100年度判字第600號｜行政：公平交易法｜裁判日期：100 年 04 月 28 日

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第600號上訴人　陳淑貞律師即中國力霸股份有限公司破產管理人江淑卿律師即中國力霸股份有限公司破產管理人共同訴訟代理人　金玉瑩　律師王歧正　律師被上訴人　行政院公平交易委員會代　表　人　吳秀明上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國98年9月30 日臺北高等行政法院95年度訴字第619號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件上訴人中國力霸股份有限公司提起上訴後，嗣於民國99年5月4日經臺灣臺北地方法院98年度破字第81號民事裁定宣告破產；並以99年度執破字第7號民事裁定選任陳淑貞律師、江淑卿律師為破產管理人，茲據陳淑貞律師、江淑卿律師具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。二、本件被上訴人於90年11月起陸續接獲檢舉指稱國內水泥業者涉嫌聯合壟斷哄抬水泥價格，案經被上訴人併案調查，並於94年10月17日依行政程序法相關規定舉行聽證會後，以上訴人與臺灣水泥股份有限公司(下稱臺泥)、亞洲水泥股份有限公司(下稱亞泥)、東南水泥股份有限公司(下稱東南)、環球水泥股份有限公司（下稱環球)、幸福水泥股份有限公司(下稱幸福)、嘉新水泥股份有限公司(下稱嘉新)、欣欣水泥企業股份有限公司（下稱欣欣）、建台水泥股份有限公司(下稱建台)、信大水泥股份有限公司(下稱信大)及中聯資源股份有限公司（原名中聯爐石處理資源化股份有限公司，下稱中聯）等11家水泥生產業者，及東宇興業股份有限公司(下稱東宇)、士新儲運股份有限公司(下稱士新)、嘉環東泥股份有限公司(下稱嘉環東)、台宇實業股份有限公司(下稱台宇)、萬青水泥股份有限公司（下稱萬青）、環中國際股份有限公司(下稱環中)、國興水泥股份有限公司(下稱國興)、嘉新國際股份有限公司（下稱嘉國）、華東水泥股份有限公司(下稱華東)、通發進企業股份有限公司(下稱通發進)等10家水泥儲槽或通路業者，共計21家有水平競爭關係之國內水泥供應銷售業者（下稱水泥供應業者)，於90年3月起至93年底間，以合資、契約、集會或其他方式之合意，共同決定調漲價格、限量發貨或劃分銷售區域等相互約束事業活動之行為，嚴重影響國內水泥供需之市場功能，違反公平交易法第14條第1項禁止聯合行為之規定，乃依同法第41條前段，以 94年12月21日公處字第094136號處分書(下稱原處分)裁處上訴人新臺幣(下同)900萬元之罰鍰，並命其停止所涉違法之聯合行為。上訴人不服，遂提起行政訴訟。三、上訴人起訴主張：力華國際股份有限公司(下稱力華公司)僅係上訴人轉投資之獨立法人，被上訴人逕將士新所為購併等商業行為之不法評價統歸由力華甚至上訴人承擔，實已違反公司法之所有與經營分離原則、股東有限責任原則。又上訴人唯一生產廠係在宜蘭縣冬山鄉，轉投資之力華所擁有之水泥儲槽又遠在高雄港，因運費成本問題，當時已擬撤出南部市場，實無再透過92年4月7日於高雄市蟳之屋海產店之聚會以合意限制南部袋裝水泥市場經銷價格之動機與必要。故被上訴人指摘上訴人有劃分銷售區域、限制交易對象、限量發貨、縮短訂單期限及固定末端銷售價格等情事，根本欠缺證據。另縱認上訴人與其他水泥業者涉有聯合行為，然被上訴人未經任何導正或警示情形下，即對上訴人科以鉅額罰鍰，誠屬不當；且由被上訴人所提「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」(下稱罰鍰額度參考表)中，僅見被上訴人給予上訴人及其他被處分人各考量項目之等級，無法得知被上訴人給予等級之標準為何，亦有裁量恣意之違法，原處分自應予以撤銷等語，求為判決撤銷原處分關於上訴人部分。四、被上訴人則以：(一)本案相關之產品市場，為我國「具備水泥生產能力之水泥供應業者」、「具備水泥進口能力之水泥供應業者」及「由具備生產水泥能力之業者所合資設立之大型水泥供應業者」等三者，所供應之各規格水泥產品市場；在相關地理市場，則是全國之水泥市場，是原處分認定本案被處分人均符合公平交易法第7條第2項「在同一產銷階段」之要件，並無違誤。