100年度判字第603號｜行政：公平交易法｜裁判日期：100 年 04 月 28 日

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第603號上訴人　嘉環東泥股份有限公司代　表　人　張永平訴訟代理人　黃子恬　律師被上訴人　行政院公平交易委員會代　表　人　吳秀明上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國98年9月30 日臺北高等行政法院95年度訴字第638號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件被上訴人於民國90年11月起陸續接獲檢舉指稱國內水泥業者涉嫌聯合壟斷哄抬水泥價格，案經被上訴人併案調查，並於94年10月17日依行政程序法相關規定舉行聽證會後，以上訴人與東宇興業股份有限公司(下稱東宇)、士新儲運股份有限公司(下稱士新)、台宇實業股份有限公司(下稱台宇)、萬青水泥股份有限公司(下稱萬青)、環中國際股份有限公司(下稱環中)、國興水泥股份有限公司(下稱國興)、嘉新國際股份有限公司(下稱嘉國)、華東水泥股份有限公司（下稱華東）、通發進企業股份有限公司(下稱通發進)等10家水泥儲槽或通路業者；及臺灣水泥股份有限公司(下稱臺泥)、亞洲水泥股份有限公司(下稱亞泥)、東南水泥股份有限公司（下稱東南）、環球水泥股份有限公司(下稱環球)、幸福水泥股份有限公司(下稱幸福)、中國力霸股份有限公司(下稱力霸)、欣欣水泥企業股份有限公司(下稱欣欣)、建台水泥股份有限公司(下稱建台)、信大水泥股份有限公司(下稱信大)、嘉新水泥股份有限公司(下稱嘉新)及中聯資源股份有限公司（原名中聯爐石處理資源化股份有限公司、下稱中聯）等11家水泥生產業者，共計21家有水平競爭關係之國內水泥供應銷售業者(下稱水泥供應業者)，以合資、契約或其他方式之合意，共同決定退出市場或不為進口等相互約束事業活動之行為，嚴重影響國內水泥供需之市場功能，違反公平交易法第14條第1項禁止聯合行為之規定，乃依同法第41條前段，以 94年12月21日公處字第094136號處分書(下稱原處分)裁處上訴人新臺幣(下同)1,000萬元之罰鍰，並命其停止所涉違法之聯合行為。上訴人不服，遂提起行政訴訟。二、上訴人起訴主張：其擁有之儲槽於92年6月份完工驗收點交，顯於92年6月後始具有進口水泥之能力，方得與他業者列為水平競爭事業，被上訴人指稱水泥業者90年至92年6月前之聯合行為，尚與上訴人無涉。至於92年6月以後，因景氣低迷倉儲業務不如預期，上訴人之儲槽遲遲無法營運，此為上訴人依據當時市場狀況所為之經營行為及商業判斷，並無任何可議之處，上訴人已提出當時公司會議紀錄及與政府部門往來函件，證明上訴人確實有充分之理由為該等行為。又上訴人僅為倉儲業，市場上之水泥價格變動，與上訴人無關，亦未從水泥價格變動而獲有任何利益，自無誘因與其他業者聯合控制水泥價格，對於水泥價格之上漲亦無所謂之故意或過失，故原處分有關上訴人參與聯合行為之事實應予撤銷，而罰鍰部分，亦無所附麗。再者，不論原處分認定之聯合行為事實是否為真，審酌被上訴人所提出之「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」(下稱罰鍰額度參考表)，被上訴人未審酌各個被處分人者所涉違法情節，即對被處分人一律處以重罰，亦證被上訴人確有怠於裁量及違反公平原則之違誤等語，求為判決原處分關於上訴人之部分撤銷。三、被上訴人則以：(一)本案相關之產品市場，為我國「具備水泥生產能力之水泥供應業者」、「具備水泥進口能力之水泥供應業者」及「由具備生產水泥能力之業者所合資設立之大型水泥供應業者」等三者，所供應之各規格水泥產品市場；在相關地理市場，則是全國之水泥市場，是原處分認定本案被處分人均符合公平交易法第7條第2項「在同一產銷階段」之要件，並無違誤。(二)上訴人及其他被處分人等國內水泥供應業者，於90年3月至93年年底間，合意以透過控制國內水泥總量供給之方式，一致提高國內之水泥價格。渠等於控制國內水泥總供給量方面，包括共同合意投資上訴人與士新，阻擋墨西哥水泥業者Cemex取得士新在高雄港silo之設備，以控制南部水泥銷售通路；協議建台、通發進退出國內之水泥市場，再透過收購水泥廠、水泥倉儲經營權，以杜絕或減少國外水泥或水泥熟料之進口，限制我國水泥之總量供給。