100年度判字第2251號｜行政：其他請求｜裁判日期：100 年 12 月 29 日

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第2251號上訴人　臺灣塑膠工業股份有限公司代　表　人　李志村上訴人　南亞塑膠工業股份有限公司代　表　人　吳欽仁上訴人　臺灣化學纖維股份有限公司代　表　人　王文淵共同訴訟代理人　吳雨學　律師吳茂雄　律師被上訴人　經濟部工業局代　表　人　杜紫軍訴訟代理人金正瑩律師王歧正律師上列當事人間其他請求事件，上訴人對於中華民國99年8月5日臺北高等行政法院97年度交訴字第1號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、緣上訴人於民國76年間向被上訴人承購宜蘭縣利澤工業區土地（下稱系爭土地），並繳納土地價款及工業區開發管理基金（下稱系爭管理基金）。因上訴人未依核定計畫如期使用，被上訴人遂依行為時促進產業升級條例（已於99年5月12 日廢止，下稱促產條例）第38條第1項第1款規定，照原購買地價強制收買，並發給特別金，並經上訴人領取。嗣上訴人以其承購土地既經收回，其所繳納之系爭管理基金應屬承購土地價款之一部分，理應予退還，並於將來出售時再向承購人收取，否則多次辦理出售即重複收取工業區開發管理基金，殊屬不當為由，向被上訴人請求發還原繳納之系爭管理基金新臺幣（下同）65,696,339元及加計利息。被上訴人則以土地雖未開始使用，惟為維持工業區環境，上訴人所繳付之系爭管理基金仍需充作工業區各項公共設施之維護及相關行政費用，是以經強制收買後，已繳付之系爭管理基金不宜退還，遂以82年5月13日以工（82）五字第15151號函（下稱被上訴人82年5月13日函）否准。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經改制前本院83年度判字第2012號判決駁回在案。上訴人以上揭判決所適用之促產條例第38條及其施行細則第96條規定，有牴觸憲法第15條人民之財產權應予保障之規定，乃聲請釋憲，經司法院作成釋字第515號解釋。上訴人於該號解釋作成後，就本院改制前83年度判字第2012號判決提起再審之訴，經本院92年度判字第523號判決駁回。上訴人仍不服，以該判決有行政訴訟法第273條第1項第1款、第14款適用法規顯有錯誤及重要證物漏未斟酌等再審事由提起再審之訴，亦遭本院以93年度判字第1298號判決駁回。上訴人不服，就本院93年度判字第1298號判決提起再審，經本院以96年度判字第335號判決將前述本院93年度判字第1298號，92 年度判字第523號及83年度判字第2012號判決廢棄，再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷；將關於上訴人請求被上訴人返還系爭管理基金及加計遲延利息部分，發交原審法院審理，經原審判決駁回後，上訴人不服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張略以：上訴人自62年起，多次向政府提出興建輕油裂解廠之申請，依經濟部75年9月30日經（75）工字第43177號函、同年12月17日經（75）工字第55701號函可證明在75年12月17日前，經濟部就已經核准上訴人設置輕油裂解廠以及相關工業計畫－即中、下游石化工業。