(二)上訴人及其他被處分人等水泥供應業者，於90年3月至93年年底間，合意以透過控制國內水泥總量供給之方式，一致提高國內之水泥價格。渠等於控制國內水泥總供給量方面，包括共同合意投資嘉環東與士新，取得士新在高雄港silo之設備，再透過士新收購騰輝股份有限公司（下稱騰輝）之高雄大寮研磨廠，以杜絕或減少國外水泥或水泥熟料之進口；且與有競爭關係之他事業通知下游經銷商參與集會合意調漲南部袋裝水泥價格，限制我國水泥之總量供給。而於我國水泥總供給量遭人為控制減少後，上訴人及其他被處分人則分別以劃分銷售區域、限制交易對象、限量發貨、同業間互為代包、發貨、統一報價、縮短訂單等手段，達成聯合調高水泥價格之終極目的。故被上訴人認定上訴人與其他被處分人間確有聯合行為之意思聯絡，合意透過控制我國水泥總量、提高水泥價格之聯合行為，嚴重影響我國水泥市場之供需功能，已構成違反公平交易法第14條事業不得為聯合行為之禁止規定，洵屬有據。(三)被上訴人依公平交易法施行細則第36條規定及適用罰鍰額度參考表所定考量因素之評分級距及罰鍰金額，依同法第41條前段裁處上訴人罰鍰，並命停止違法之行為，並無上訴人所稱有裁量濫用及裁罰基準理由矛盾之情事等語，資為抗辯。五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)按所謂聯合行為，只要業者間合意，使某特定期間之價格有異常僵固或上揚趨勢，而影響該特定市場之供需功能即足，復參酌公平交易法對於聯合行為之規範，除以契約及協議達成合意者外，尚包含因意思聯絡而事實上可導致一致性行為之「其他方式之合意」，是足以證明上開事實之間接證據，如經認定屬實，亦應可採。又被上訴人援引美國競爭法主管機關歷來處理之相關案例，引用促進行為理論，來判斷水平競爭事業之行為是否有助於促成聯合行為之證據，乃因應經濟態樣呈現之多面性及複雜性所需，如經查證結果與事實相符，並無不合。 (二)茲依士新提供歷次增資日期及各股東認購金額表所載，該公司於92年9月12日第2次增資時，其中出資1,242萬元之股東力華公司，係上訴人轉投資公司之一；並佐以上訴人之協理張兆禎證稱力華公司之相關職員均由上訴人派員進駐等情，力華公司與上訴人形式上雖分屬不同之法人，惟從公司經營之控制從屬而言，堪信92年9月12日力華公司轉投資士新之行為，實則為上訴人參與各水泥供應業者以合資投資士新之方式，被上訴人依上情推論，尚符常理。次據士新92年8月 20日董事會議決議擬向台宇購買水泥圓庫等設施及標購高雄地院拍賣騰輝不動產及廠房，再參酌士新之資金來源，可知士新於92年7月15日董事會議決議將原登記資本額提高至17 億4,300萬元，其所增加資本額實係為其擬購入台宇儲槽及騰輝大寮研磨廠之需甚明。又當時南部市場水泥儲槽已呈現供過於求，惟士新除購入台宇高雄港silo外，又於92年9月 10日集資2億餘元，於法院第一次拍賣即以底價加1萬元價格標購騰輝高雄大寮研磨廠，已與常理有悖，復佐以士新內部人員及相關水泥貿易商之證言交互以觀，顯見上訴人與其他實際投資嘉環東與士新之水泥業者，乃透過士新收購騰輝大寮廠以掌控我國之水淬爐石。故被上訴人推認上訴人與其他實際投資嘉環東、士新之業者，透過士新購入台宇之silo並低度利用，實際上係以重行分配掌握關鍵設備版圖之方式，使購入關鍵性設備之廠商將該設備予以閒置或低度利用，而原掌握關鍵性設備之廠商則退出市場之反競爭行為，即屬合理之推認。 (三)另參酌中聯人員連克歐、士新之李志宏之證言可知，中聯向中鋼購買爐石之價格為每公噸160元及運費30元，而士新將取得中鋼分配予騰輝之水淬爐石原料配額再售予東南，其價格完全相同，而所謂「配額」應係非常搶手有商業利潤，但士新卻以毫無利差之價格售出，實悖於常情。再配合嘉新與臺泥、亞泥、環球、東南、中聯等業者，和日本鋼鐵業者協議減少水淬爐石銷台數量之行為併觀之，則渠等與日方達成協議，及火速購入騰輝大寮研磨廠，均在使92年起具有部分替代水泥效果之水淬爐石進口數量受限制，其為強化封鎖我國水泥進口市場之目的。