而於我國水泥總供給量遭人為控制減少後，即以各種劃分銷售區域、限制交易對象、限量發貨、同業間互為代包、發貨、統一報價、縮短訂單等手段，達成聯合調高水泥價格之終極目的。故被上訴人認定上訴人與其他被處分人間確有聯合行為之意思聯絡，合意透過控制我國水泥總量、提高水泥價格之聯合行為，嚴重影響我國水泥市場之供需功能，已構成違反公平交易法第14條事業不得為聯合行為之規定，洵屬有據。(三)被上訴人依公平交易法施行細則第36條規定及適用罰鍰額度參考表所定考量因素之評分級距及罰鍰金額，依同法第41條前段裁處上訴人罰鍰，並命停止違法之行為，並無上訴人所稱有裁量濫用及裁罰基準理由矛盾之情事等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)按所謂聯合行為，只要業者間合意，使某特定期間之價格有異常僵固或上揚趨勢，而影響該特定市場之供需功能即足，復參酌公平交易法對於聯合行為之規範，除以契約及協議達成合意者外，尚包含因意思聯絡而事實上可導致一致性行為之「其他方式之合意」，是足以證明上開事實之間接證據，如經認定屬實，亦應可採。又被上訴人援引美國競爭法主管機關歷來處理之相關案例，引用促進行為理論，來判斷水平競爭事業之行為是否有助於促成聯合行為之證據，乃因應經濟態樣呈現之多面性及複雜性所需，如經查證結果與事實相符，並無不合。 (二)本案之相關產品市場，為我國「具備水泥生產能力之水泥供應業者」、「具備水泥進口能力之水泥供應業者」及「由具備生產水泥能力之業者所合資設立之大型水泥供應業者」等三者，所供應之各規格水泥產品市場；在相關地理市場，則是全國之水泥市場。上訴人雖主張其為水泥倉儲業者，未有進口水泥意圖，與本件被處分人應非水平競爭事業云云，然查上訴人自88年間起即開始投資興建儲槽，顯係有意從事水泥事業，縱未開始實際營運，亦屬潛在競爭事業，可以投資或其他方式進行營運，況上訴人嗣於90年4、5月業已投資士新，即可使用士新儲槽之方式來從事進口水泥事業，有立即供應水泥之能力，參諸原處分認定之違法行為期間90年時，上訴人已係水泥市場有效競爭主體，故原處分認定上訴人與本件其他被處分人同列水平競爭業者，並無違誤。 (三)依被上訴人查得上訴人之股東投資資金匯款資料、董事會議紀錄、資金收入及動用明細表、上訴人投資士新資金取得與流向、士新歷次增資日期及股東認購金額表；及士新自承支付建台、通發進之「推廣銷售服務費」資金來源，係源自90年9月5日辦理現金增資而由各股東認購金額等相關資金流程可知，嘉新、環球、東南、臺泥、欣欣及信大投資於上訴人之股款，除用於入主士新取得士新控制權，並用於其後與其他競爭同業合意支付建台、通發進所謂之「推廣銷售服務費」，換取建台、通發進退出市場。再參以上訴人與其他水泥業者投資士新之不合市場常規情形；及多位水泥業者高階經理人及下游預拌混凝土廠業者之相關證詞，足證上訴人與其他具水平競爭關係之水泥業者，竟在極短促時間內，匯集國內眾家水泥業者，並募足投資士新前後共計高達10多億元現金，顯係出於合意之安排，以搶先於Cemex控制士新，防堵其銷售水泥至我國；並以士新作為國內業者間資訊交換之平台，除有助於後續協議之達成，亦可易於監控彼此間有否背叛協議之行為，而有嚇阻悖離之效果甚明。 (四)依士新董監事資料中之11名董、監事，其中有高達9人係代表上訴人之法人代表，可知上訴人為士新之重要股東，對士新可於董事會行使公司決策同意權。又觀諸士新與建台、通發進簽立之推廣合約書內容，可知該契約雖名為推廣銷售契約，實際上卻涉及如何處理建台、通發進待提量之問題，顯與契約宗旨不符；且建台、通發進之營業所已結束運作，顯不可能再協助作推廣銷售，但士新卻未依約要求返還已付之推廣服務費及請求懲罰性違約金，顯不合常情；並佐以建台律師林慶苗、預拌混凝土業者黃鐙儀、建台水泥經銷商鄭宗烈、沈文展及國內水泥業者李明山等多位證人之證言交互以觀，益徵推廣合約書之市場推廣服務費即為換取建台、通發進退出國內水泥市場之對價。上訴人固主張士新係為購買建台之客戶名單而與建台簽訂推廣銷售契約，且相關證言屬主觀臆測或傳聞云云，惟查客戶名單在水泥界多年實務運作下，實為業界公知之事實，無須購買，更遑論花費上億元資金去購買所謂客戶名單，核與一般商業常情有違，自不可採。又據上訴人之內部人員張曙明及水泥經銷商王家銘、黃桂妹等人之證言交互以觀，上訴人透過各股東業在90年後陸續挹注上億元資金興建silo，在92年完工後卻閒置該項設施不予使用，形同退出水泥進口市場，顯悖常情。