上訴人於經濟部核准後，擬在宜蘭利澤設廠，即遭宜蘭地方人士及環保人士的抗爭，非法率眾滋擾，而政府又不能發揮公權力，保障合法廠商，在合法取得之工業用地上建廠，此事實乃是公眾週知之事，被上訴人稱上訴人「擅自變更核定計畫用途，改為興建石油裂解廠之用」顯不符事實。工業區開發管理基金與特別金法律適用之主體不同，工業區開發管理基金是針對承購工業區土地，廠房及其他建築物興辦工業人課徵，性質上相當於對有共同利用之群體者所課徵之特別公課及使用規費，如果沒有購買（包括事後被強制買回）即不具共同利用之群體，不能對之課徵基金。對於已繳交者即應退還，否則即為不當得利（司法院釋字第515號解釋）。特別金之發給則是對於依行為時促產條例第38條工業用地購買人，因超越同條例第35條、第36條所定之時限，對尚未使用土地被強制收買，於返還原購買之地價時，依行為時工業區土地及標準廠房強制收買或收回工作執行要點（下稱執行要點）第7 點規定，所為之給付，性質上就是法定孳息。工業區開發管理基金與特別金兩者金額計算之法律依據不同，工業區開發管理基金是單純按購買土地價額即原購買土地地價之總額百分之3計算，無期間之長短與利率之高低的區別，特別金是按購買土地價額依繳納起迄期間之長短及利率高低計算之利息，是工業區開發管理基金與特別金金額計算法律上之依據完全不同。上訴人未能如期使用購買之工業用地，致自始未成為特別公課徵收對象共同利益群體之成員而不具有繳納規費之利用關係，亦非因可歸責於上訴人之事由，是被上訴人應返還上訴人按一定比例課徵作為基金之款項，如未返還即有公法上之不當得利。且上訴人未曾受領被上訴人任何補償金，特別金之性質是利息，並非彌補上訴人因喪失系爭管理基金所受之損害，上訴人受領亦非表示已受領其他相當之補償，系爭管理基金不當得利返還請求權與被上訴人強制收買時所發給之特別金之法律關係完全不同等語，並聲明求為判決：被上訴人應給付上訴人臺灣塑膠工業股份有限公司22,041,448元、上訴人南亞塑膠工業股份有限公司21,827,098元、上訴人臺灣化學纖維股份有限公司21,827,793元，暨各自82年5月13日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。三、被上訴人則略以：㈠被上訴人僅係原則同意上訴人3公司得於我國設置乙烯年產能45公噸之輕油裂解工廠，惟並未有任何針對其設廠地點之同意，且上訴人3公司確係以設置石化下游產業之石化加工廠名義申請承購系爭土地，而非以屬石化上游工業之輕油裂解廠名義申請。㈡依司法院釋字第515 號解釋意旨反面解釋可知，若係因可歸責於興辦工業人之事由，致工業主管機關依當時之促產條例第38條規定強制收買者，則課徵工業區開發管理基金之前提要件及目的，並未因強制收買而嗣後消滅，亦即課徵供作基金款項之法律上原因仍持續存在，即無成立公法上之不當得利可言。經查上訴人有可歸責之事由，被上訴人始依行為時促產條例第38條規定強制收買土地，因此故被上訴人向上訴人課徵系爭管理基金之前提要件及目的並未消失，自不成立公法上之不當得利：又上訴人於承購系爭土地時，依法即有隨價繳付工業區開發管理基金之公法上給付負擔義務，而與上訴人是否有無開始使用渠等所承購之土地，或者上訴人所承購土地是否嗣後遭強制收買，甚至上訴人未依限開始使用渠等所承購之土地有無可歸責事由等無關，因此被上訴人收取上訴人所繳付之系爭管理基金具法律上之原因；且系爭管理基金既係用於支應各工業區開發、管理之公共任務所需經費，被上訴人並未因收取系爭管理基金而受有任何利益，而被上訴人收取上訴人所繳付之系爭管理基金具有法律上之原因，自不成立公法上之不當得利；退而言之，縱認被上訴人收取系爭管理基金受有利益，惟上訴人並未因被上訴人受有利益而同時受有損害，亦不成立公法上之不當得利；又上訴人業已領取遠超出系爭管理基金之特別金，該利益並已歸於全國承購工業區土地及廠房之承購人或土地所有人享有，被上訴人並無現存利益可返還，類推適用民法第182條第1項規定，被上訴人自毋庸返還。