100年度判字第609號｜行政：公平交易法｜裁判日期：100 年 04 月 28 日

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第609號上訴人　士新儲運股份有限公司代　表　人　薛西盛訴訟代理人　李宗德　律師周志雯　律師陳信宏　律師被上訴人　行政院公平交易委員會代　表　人　吳秀明上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國98年9月30 日臺北高等行政法院95年度訴字第650號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件被上訴人於民國90年11月起陸續接獲檢舉指稱國內水泥業者涉嫌聯合壟斷哄抬水泥價格，案經被上訴人併案調查，並於94年10月17日依行政程序法相關規定舉行聽證會後，以上訴人與東宇興業股份有限公司(下稱東宇)、嘉環東泥股份有限公司(下稱嘉環東)、台宇實業股份有限公司(下稱台宇)、萬青水泥股份有限公司(下稱萬青)、環中國際股份有限公司(下稱環中)、國興水泥股份有限公司(下稱國興)、嘉新國際股份有限公司(下稱嘉國)、華東水泥股份有限公司(下稱華東)、通發進企業股份有限公司(下稱通發進)等10家水泥儲槽或通路業者，及臺灣水泥股份有限公司(下稱臺泥)、亞洲水泥股份有限公司(下稱亞泥)、東南水泥股份有限公司( 下稱東南)、環球水泥股份有限公司(下稱環球)、中國力霸股份有限公司(下稱力霸)、幸福水泥股份有限公司(下稱幸福)、嘉新水泥股份有限公司(下稱嘉新)、欣欣水泥企業股份有限公司(下稱欣欣)、建台水泥股份有限公司(下稱建台)、信大水泥股份有限公司(下稱信大)及中聯資源股份有限公司(原名中聯爐石處理資源化股份有限公司、下稱中聯)等11家水泥生產業者，共計21家有水平競爭關係之國內水泥供應銷售業者(下稱水泥供應業者)，於90年3月起至93年底間，以合資、契約、集會或其他方式之合意，共同決定轉銷水泥或退出市場等相互約束事業活動之行為，嚴重影響國內水泥供需之市場功能，違反公平交易法第14條第1項聯合行為之規定，乃依同法第41條前段，以94年12月21日公處字第094136號處分書(下稱原處分)裁處上訴人新臺幣(下同)1,500萬元之罰鍰，並命其停止所涉違法之聯合行為。上訴人不服，遂提起行政訴訟。二、上訴人起訴主張：(一)本案無涉及任何國家機密，上訴人有請求閱覽卷宗之權利，被上訴人竟得拒絕提出相關證據或任意限制上訴人閱覽卷宗權利，違反正當法律程序原則。(二)被上訴人漠視菲韓水泥傾銷我國及我國政府採取反傾銷措施對我國水泥市場之影響，始終將89、90年間因菲韓水泥業者傾銷水泥至我國之違法低價，當作市場之正常價格；而將因我國政府反傾銷措施致使水泥市場價格回復應有水準之價格視為不正常，即有偏頗。且依被上訴人所提「國內水泥內外銷價格變化表」、「各水泥業者90年至93年度散裝及袋裝水泥牌價表」、「水泥案關係人一預拌混凝土業者及經銷商業者證詞整理」等證據，足證90年至93年我國水泥價格呈現高低互見、各品牌水泥價格互相競爭之趨勢，並無被上訴人所謂聯合行為合意情事。(三)聯合行為之認定，首要確認市場狀態，始能判斷事業行為是否為符合市場之理性行為，被上訴人對於本案市場狀態之認定有重大違誤，於前提錯誤之情形下，自不可能正確認定事實，致被上訴人對於上訴人涉及本案合資上訴人之行為主體？本案市場界定及被處分人是否具有競爭關係等項違法情事之說法一變再變，足證其處分乏據可徵，實有違誤。(四)被上訴人所指摘上訴人涉及之各聯合行為之促進行為，均屬臆測，並不存在，被上訴人據以依其訂定之「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」( 下稱罰鍰額度參考表)裁處上訴人罰鍰，本屬違誤；且依該罰鍰額度參考表載有各項考量項目，若依被上訴人所述僅因「惡質卡特爾」(cartel)，即可不論各行為人參與聯合行為之角色、動機、目的、參與之程度及時間長短，一律視為最嚴重等級者，顯違反比例原則，而有裁量濫用之瑕疵等語，求為判決撤銷原處分關於上訴人之罰鍰部份。三、被上訴人則以：(一)本案相關之產品市場，為我國「具備水泥生產能力之水泥供應業者」、「具備水泥進口能力之水泥供應業者」及「由具備生產水泥能力之業者所合資設立之大型水泥供應業者」等三者，所供應之各規格水泥產品市場；在相關地理市場，則是全國之水泥市場，是原處分認定本案被處分人均符合公平交易法第7條第2項「在同一產銷階段」之要件，並無違誤。