是被上訴人依上揭事證，認此項行為乃我國水泥業者企圖藉由整合關鍵性設備，促使小廠商加入卡特爾之協議，而達穩定國內水泥卡特爾之目的，亦屬合理推認。 (五)綜上，上訴人與其他被處分人，透過聯合封鎖我國水泥進口市場，並合意控制供給、調節數量、限量發貨等手段，最終一致調漲水泥產品之價格達同一水準，已嚴重影響我國水泥市場之供需功能。故被上訴人認定上訴人與國內20家水泥供應業者均已涉入聯合行為，違反公平交易法第14條之規定，依同法施行細則第36條規定審酌一切情狀及上述罰鍰額度參考表所定考量基準，依同法第41條前段規定予分別處以罰鍰，並命立即停止所涉違法行為，核屬適法，亦無上訴人所稱有裁罰基準理由矛盾之情事等語，為其論據，而判決駁回上訴人在原審之訴。五、本院查： (一)按，「(第1項)本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。(第2項)前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。(第3項)第1項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」及「事業不得為聯合行為。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5萬元以上2,500萬元以下罰鍰。」公平交易法第7條、第14條第1項前段、第41條前段分別定有明文。可知，公平交易法對於聯合行為之規範，係採實質認定之方式，除以契約、協議達成合意者外，尚包含因意思聯絡而事實上可導致一致性行為(或稱暗默勾結行為)之「其他方式之合意」；所謂「一致性行為」，是指二以上事業，在明知且有意識之情況下，透過類似聚會等機會交換經營意見，就其未來之市場行為達成不具法律拘束力之共識或瞭解，形成具有意思聯絡之外在市場行為之一致性。若事業一致性之行為外觀，經調查確實有意思聯絡之事實，或經其他間接證據(如誘因、經濟利益、類似的漲價時間或數量、不同行為之替代可能性、發生次數、持續時間、行為集中度及其一致性……)等之證明，參酌涉案商品之種類、涉案事業所占之比例、相關市場之範圍及其特性，如有生異於正常市場下之競爭條件狀況者，足以推定其間存有一致性行為之意思聯絡存在，且為其外部行為一致性之合理解釋，即可認定事業間有「聯合行為」。 (二)次按，事業是否屬於同一產銷階段之水平競爭市場，須先界定系爭「相關市場」之範圍，以判斷複數事業是否在該「相關市場」之兩個構面，即「相關產品市場」與「相關地理市場」，具有供給與需求之替代性，而屬於公平交易法第7條第2項所規定之「在同一產銷階段」。查原判決係依臺灣區水泥工業同業公會提供之國內水泥生產公司產能比較表、國內水泥供應市場─水泥倉儲(silo)發貨站、華東提供該公司水泥客戶明細表及90年1月至93年8月銷售水泥量、年度累計數量等證據資料，以本案水泥供應業者之區分，包括訴外人即其他被處分人臺泥、亞泥、東南、環球、嘉新、建台、力霸、欣欣、信大、幸福及中聯，因擁有旋窯或研磨廠之關鍵性設備，為具水泥生產能力之水泥供應業者；另上訴人與環中、嘉國、萬青、國興、台宇、東宇、士新、通發進等公司，係具有儲放水泥之silo設備可進口水泥之水泥供應業者；及華東係由嘉新、環球、東南、欣欣等4家出資成立之水泥供應業者，其所銷售之水泥亦來自該4家業者，且華東之水泥銷售數量，與上述另兩類水泥供應業者規模相當，而當水泥價格提高時，渠等三種水泥供應業者均有立即供應水泥之能力，是彼此間具供給替代性；且渠等三者銷售之對象，均為水泥經銷商、預拌混凝土業者或建材行等，則當水泥產品價格波動時，上開水泥產品需求者亦均能在上開3類水泥供應業者間，轉換其交易對象，亦具有需求替代性，而認上訴人與其他被處分人等共21家水泥供應業者所供應之水泥，因具供給與需求之替代性，故處於同一相關產品市場。另以上訴人及其他被處分人等水泥供應業者，分別以旋窯、研磨廠或各港口興建silo所在地為發貨中心，而向外延伸形成其主要銷售地區，經整體觀察渠等彼此交錯重疊之銷售區域，已涵蓋整個臺灣地區；且因水泥海上運輸技術之進步，使得水泥船運輸水泥被廣泛運用，在臺灣不同區域的水泥供應者，能夠以充足數量、接近價格供應相關產品，水泥需求者在臺灣亦可無障礙選擇或轉換其交易對象，並參酌臺灣水泥工業同業公會亦為相同之地理市場劃分，將全國視為單一市場等情，而認本案聯合行為之相關地理市場，為全國之水泥市場，經核並無違誤。