是該所受利益已不存在，依法免負返還系爭管理基金之義務等語，資為抗辯。四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：㈠上訴人主張公法上不當得利返還請求權有無理由，依司法院釋字第515號解釋，應以本件強制收買是否有可歸責於上訴人之事由為斷。查上訴人申購系爭土地經核定興建石化加工廠，尚未經核定興建輕油裂解廠（六輕），此觀諸臺灣省政府建設廳76年10月6日76建一字第310397號函（下稱臺灣省建設廳76年10月6日函）文意旨自明。嗣後上訴人並未依照法定程序申請變更用途，將原本之核定計畫改為興建輕油裂解廠，導致各方反對抗爭，而無法順利動工，造成土地閒置，係可歸責於上訴人。故被上訴人以上訴人違反行為時促產條例第35條第1項以及第36條第1項之規定，依同條例第38條第1項第1款規定，強制收買系爭土地，是被上訴人強制收買土地係因可歸責於上訴人之事由所致，依照司法院釋字第515號解釋文後段，不成立公法上不當得利。㈡上訴人是否已受領其他相當補償（此涉及特別金與系爭管理基金之關係）：工業區開發管理基金係為支應各工業區公共設施管理維護及其他公用設施操作營運等所需經費而課徵，其性質上屬於有特定目的用途之公法上負擔。而特別金之發給含有鼓勵上訴人如期領取地價款，以貫徹強制收買政策之執行，為貫徹此一執行，主管機關自得考量上訴人喪失工業區開發管理基金等各項損失，將無法退還之系爭管理基金等上訴人所為各項給付，列入發給特別金之考量範圍，以發給特別金之方式補償上訴人，以利收買政策及執行工作；復依行為時執行要點第7點可知，特別金之給與是綜合各項因素基於政策及執行之全面、通盤性的考量。而特別金之計算係以本金乘以期間（5年71天）乘以利率（8.25％），此乃基於執行要點第7點規定計算，而此一規定係基於政策及執行考量，量化按8.25%計算，故上訴人主張特別金就是利息，委不足取。又工業區開發管理基金之繳納與特別金之核發，在法律上雖屬於二個法律事件，然而並不排除考量發給特別金時，將工業區開發管理基金要否退還列入考量，又工業區開發管理基金的繳納人是興辦工業人，特別金的領取人則是土地的原承購人，理論上二者可能不是同一人，但實際上是否列入考量屬事實認定，而執行要點之制定源於本事件，執行要點規定之特別金目的在於補償上訴人，故訂定執行要點時之繳納系爭管理基金與領取特別金之人同一，因此，執行要點之特別金當已考量系爭管理基金無法退還之情。又工業區開發管理基金係為支應各工業區公共設施管理維護及其他公用設施操作營運等所需經費而課徵，用於公益，被上訴人並未獲利。從而，即便上訴人不可歸責，但其已受領其他相當補償（特別金），故其主張得向被上訴人主張公法上不當得利，請求返還系爭管理基金及法定利息為無理由等由，駁回上訴人之訴等詞，為其判斷之基礎。五、本院查： (一)按「興辦工業人租購工業區土地，應於核准設廠之日起1年內，按照核定計畫開始使用。……」「興辦工業人租購工業區土地或標準廠房，應按照核定計畫完成使用，並取得工廠登記證。……」「興辦工業人租購之工業區土地或標準廠房，違反第35條或第36條或不依核定計畫使用者，得由工業主管機關依左列規定處理：承購之土地，照原購買地價強制收買；承購之標準廠房，照原購買價格，扣除房屋折舊後之餘額強制收買。」