電池回收貯存清除之處理及設施未符上述標準規定者，即難謂已有效清除、處理該等污染源，而有污染環境之虞。㈣、原判決審酌上開上訴人從事廢鉛蓄電池回收處理會產生鉛、銻等重金屬之製程、富立業公司及環保署委託之瑞昶公司調查報告內容有關該等重金屬之地域分布、上訴人訴訟代理人陳述、現場照片、及上訴人於97年6月系爭土壤檢測前，即有上揭違反空氣污染防制法及廢棄物清理法等非法排放、洩漏、棄置污染物，暨未依法令規定清理污染物行為等事證，並依調查證據之辯論結果，詳述其採證之依據與得心證之理由，敘明上訴人廠內上開廢鉛蓄電池貯存設施未符貯存設施標準，足以因該貯存不當造成電池液滲漏排出、粉塵逸散帶出污染物，衍生污染環境，而綜合判定上開254-1地號農地遭受重金屬鉛污染來源，係源自上訴人廠區之粉塵逸散與所排放廢氣；且就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁綦詳，核與卷內證據並無不符，且無違經驗、論理法則，亦無判決不備理由、理由矛盾或適用法規不當情事，自無不合。又依上述瑞昶公司調查報告所載，上開農地遭受鉛污染，其可能污染來源除上訴人製程區所排放之廢氣外，尚包括上訴人廠區逸散之粉塵，上訴人謂瑞昶公司認僅空氣排放污染造成系爭農地污染云云，不符上開報告內容，要無可採；上訴人繼而主張其93年9月29日、94年5月16日及96年12月10日之違章行為與本件因空氣污染所導致之農地污染無關，原判決之認定有違一般經驗法則，適用法規顯有不當云云，亦無可取。㈤、另上訴人主張其92年10月27日及97年2月25日之違章行為，係因設置污染防治措施未先取得許可證，非上訴人有空氣污染之行為，原判決逕認上訴人上開違章行為與系爭農地之污染有因果關係，為污染行為人，適用法規顯有錯誤，且有判決不備理由及理由矛盾之違誤云云，經核亦與上述違章裁處書所載：「未取得固定污染源設置許可證，而逕行從事非鐵金屬治煉程序製造。」、「…新增排放管道，未取得固定污染源設置操作許可即進行測試操作…」（見原審卷第76頁、第87頁背面）等顯有非法排放系爭污染物情節之違章事實及原審採據之現場照片均有未合，並無可採。至上訴人其餘述稱各節，亦無非係以其歧異之法律見解，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當；惟證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，乃不得謂原判決有何違背法令之情形，是上訴人為此主張，仍無足取。㈥、綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　12　　月　　22　　日最高行政法院第四庭審判長法官　藍　獻　林法官　廖　宏　明法官　林　文　舟法官　胡　國　棟法官　林　玫　君以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　12　　月　　22　　日書記官　吳　玫　瑩

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第2233號

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