另查，上訴人之關係企業力華公司於高雄港已設有silo，為上訴人所不爭，則是否有再投資士新而形成重複投資之必要，就商業常情已有疑慮；況國內各水泥業者取得士新後，均由其高階經理人，甚或代表人本人擔任士新之董、監事或經理人，國內水泥生產業者全體集中於同為水泥業者之士新，彼此間卻完全地競業不禁止，亦與商業常情不符，故被上訴人認士新為從事本案聯合行為之運作平台，核非無據，亦證上訴人當時透過其高度持股達97% 股權之力華公司投資士新，即在遂行本案聯合行為之合意。(四)上訴人與其他南部袋裝水泥供應業者，於92年4月7日在高雄市蟳之屋海產店召集所屬經銷商聚會，會中要求將每袋袋裝水泥售價調高至130元以上，以保障合理利潤，當時出席者已涵蓋當時在南部地區所有袋裝水泥供應業者，業經參加該聚會之水泥經銷商分別陳述明確在卷，互核渠等所為證詞均完全相符，足證上訴人及其他南部袋裝水泥業者，邀集所屬經銷商聚會，合意聯合調漲袋裝水泥價格，洵堪認定。次查，代表上訴人出席該聚會之南部營業所主任葉泰郎，乃統籌領導上訴人南部水泥銷售之要職，且當日與會之其餘南部袋裝水泥業者均為其負責人或南部營業所主任，上訴人93年7 月29日提供被上訴人之復函亦載明略以「有關92年4月7日聚會，係為瞭解財務較差的廠商狀況，以避免倒帳造成損失。」等語，上訴人主張不知有該聚會云云，殊難採信；況上訴人苟欲避免倒帳損失，僅須就經銷商之財務狀況進行了解即可，何須邀集其他所有南部水泥業者與非所屬之經銷商一同聚會，更遑論聚會商討之內容並無論及任何與倒帳有關之事宜，上訴人此項主張顯係事後卸責之詞，不足採信。又揆諸國內水泥產業中、下游業者及預拌混凝土業等諸多業者之證言交互以觀，足證上訴人確有與其他水泥業者共同劃分銷售區域、限制交易對象，並對下游預拌混凝土廠商片面限量發貨、縮短訂單期限之事實，洵堪認定。另依「各水泥業者90年～93年散裝與袋裝牌價表」可知，我國水泥價格自90年初起不斷上漲，且依下游預拌混凝土廠業者胡新添及上訴人之員工張兆禎等之證言，亦足證上訴人確與其他被處分人有固定末端銷售價格而僵固我國水泥售價之行為。 (五)綜上，上訴人與其他被處分人，透過聯合封鎖我國水泥進口市場、並合意控制供給、調節數量、限量發貨等手段，最終一致調漲水泥產品之價格達同一水準，已嚴重影響我國水泥市場之供需功能。故被上訴人認定上訴人與其他20家水泥供應業者均已涉入聯合行為，違反公平交易法第14條之規定，依同法施行細則第36條規定審酌一切情狀及上述罰鍰額度參考表所定考量基準，依同法第41條前段規定予分別處以罰鍰，並命立即停止所涉違法行為，核屬適法，亦無上訴人所稱有裁罰基準理由矛盾之情事等語，為其論據，而判決駁回上訴人在原審之訴。六、本院經核原判決尚無不合，茲就上訴意旨再論斷如下： (一)按「(第1項)本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。(第2項)前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。(第3項)第1項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」及「事業不得為聯合行為。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5萬元以上2,500萬元以下罰鍰。」公平交易法第7條、第14條第1項前段、第41條前段分別定有明文。可知，公平交易法對於聯合行為之規範，係採實質認定之方式，除以契約、協議達成合意者外，尚包含因意思聯絡而事實上可導致一致性行為（或稱暗默勾結行為）之「其他方式之合意」；所謂「一致性行為」，是指二以上事業，在明知且有意識之情況下，透過類似聚會等機會交換經營意見，就其未來之市場行為達成不具法律拘束力之共識或瞭解，形成具有意思聯絡之外在市場行為之一致性。若事業一致性之行為外觀，經調查確實有意思聯絡之事實，或經其他間接證據（如誘因、經濟利益、類似的漲價時間或數量、不同行為之替代可能性、發生次數、持續時間、行為集中度及其一致性……）等之證明，參酌涉案商品之種類、涉案事業所占之比例、相關市場之範圍及其特性，如有生異於正常市場下之競爭條件狀況者，足以推定其間存有一致性行為之意思聯絡存在，且為其外部行為一致性之合理解釋，即可認定事業間有「聯合行為」。 (二)次按，公平交易法第7條第2項所稱「足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者」，係以事業合意所為之限制競爭行為，足以影響市場功能之程度即可，並不以聯合行為當事人因此獲得實際利益為必要。而事業是否屬同一產銷階段之水平競爭市場，則須先界定系爭「相關市場」之範圍，以判斷複數事業是否在該「相關市場」之兩個構面，即「相關產品市場」與「相關地理市場」，具有供給與需求之替代性，而屬公平交易法第7條第2項所稱之「在同一產銷階段」。所謂「供給替代性」，係指特定產品或服務的供給者將其產品或服務報酬提高時，其他競爭者或潛在競爭者能夠立即供應具替代性之產品或服務之能力；另所謂「需求替代性」，則指假使特定產品或服務的供給者將其產品價格或服務報酬提高時，其顧客能夠轉換交易對象或以其他產品或服務取代前揭產品或服務之能力而言。又關於我國國內水泥供應業者之區分，包括具旋窯或研磨廠關鍵性設備之水泥生產業者、具備得儲放進口水泥之silo關鍵性設備之水泥進口業者及由具備水泥生產能力之業者合資設立之大型水泥供應業者等3 類型，任一水泥供應業者將水泥產品相對價格微幅但永久調高時，其他水泥供應者在短期內無庸面臨顯著增加額外成本之風險，即可以其原有之旋窯、研磨廠或silo關鍵性設備，立即供應系爭水泥產品，足見「水泥生產業者」、「水泥進口業者」及「由具備水泥生產能力之業者合資設立之大型水泥供應業者」，均有立即供應水泥之能力，彼此間具供給替代性；且渠等之銷售對象均為水泥經銷商、預拌混凝土業者或建材行等，則當水泥產品價格波動時，上開水泥產品下游銷售業者均能在上開三種水泥供應業者間，轉換選擇其交易對象，亦具有需求替代性甚明。 (三)經查，原判決係依臺灣區水泥工業同業公會提供之國內水泥生產公司產能比較表、國內水泥供應市場─水泥倉儲(silo)發貨站、華東提供該公司之水泥客戶明細表及90年1月至93 年8月銷售水泥量、年度累計數量等證據資料，以上訴人與訴外人即本案其他被處分人臺泥、亞泥、東南、環球、嘉新、建台、欣欣、信大、幸福、中聯，因擁有旋窯與其他生產設備，為具水泥生產能力之供應業者；另環中、嘉國、萬青、國興、台宇、東宇、士新、嘉環東及通發進等其他被處分人，係具有儲放水泥之silo設備可進口水泥之供應業者；及華東係由嘉新、環球、東南、欣欣等4家出資成立之國內水泥供應業者，其所銷售之水泥亦來自該4家業者，且其水泥銷售數量，與其他兩類水泥供應業者規模相當，銷售對象亦為水泥經銷商、預拌混凝土業者及建材行等水泥下游銷售業者，而認上訴人及上述其他被處分人等共21家水泥供應業者，渠等所供應之水泥，因具供給與需求之替代性，故處於同一相關產品市場，具有水泥銷售之水平競爭關係，已合致公平交易法聯合行為主體之構成要件，揆諸上揭說明，洵屬有據。上訴意旨以本案被處分人等，或為水泥生產業者，或為水泥進口業者，故應分屬不同產銷階段云云，無非係其一己之見解，其據以指摘原判決認定本案被處分人符合公平交易法第7條第2項之「在同一產銷階段」之要件，有判決不適用法規或適用不當及判決不備理由之違法云云，並無可採。 (四)另原判決所為本案水泥產品之相關地理市場之界定，乃係以水泥之產品特性，致使水泥供應業者之供應區域，分別以旋窯、研磨廠或者港口silo所在地為發貨中心，而向外延伸形成其主要銷售地域，且經整體觀察此等交錯重疊之銷售區域，已涵蓋臺灣整個區域；至於水泥之運輸成本，雖因水泥笨重易潮，而占水泥產業總成本之相當比重，然因水泥海上運輸技術之革新進步，使得水泥船運輸水泥被廣泛運用，已可輕易涵蓋臺灣整個地理範圍，斯亦為我國以往「南泥不北運、北泥不南運」現象，已不復存在之因。故原判決綜合上開因素，並佐以臺灣不同區域之水泥供應業者，能夠以充足數量、接近價格供應相關水泥產品；且預拌混凝土商、水泥經銷商及建材行等水泥產品之直接需求者，在臺灣亦可以無障礙選擇或轉換其交易對象；及參酌臺灣水泥工業同業公會亦為相同地理市場之劃定，將全國視為單一市場等情，而認本案聯合行為之相關地理市場，為全國之水泥市場，經核並無違誤。