行為時促產條例第35條、第36條、第38條定有明文。是依促產條例第38條規定，得強制收買者，以興辦工業人違反同條例第35條、第36條規定，未按照核定計畫完成使用為要件，至於其未按照核定計畫核定使用，是否可歸責於興辦工業人，則非所問。次按司法院釋字第515號解釋：「中華民國79年12月29日公布之促進產業升級條例第38條關於興辦工業人租購工業區土地或標準廠房，未依該條例第35條於核准設廠之日起1年內，按照核定計畫開始使用，或未於第36條所定延展期間內開始使用，或不依核定計畫使用者，得由工業主管機關照土地或廠房原購買價格（其屬廠房或自行興建之建築改良物者，則應扣除房屋折舊）強制收買之規定，係為貫徹工業區之土地廠房應爭取時效作符合產業升級及發展經濟目的而使用，並避免興辦工業人利用國家開發之工業區及給予租稅優惠等獎勵措施，購入土地廠房轉售圖利或作不合目的之使用，乃增進公共利益所必要，符合憲法第23條之比例原則，與憲法保障財產權之意旨並無牴觸。上開條例第34條第1項規定，工業主管機關依本條例開發之工業區，除社區用地外，其土地、標準廠房或各種建築物出售時，應由承購人分別按土地承購價額或標準廠房、各種建築物承購價額百分之3或百分之1繳付工業區開發管理基金。此一基金係專對承購工業區土地、廠房及其他建築物興辦工業人課徵，用於挹注工業區開發及管理之所需，性質上相當於對有共同利益群體者所課徵之特別公課及使用規費，並非原購買土地或廠房等價格之一部分，該條例施行細則第96條：『本條例第38條第1項第1款所稱原購買地價及原購買價格，不包括承購時隨價繳付之工業區開發管理基金』，此對購買土地及廠房後未能於前開1年內使用而僅繳付價金者，固無不合。惟興辦工業人承購工業區土地或廠房後，工業主管機關依上開條例第38條之規定強制買回，若係由於非可歸責於興辦工業人之事由者，其自始既未成為特別公課徵收對象共同利益群體之成員，亦不具有繳納規費之利用關係，則課徵工業區開發管理基金之前提要件及目的均已消失，其課徵供作基金款項之法律上原因遂不復存在，成為公法上之不當得利。依上開細則之規定，該管機關僅須以原價買回，對已按一定比例課徵作為基金之款項，不予返還，即與憲法保障人民權利之意旨有違，該細則此部分規定，並不排除上述返還請求權之行使。至興辦工業人有無可歸責事由，是否已受領其他相當之補償，係屬事實認定問題，不在本解釋範圍，併此指明。」 (二)查本件上訴人繳交系爭管理基金乃源於行為時獎勵投資條例（該條例已於80年1月30日公告廢止）第64條第2項規定：「政府及政府委託開發之工業區土地出售時，由承購人按承購地價繳付百分之3至百分之5之工業區開發管理基金；其保管及運用辦法，由行政院定之。」復依79年12月29日訂定之促產條例第34條規定：「工業主管機關依本條例開發之工業區，除社區用地外，其土地、標準廠房或各種建築物出售時，應由承購人按左列規定，繳付工業區開發管理基金：土地按承購價額繳付百分之3。標準廠房或各種建築物按承購價額繳付百分之1。工業區土地、標準廠房或各種建築物出售時，其超過成本之售價收入，撥充工業區開發管理基金。工業區開發管理基金保管及運用辦法，由行政院定之。工業區開發管理基金不足運用時，政府得編列預算支應。」再依80年10月7日訂定之工業區開發管理基金收支保管及運用辦法（下稱基金收支保管及運用辦法）第6條規定：「本基金之用途如左：工業區開發之投資或貸款或參加投資於工業區相關之事業。工業主管機關依本條例第38條規定強制收買或收回工業區土地、標準廠房或補償興辦工業人自行興建之建築改良物所需資金。