從而，原判決認上訴人及本案其他處分人等共21家水泥供應業者，處於同一水泥產品市場而有水平競爭關係，已合致公平交易法聯合行為主體之構成要件，揆諸上揭說明，洵無不合。 (三)再按，公平交易法第7條第1項所稱之「競爭關係」，不限於在已於市場上活動之既存事業之間成立，尚應包括潛在之競爭關係，亦即應將可能參與相關市場活動之「潛在競爭者」(potential competitor)納入考量；所謂「潛在競爭者」，係指尚未加入但依已定之計畫、設備即將或可能加入市場，以及暫時退出但有計畫返回市場之事業而言，則潛在競爭者既可得自由參進與退出相關市場，並且能對相關市場內既有競爭者形成競爭，自可視為與其他競爭者有水平競爭關係，得為聯合行為之行為主體。本件上訴人自88年間起即開始投資興建儲槽，顯係有意從事水泥事業，縱未開始實際營運，亦屬潛在競爭事業，可以投資或其他方式進行營運，況上訴人嗣於90年4、5月業已投資士新，即可使用士新儲槽之方式來從事進口水泥事業，有立即供應水泥之能力，並參諸原處分認定之違法行為期間90年時，上訴人已係水泥市場有效之競爭主體，而與其他被處分人有水平競爭關係，得為系爭聯合行為之行為主體，業經原判決認定甚明，核無不合。上訴意旨復執陳詞爭議，指摘原判決認定本案被處分人皆處於同一產銷階段之業者，於適用公平交易法第7條顯有違誤，並違反行政程序法第4條法律保留原則之違法云云，並無足採。 (四)復按，證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形；而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，並未違背論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違法。又聯合行為之禁止，在於其限制競爭足以影響市場之競爭機能，因此，除價格聯合行為、市場分割行為外，非商業目的但足以影響競爭之拒絕交易行為或合資行為均屬之。經查，原審以參酌我國水泥產業為一高度集中、需求缺乏彈性且價格資訊透明之市場，為有利於水泥供應業者互相勾結及監督鞏固彼此間合意為限制競爭之內容；及我國水泥產業自89年起即因需求逐年萎縮，長期處於供給大於需求之狀況，確有形成水泥供應業者藉由卡特爾之運作，避免水泥價格因產能過剩致價格一路下滑等各項市場結構誘因，並依調查證據之辯論結果，認上訴人與本案其他被處分人等有水平競爭關係之國內水泥供應業者，於90年3月起至93年底間，係按各事業之市場地位及經營特性，分別採取不同之方式及手段參與系爭聯合行為，其中上訴人與合資投資上訴人之嘉新、東南、臺泥、萬青、欣欣及信大等水泥供應業者，係以上訴人名義轉投資士新，並配合其他直接投資士新之水泥供應業者，共同取得士新之控制權，以防堵墨西哥水泥業者Cemex取得士新在高雄港silo之關鍵性設備，而阻絕國外水泥之進口，並得以士新為各業者間之資訊交換平台，以助於達成後續協議及彼此監控之目的；嗣以士新名義與建台、通發進簽訂所謂推廣銷售契約，於給付一定代價後，換取該二家公司退出國內水泥銷售市場，不為協議競爭，而減少卡特爾運作成本；另上訴人與其他實際投資上訴人之水泥供應業股東，合意閒置該公司之silo，形同退出水泥進口市場，而藉由整合關鍵性設備，以增加非居領導地位廠商之競爭成本，促使小廠商加入卡特爾之協議，而達穩定國內水泥卡特爾之目的等情，已據原判決詳述採證之依據及得心證之理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明，核與卷內證據尚無不合，其認定事實與論理法則、經驗法則或證據法則亦無違背，即不能指為違法。則依上揭規定及說明，原判決以上開違法期間，各水泥公告牌價確有異常僵固、上揚之趨勢，佐以本案諸多市場結構誘因、上訴人及其他被處分人所為多種鞏固系爭聯合行為運作之行為，及我國水泥市場競爭效能減損等多項證據，認定上訴人與其他被處分人間確有聯合行為之意思聯絡，合意透過控制我國水泥總量、提高水泥價格之聯合行為，足以影響我國水泥市場之供需功能，已違反公平交易法第14條事業不得為聯合行為之禁制規定，並無違誤。