又依水泥之產品特性，致水泥供應業者之供應區域，係以旋窯、研磨廠或者港口silo所在地為發貨中心，而向外延伸形成其主要銷售地域，業經原審論述如前，原判決認定上訴人等先於墨西哥水泥業者Cemex取得士新之控制權，以阻擋Cemex在我國南部地區取得進口據點，復配合合意閒置台宇之silo、及建台、通發進退出水泥生產市場等行為，而促使以高雄港為中心之南部地區水泥銷售市場完全僵固，核與原判決將本案水泥產品之「相關地理市場」範圍，劃定為臺灣全國之認定，並無任何矛盾之處，上訴人顯然誤解聯合行為「相關地理市場」界定之概念與意涵，其據以指摘原判決認定本案相關地理市場範圍為全國，有判決不適用法規、適用不當及判決不備理由、理由矛盾之違法云云，即非有據。 (五)又按，證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形；而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違法。經查，原審以參酌我國水泥產業為一高度集中、需求缺乏彈性且價格資訊透明之市場，為有利於水泥供應業者互相勾結及監督鞏固彼此間合意為限制競爭之內容；及我國水泥產業自89年起即因需求逐年萎縮，長期處於供給大於需求之狀況，確有形成水泥供應業者藉由卡特爾之運作，避免水泥價格因產能過剩致價格一路下滑等各項市場結構誘因，並依調查證據之辯論結果，以上訴人與本案其他被處分人等有水平競爭關係之國內水泥供應業者，於90年3月起至93年底間，係按各事業之市場地位及經營特性，分別採取不同之方式及手段參與系爭聯合行為，而依被上訴人查得士新所提供歷次增資日期及各股東認購金額，其中於92年9月12日第2次增資時出資1,242萬元之股東力華公司，係上訴人轉投資公司之一，且該公司相關職員均由上訴人派員進駐；並佐以上訴人所不爭之力華公司於高雄港已設有水泥silo，則力華公司是否有再投資士新而形成重複投資之必要，已與一般商業常情有違；再徵諸國內各水泥供應業者於90年6月投資士新後，均由其高階經理人，甚或代表人本人擔任士新之董、監事或經理人，且國內水泥生產業者全體集中於同為水泥供應業者士新之股東，彼此間卻完全地競業不禁止，在在與商業常情不符，故依上開事證，足見本件被處分人即國內各水泥供應者係分別藉合資投資嘉環東再轉投資士新及直接投資士新之方式，取得士新控制權後，以士新作為系爭聯合行為之資訊交換及運作平台，而認上訴人當時透過其高度持股達97%股權之力華公司投資士新，即在遂行系爭聯合行為之合意等情，已據原判決詳述採證之依據及得心證之理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明，核與卷內證據尚無不合，其認定事實與論理法則、經驗法則或證據法則亦無違背。則依上揭規定及說明，原判決以上開違法期間，各水泥公告牌價確有異常僵固、上揚之趨勢，佐以本案諸多市場結構誘因、上訴人及其他被處分人所為多種鞏固系爭聯合行為運作之行為，及我國水泥市場競爭效能減損等多項證據，認定上訴人與其他被處分人間確有聯合行為之意思聯絡，合意透過控制我國水泥總量、提高水泥價格之聯合行為，足以影響我國水泥市場之供需功能，已違反公平交易法第14條事業不得為聯合行為之禁止規定，並無違誤。上訴意旨復執陳詞就原審事實認定及證據取捨之職權行使事項為爭議，指摘原判決認上訴人透過力華公司投資士新，係遂行聯合行為之合意，顯與經驗法則、論理法則相牴觸，有判決不適用法規或適用不當之違法云云，亦無足採。 (六)綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　4　　月　　28　　日最高行政法院第三庭審判長法官　黃　璽　君法官　楊　惠　欽法官　吳　東　都法官　陳　金　圍法官　蕭　惠　芳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　4　　月　　29　　日書記官　葛雅慎

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第600號

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