已開發之工業區，其土地經較長期間仍未出售，由於開發成本利息之累積，致售價超過附近使用性質相同土地之地價時，得以本基金貸款利息補貼之。工業區開發相關之研究規劃、宣導經費及本基金保管運用委員會與工業區管理機構之經費。金融機構轉貸本基金之手續費。其他有關支出。」故可知工業區開發管理基金，係為支應工業區開發、管理之公共任務所需經費而課徵者，性質上屬用於特定目的用途之公法上負擔。是項基金，係承購土地時始發生繳交情事，於繳交土地價款時，一併繳付後，解交國庫，作為常設之非營業循環基金，供各工業區開發或投資暨工業主管機關依促產條例第38條規定強制收買或收回工業區土地、標準廠房或補償興辦工業人自行興建之建築改良物等所需資金。足見該管理基金之收取，並非僅供個別所承購之土地開發、管理使用。茲依上揭司法院釋字第515 號解釋意旨可知，工業區開發管理基金係專對承購工業區土地、廠房及其他建築物興辦工業人課徵，用於挹注工業區開發及管理之所需，性質上相當於對有共同利益群體者所課徵之特別公課及使用規費。惟興辦工業人承購工業區土地或廠房後，工業主管機關依行為時促產條例第38條之規定強制買回，若係非可歸責於興辦工業人之事由者，其既自始未成為特別公課徵收對象共同利益群體之成員，亦不具有繳納規費之利用關係，則課徵工業區開發管理基金之前提要件及目的均已消失，其課徵供作基金款項之法律上原因遂不復存在，成為公法上之不當得利。反之，若強制收買之事由係可歸責於興辦工業人者，不予返還開發管理基金，即不構成公法上不當得利。 (三)查本件上訴人係經被上訴人認其承購土地後，未於迭經延期核准後之限期內，按照核定計畫開始使用，違反促產條例第35條規定，故依同條例第38條規定強制收買土地。而此被強制收買土地乙事究竟是否可歸責於上訴人，攸關上訴人是否自始成為特別公課徵收對象共同利益群體之成員，有無具有繳納規費之利用關係，進而影響其繳納之系爭管理基金是否為公法上之不當得利，自有究明之必要。原判決認定上訴人承購系爭土地申請設廠，經主管機關核准設定者乃設置石化加工廠，並非興建輕油裂解廠，且嗣後上訴人從未申請變更，又縱被上訴人知悉上訴人意在系爭土地興建輕油裂解廠，並且支持在利澤工業區設置，但興建輕油裂解廠必須經法定程序核定，被上訴人單純知悉及支持不等同核定，在未經核定前，自不得變更原核定內容，惟以上訴人自承購系爭土地至遭強制收買止，並無使用系爭土地申請建廠之事實，而認上訴人未依照核定計畫使用，致廠區土地閒置，係可歸責於上訴人等詞。惟查依卷內臺灣省建設廳76年10月6日函主旨略謂：核准上訴人就系土地設立工廠製造塑膠袋、塑膠桶、共押膜……，請依照核定計畫完成建廠並於試車後3個月內申請工廠登記，否則即依照獎投條例第80條規定辦理；並於說明略以：……本案土地係設置石化工廠，未經核准不得變更作其他用途等語。復參酌被上訴人針對上訴人籌建烯烴廠以及相關工廠計畫環境影響評估報告，於76年7月7日召開現場勘查及說明會，76年8月7日經經濟部興辦工業人申購工業區土地審查小組審查會議結果，請上訴人澄清確定設置何種工廠（六輕工廠或石化加工廠）；上訴人即以76年9月1日函覆被上訴人明確表明申購系爭土地係為設置石化工廠之用等情，是原審既依上揭事實認定上訴人為籌建輕油分裂暨相關芳香烴之下游加工廠，申購利澤工業區土地，但仍須審查會議審查是否准許申購。則該審查內容尚未准上訴人申購土地，遑論核定准予設置輕油裂解廠；又以上訴人就上揭會議結論，乃函復被上訴人表明其系爭土地為設置「石化加工廠」，而非「烯烴廠」（輕油裂解廠），而石化加工廠與烯烴廠二者之生產內容、建廠設備內容核定程序不同，倘核定石化加工廠變更為輕油裂解廠應經變更手續。