又原判決就認定上訴人與其他水泥供應業者，透過轉投資士新，以防堵Cemex公司銷售菲律賓水泥至國內，提高我國水泥市場參進障礙，以達共同決定水泥價格之目的，已詳述其得心證之理由，並敘明渠等均投資士新，彼此間顯可透過含代表人在內之高階經理人交換訊息，以促進共識之達成，如無合意之安排，殊難置信，而認上訴人等有利用士新作為資訊交換平台，並無上訴意旨指摘適用公平交易法第7條之違誤及判決不備理由之情事。上訴意旨據以指摘原判決有違背法令及判決不備理由之違法云云，無非係其一己之主觀見解及就原審事實認定之職權行使事項為爭議，亦無可採。 (五)又按，「行政行為之內容應明確。」行政程序法第5條定有明文，揆其立法意旨，乃在求行政行為內容之明確，俾利相對人遵循或請求救濟。故行政處分之內容，雖依其文字尚有所不明，但若可經由整體處分意旨或解釋而知者，即非所謂不明確。經查，本案聯合行為之主體，多達21家事業，且各家事業涉案情節不一，被上訴人因以單一之原處分對本案21家事業為處分，經審酌本案聯合行為之涉案事業眾多、行為態樣多元且情節複雜，乃以原處分主文第1項記載：「一、被處分人以合資、契約、集會或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定調漲價格、限量發貨、轉銷水泥、退出市場或不為進口等為相互約束事業活動之行為，嚴重影響國內水泥供需之市場功能，違反公平交易法第14條第1項本文聯合行為之禁制規定。……」等語之方式，以總括上訴人及其他被處分人所涉違法行為，此由上揭主文內以「或」字連貫其意，即可知悉，業據原判決依法認定甚明；而綜觀原處分之主文、事實及理由之整體內容，已足以明確知悉原處分認定上訴人參與本案聯合行為之具體違法行為，及原處分主文第2項所命令上訴人停止之各項違法聯合行為，則依上開說明，原處分內容並無上訴意旨所稱不明確情形，故上訴人主張原處分違反行政程序法第5條行政行為之內容應明確之規定，據以指摘原判決竟予以維持，有判決違背法令之違法云云，亦無可取。 (六)末按，行政訴訟法第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」可知，行政法院對於裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，應審查行政機關行使裁量權之過程或結果，是否有逾越權限或濫用權力，而以違法論之裁量瑕疵。又「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」公平交易法施行細則第36條規定甚明。被上訴人為統一裁量基準，亦訂有罰鍰額度參考表，將上開列示考量事項區分等級而各有不同之基數，各項基數加總後再對照其應處罰鍰金額而處以罰鍰。原審以被上訴人對於上訴人所處罰鍰之裁量審酌因素，已包括上述公平交易法施行細則第36條相關事由，並具體敘明上訴人各該當情狀及違法等級，而依上訴人違法等級積分為11.5分，經適用上開罰鍰額度參考表規定裁罰額度處以1,000萬元罰鍰；且原處分之作成過程，係經具專業知識、依法獨立行使職權之被上訴人所屬委員會議，就該會內部單位依公平交易法施行細則第36條規定是否妥適進行討論後，於法律授權範圍內，作成裁處上訴人罰鍰之決定，而認原處分無裁量濫用或裁量怠惰情事，亦難認有違反平等原則、比例原則之情形；及被上訴人對於本案所有被處分人，均依照上開相同之考量基準，方作成各被處分人之裁罰額度，並無上訴人所稱有裁罰基準理由矛盾情事，業據原判決論述甚明，核無不合。又原判決既已就駁回上訴人之訴所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，亦無理由不備或理由矛盾之情事。上訴意旨再就已經原判決詳為論述之事項，復執陳詞為爭議，指摘原判決有判決不適用法令、不備理由及違反平等原則之違法云云，亦不足採。 (七)綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　4　　月　　28　　日最高行政法院第三庭審判長法官　黃　璽　君法官　楊　惠　欽法官　吳　東　都法官　陳　金　圍法官　蕭　惠　芳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　4　　月　　29　　日書記官　葛雅慎

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第603號

關鍵資訊