原審既認定系爭土地並未經核定興建輕油裂解廠，惟復謂本件係因居民反對設置輕油裂解廠，致未申請變更，而將上訴人未於限期內在系爭土地設廠，遽認可歸責於上訴人，惟此二者間究有何實質關連，有何憑據可證？未經原審詳加說明，且有先後矛盾之違誤。又原判決於理由內敍明：上訴人自承購土地且經核定設立石化加工廠，製造塑膠袋等，至被上訴人強制收買止，並未申請變更計劃為輕油裂解廠，被上訴人亦未核定上訴人在利澤工業區設置輕油裂解廠等語。則原判決似認定係因上訴人擬變更核定計畫設置輕油裂解廠，致遭居民抗爭不斷，遂放棄在利澤工業區興建輕油裂解廠，而上訴人經核定設立石化加工廠之計畫後，從未申請變更為設置輕油裂解廠，亦未依原核定計畫使用土地，故無法依照正常使用致廠區內土地閒置，是否可歸責於上訴人，非無疑義。惟原審既認定有抗爭之情形，然上訴人被強制收買前，始終未申請變更設置輕油裂解廠。則原審何以認定係因上訴人擬變更設置輕油裂解廠，才遭宜蘭居民、環保團體及地方行政首長，抗爭反對興建輕油裂解廠乙節，即有詳述理由並說明如何採證之必要。是對於上訴人是否曾於核准設立石化加工廠後，公開表明擬變更輕油裂解廠？又上訴人未於限期內按照核定計畫使用，其真正原因為何？是否確與其欲設置輕油裂解廠有關？且本件究係因上訴人自己怠於限期內為使用，抑或因有居民及多方抗爭等因素，才導致上訴人未能於限期內按照核定計畫開始使用，而此等因素皆與本件上訴人是否可歸責原因，具有重大關係，均有查明審究之必要。原審就此部分事實，未加以說明，亦乏確切證據資料可資認定，即有判決不備理由之違誤。 (四)次查上訴人雖對於其未於限期內使用乙節，未予爭執，然主張主係因上訴人經被上訴人核准購買系爭土地，並在76年9 月29日繳清土地價金，但被上訴人遲遲未將土地交付上訴人使用，經上訴人迭次催促後，始於2年以後之78年12月22日將土地點交上訴人，然點交時地上尚有軍用碉堡、海防班哨、廟宇迄未遷移，垃圾場供居民傾倒垃圾，區內尚有民宅未遷離、房屋數戶未拆除，臨路地界尚待地政機關訂樁，區內尚有種菜養鴨、養豬及縣政府苗圃等佔用、地籍整理尚未完成，顯然是不完全給付；又3年後即79年12月26日被上訴人才將土地產權移轉給上訴人等語。查依原審卷內資料及認定事實可知，上訴人確於78年12月22日始經點交系爭土地，且於其時，即於點交卡上備註「請點交土地單位協助處理事項」，其上並載有待排除事項而請求中華工程公司協助處理等語（參見原審卷原證47）。再查卷內土地登記謄本記載，系爭土地所有權人為中華民國（管理者為經濟部），上訴人購買系爭土地之登記原因為「買賣」（義務人為中華民國），可見本件應屬買賣之法律關係。依民法第348條第1項規定：「物之出賣人，負交付其物於買受人，並使其取得該物所有權之義務。」，且物之出賣人對於買受人，負有瑕疵擔保且完全給付責任。故系爭土地於點交時，存有上揭障礙物待排除，如果屬實，則本件系爭土地之交付是否為不完全給付？該不完全給付與上訴人未依限期內按照核定計畫使用是否有關？又系爭土地雖已點交，但因不完全給付，出賣人是否仍應履行出賣人之義務？該不完全給付係否造成上訴人無法使用系爭土地之因素？另上訴人於原審已主張其曾函請被上訴人、臺灣省政府建設廳、宜蘭縣政府等請求清除地上物，並非未積極處理，且有向被上訴人申請延期使用等情，茲因被上訴人一直沒有將土地交付上訴人，上訴人也一直沒有取得產權，故無法按照計畫正常使用，縱有閒置土地之情，亦應可歸責於被上訴人滯延交付土地所致等語，當屬重要攻擊方法，其是否真實可採，與其請求應否准許頗有關係，乃原審未詳查審認，自有可議。又上訴人嗣後雖取得土地所有權，然出賣人對於完全給付之責任，是否仍須負履行相關義務？且本件系爭土地為國家出賣予上訴人，與私人間之買賣有何不同？得否課以上訴人逕依民法第767條行使所有權人之權利，負責將地上障礙物予以排除之義務？以上各節，均對本件是否可歸責於上訴人之結論有重大影響，原判決未予一一究明，復未說明上訴人上揭主張不足採取之理由，徒以上訴人未積極聯絡，請求相關單位（行政或司法）協助處理，又認上訴人為土地所有權人，自有權依法律規定（例如民法第76 7條），請求排除相關侵害返還土地，遽認上訴人任憑系爭土地閒置可歸責於上訴人等詞，即有認定事實未依證據及判決不備理由之違誤。 (五)再者，原判決認定上訴人請求無理由，復以上訴人於經被強制收買系爭土地外，另有領取高達9億餘元之特別金。又工業區開發管理基金之繳納與特別金之核發，在法律上雖屬於二個法律事件，然而並不排除考量發給特別金時，將工業區開發管理基金要否退還列入考量，又工業區開發管理基金的繳納人是興辦工業人，特別金的領取人則是土地的原承購人，理論上二者可能不是同一人，但實際上是否列入考量屬事實認定，而執行要點之制定源於本事件，執行要點規定之特別金目的在於補償上訴人，故訂定執行要點時之繳納系爭管理基金與領取特別金之人同一，因此，執行要點之特別金當已考量系爭管理基金無法退還之情。又工業區開發管理基金係為支應各工業區公共設施管理維護及其他公用設施操作營運等所需經費而課徵，用於公益，被上訴人並未獲利。從而，即便上訴人不可歸責，但其已受領其他相當補償（特別金），故其向被上訴人主張公法上不當得利，請求返還系爭管理基金及法定利息，為無理由等語，為其立論基礎。然按原判決載明略以，興辦工業人承購工業區土地必須依規定繳納開發基金，主管機關依規定收買工業區土地，依執行要點發給特別金，兩者所依據之法律不同、用途不同、主體不同、金額計算方法不同，開發基金之繳納與特別金之核發，在法律上是是二個法律事件，固無疑義；並說明主管機關基於「本件係自獎勵投資條例於59年修正得以強制收買之規定以來，正式執行強制收買之第一件，如予嚴格執行，將導致過大之震憾與反彈。全省工業區土地自59年起陸續開發並出售，興辦工業人彼時承購土地，迄80年底，部分承購者持有土地或標準廠房將近20年，渠等承購之原價格僅為目前市價之10分之1至5分之1，考量物價指數、通貨膨脹等各項因素，則以原承購之買賣價格作為強制收買之價格，顯不合理。而且，由獎勵投資條例規定轉售條件不嚴，許多工業區土地已多次移轉，且地政事務所登記資料上之最後移轉價格，亦不能表彰真正之買賣價格，故如以登記之價格為強制收買之價額，將造成最後持有人之損失」等因素考量，本於行政裁量權訂定執行要點等語。經核其中第1點似針對本件之強制收買，第2、3點係指承購土地或標準廠房將近20年之情形；核其前者係自始未成為特別公課徵收對象共同利益群體之成員，後者則屬於共同利益體之成員；該執行要點似未區分兩者性質不同，而予以一體適用。是否發給特別金時，已將開發基金應否退還列入考量，非無疑問。況參酌原判決上揭說明暨執行要點第7點規定：「特別金之發給：強制收買土地，基於政策及執行上之考量，凡在工業主管機關通知之規定期限內具領補償者，自所有權人原購買土地之次月1日起至發放補償費之日止，按其強制收買地價每年加發特別金8.25%累積計算之。」可知，特別金之給予是基於政策及執行上之考量，所謂政策及執行上之考量，依上揭主管機關之說明暨上揭條文規定可知，應係因上揭主管機關所指考量「物價指數」、「通貨膨脹」、「最後移轉價格不能表彰真正之買賣價格」，與原承購買賣價格不合理等因素，復期所有權人於主管機關通知期限內具領補償金，以利強制收買土地政策及執行之目的。惟查原審既肯認繳納工業區開發管理基金與特別金之發給，在法律上屬二個法律事件，然依上揭主管機關就執行要點之訂定說明中，似均未提及與上訴人所繳納之工業區開發管理基金有關。則縱該特別金之考量，解釋上非僅就地價或利息等單一因素考量，而是綜合各項因素基於政策及執行之全面、通盤的考量，量化按8.25%計算。然何以該考量即包含工業區開發管理基金之返還問題？由上揭說明及條文規定，似未能得出該二者有何關連。是該特別金之計算是否確有考量返還工業區開發管理基金之因素，仍有究明之必要。茲以本件被上訴人於81年3月20日訂定執行要點時，於上揭訂定說明中暨該條文本身，均未提及關於工業區開發管理基金之解決問題；又本件迭經上訴人向被上訴人請求返還系爭管理基金，經被上訴人以81年3月20日函復略以「至原繳納之工業區開發管理基金，係承購工業區土地時，隨價繳付之費用，非屬原購買地價之一部分，無法退還」等語；及以82年5月13日函復略以「本案經轉准本部工業區開發管理基金保管運用委員會82年4月9日經（82）工基字第671號函略以興辦工業人承購工業區土地或標準廠房所繳付之工業區開發管理基金，其土地雖未開始使用，惟為維持工業區環境，其所附繳之工業區開發管理基金仍需充作工業區各項公共設施之維護管理及相關行政費用，是以經強制收買後，其所繳付之工業區開發管理基金不宜返還」等語。則以被上訴人為上揭函復時，執行要點早已發布，苟該執行要點規定之特別金包含工業區開發管理基金在內，何以被上訴人未指明該款已因特別金發給之故，無需返還，亦有疑義。且上訴人於原審已提出被上訴人給上訴人之81年12月30日工（81）五字第065312號函，其說明欄中略載「本案請貴公司等即依限於82年1月10日以前領取強制收買地價款及特別金，逾期將依法提存法院，特別金不予加計」等語，而質疑該特別金之給予，用意是否確有督促上訴人依限領取地價款，以貫澈政策之執行，並不具補償之意義等情，依上揭說明，亦似非無據。上訴人就此已於原審為指摘，原審對於其何以未採納之理由，未進一步審論、說明，即遽認被上訴人於訂定執行要點時，應有將工業區開發管理基金列入特別金之意；復認特別金當已考量工業區開發基金無法退還之結論，即嫌速斷，有待商榷。且原審此項認定，似與上揭執行要點規定不符，復未舉出可支持該論點之立論基礎，亦有判決適用法規不當及不備理由之違誤。 (六)綜上所述，原判決有適用法規不當暨判決不備理由等違背法令事由，上訴意旨執以指摘求為廢棄，為有理由。又因本件事證尚未臻明確，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理，另為適法之裁判。六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　12　　月　　29　　日最高行政法院第一庭審判長法官　鍾　耀　光法官　黃　淑　玲法官　鄭　小　康法官　林　樹　埔法官　陳　秀　媖以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　12　　月　　30　　日書記官　邱　彰　德

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第2251號

關鍵資訊