(二)上訴人及其他被處分人等國內水泥供應業者，合意以透過控制國內水泥總量供給之方式，一致提高國內之水泥價格，渠等於控制國內水泥總供給量方面，包括共同合意投資嘉環東與上訴人，阻擋墨西哥水泥業者Cemex取得上訴人在高雄港silo之設備，控制南部水泥銷售通路；協議建台、通發進退出國內之水泥市場，再透過收購水泥廠、水泥倉儲經營權，以杜絕或減少國外水泥或水泥熟料之進口；並與國內水泥生產同業協議轉銷國內水泥替代進口水泥，且與有競爭關係之他事業通知下游經銷商參與集會合意調漲南部袋裝水泥價格，限制我國水泥之總量供給。而於我國水泥總供給量遭人為控制減少後，則以各種劃分銷售區域、限制交易對象、限量發貨、同業間互為代包、發貨、統一報價、縮短訂單等手段，達成聯合調高水泥價格之終極目的。故被上訴人認定上訴人與其他被處分人間確有聯合行為之意思聯絡，合意透過控制我國水泥總量、提高水泥價格之聯合行為，嚴重影響我國水泥市場之供需功能，已構成違反公平交易法第14條事業不得為聯合行為之禁制規定，洵屬有據。(三)被上訴人依公平交易法施行細則第36條規定及適用罰額度參考表所定考量因素之評分級距及罰鍰金額，依同法第41條前段裁處上訴人罰鍰，並命停止違法之行為，並無上訴人所稱有裁量濫用及裁罰基準理由矛盾之情事等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)本件原處分卷尚限制閱覽之第1、2、23-29卷，核屬被上訴人準備作業文件；另第9-15卷之內容，乃攸關被上訴人所詢水泥下游業者之營業秘密，依政府資訊公開法第18條第1項第3款前段、第7款前段規定，均可豁免公開；且被上訴人未以之為認定原處分違法事實之依據，被上訴人拒絕公開閱覽，自無不合。又所謂聯合行為，只要業者間合意，使某特定期間之價格有異常僵固或上揚趨勢，而影響該特定市場之供需功能即足，復參酌公平交易法對於聯合行為之規範，除以契約及協議達成合意者外，尚包含因意思聯絡而事實上可導致一致性行為之「其他方式之合意」，是足以證明上開事實之間接證據，如經認定屬實，亦應可採。又被上訴人援引美國競爭法主管機關歷來處理之相關案例，引用促進行為理論判斷水平競爭事業之行為是否有助於促成聯合行為之證據，乃因應經濟態樣呈現之多面性及複雜性所需，如經查證結果與事實相符，並無不合。 (二)依嘉環東之股東投資資金匯款資料、上訴人90年6月6日第5 屆第1次董事會議議事錄、歷次增資日期及各股東認購金額顯示，臺泥、嘉新、環球、東南、欣欣、信大、幸福、萬青及力霸等其他被處分人，分別透過合資嘉環東後轉投資上訴人或他直接投資上訴人之方式，於90年4月間取得上訴人之控制權，並均由其高階經理人甚或代表人擔任上訴人之董、監事或經理人，則國內水泥生產業者全體合資同為水泥供應業者之上訴人，卻完全地競業不禁止，顯違反市場正常競爭之狀態；又渠等間顯可透過含代表人在內之高階經理人交換資訊，以促進共識之達成，如無合意之安排，殊難達成。復參諸多位水泥業者高階經理人及下游預拌混凝土廠業者等人之相關證詞，足證上述國內水泥生產業者，竟在極短促時間內募足合計高達10多億元現金合資投資上訴人，係防堵墨西哥水泥業者Cemex取得上訴人在高雄港水泥儲槽(silo)，阻絕其銷售水泥至我國，並由上訴人作為國內水泥業者間資訊交換之平台，有助於後續協議之達成，亦可監控彼此間有否背叛協議之行為，而有嚇阻悖離之效果甚明。 (三)觀諸上訴人與建台、通發進簽立之推廣合約書內容，可知該契約雖名為推廣銷售契約，實際上卻涉及如何處理建台、通發進待提量之問題，顯與契約宗旨不符；且建台、通發進之營業所已結束運作，顯不可能再協助作推廣銷售，但上訴人卻未依約要求返還已付之推廣服務費及請求懲罰性違約金，顯不合常情；再參照上訴人之銷售數量非但未因上開推廣契約而增加，甚至不增反減；並佐以建台律師林慶苗、預拌混凝土業者黃鐙儀、建台水泥經銷商鄭宗烈、沈文展及國內水泥業者李明山等多位證人之證言交互以觀，益徵上訴人給付予建台、通發進所謂之推廣銷售服務費，乃為換取建台、通發進退出國內水泥市場之對價，被上訴人以此推認上訴人與其他實際投資嘉環東、上訴人之上述水泥供應業股東，係藉由合意淘汰建台、通發進等規模較小之邊緣廠商，以減少廠商數量，使卡特爾成員間更便於聯繫協調分配市場，而減少運作成本，洵屬有據。 (四)又上訴人購入台宇在高雄港之silo，依該買賣合約書第4條約定，台宇承諾不得於境內經營任何水泥圓庫及相關設施等語，可見該買賣實質上係約定限制台宇自國外進口水泥。再參諸上訴人內部人員李志宏之證述可知，上訴人本身高雄碼頭利用率不高，卻仍購買台宇在高雄之silo，顯不符商業常情；復配合台宇改轉銷臺泥及亞泥水泥之行為觀之，益徵該買賣契約顯是透過上訴人購入台宇之silo，重行分配掌握關鍵設備版圖，並由上訴人將該設備閒置或低度利用，而改轉銷同業所生產水泥之方式，以控制我國水泥總供給量。上訴人雖主張其90年至93年間si1o經常保持4萬至5萬5,000公噸庫存，並無閒置低度利用云云，惟silo之運轉良莠端視其週轉率，即銷售量之多寡，並非與銷售量成絕對正比，上訴人雖提出庫存表之數據引以為據，惟與是否確已達積極使用情形非有絕對關聯，尚無從引為上訴人有利之認定。又當時南部市場水泥儲槽已呈現供過於求，惟上訴人除購入台宇之silo外，復於92年9月10日集資2億餘元，於法院第一次拍賣即以底價加1萬元價格標購騰輝股份有限公司（下稱騰輝）之高雄大寮研磨廠，顯透過士新收購騰輝之大寮廠以掌控我國之水淬爐石，其目的與前述購入台宇silo之行為如出一轍，明顯為反競爭之行為。 (五)而依「臺亞泥轉銷水泥資料表」可知，上訴人顯有不再進口而改轉銷臺泥、亞泥之事實。復據「臺灣區水泥工業同業公會各會員產銷數量統計表」顯示，臺泥與亞泥在90至93年6 月間，每年提供同業轉銷水泥之合計數量，竟為國內其他水泥生產業者個別年生產量2倍至7倍之多；再參以上訴人與嘉國、台宇、幸福、國興、欣欣、信大等原具生產能力或具進口能力之業者，卻消極不生產、不進口或限量生產、限量進口，改大量轉銷臺泥與亞泥生產之水泥，均異於商業常理；復佐以其他水泥下游經銷商之證言交互以觀，均指出我國水泥進口業者有silo閒置，且原本可生產或進口之水泥業者，均不再生產、進口或限量進口之事實，為市場周知等情，則被上訴人推認上訴人以轉銷臺泥、亞泥所生產水泥之方式，與國內水泥業者一同限制我國水泥之總量供給，洵屬有據。(六)又上訴人與臺泥、亞泥、華東、力霸、國興等南部袋裝水泥業者，於92年4月7日在高雄市蟳之屋海產店召集所屬經銷商出席聚會，會中要求每袋袋裝水泥售價調高至130元以上，以保障合理利潤，當時出席者已涵蓋當時在南部地區有供應袋裝水泥之所有水泥供應業者，業經參加該聚會之水泥經銷商分別陳述明確在卷，互核渠等所為證詞均相符，足證上訴人及上述南部袋裝水泥業者，邀集所屬經銷商客戶聚會，合意聯合調漲袋裝水泥價格，洵堪認定。又公平交易法第7條第2項規定，只須聯合行為客觀上可能會發生限制競爭之結果，不以實際確有限制競爭效果為必要，是南部袋裝水泥價格縱有未於92年4月16日起即有調漲情形，惟此並不影響聯合行為之成立。 (七)綜上，上訴人與其他被處分人，透過聯合封鎖我國水泥進口市場、並合意控制供給、調節數量、限量發貨等手段，最終一致調漲水泥產品之價格達同一水準，嚴重影響我國水泥市場之供需功能。故被上訴人認上訴人與其他被處分人均涉入聯合行為，違反公平交易法第14條規定，依同法施行細則第36條規定審酌一切情狀及上述罰鍰額度參考表所定考量基準，依同法第41條前段規定分別處以罰鍰，並命立即停止所涉違法行為，核屬適法，亦無上訴人所稱有裁罰基準理由矛盾情事等語，為其論據，而判決駁回上訴人在原審之訴。五、本院查： (一)按政府資訊公開法第9條第1項規定：「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。持有中華民國護照僑居國外之國民，亦同。」第18條第1項規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。……七、個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。……」可知，人民原則上得請求政府機關提供政府資訊，但在有同法第18條第1項所列各款之情形，則不得請求提供。本件原處分卷於原審尚限制上訴人閱覽部分，其中編號第1、2、23～29號卷部分，係被上訴人內部之提陳案件擬辦單、調查函稿、辦理本案聽證程序之內部作業擬稿及作成行政處分決定前之擬稿，核屬被上訴人之內部準備作業文件；另編號第9~15號卷部分，乃被上訴人為了解國內水泥產銷狀況，對國內預拌混凝土業者、水泥經銷商等水泥下游銷售業者所發「90年度水泥進貨成本異動調查表」，經彼等提供進貨散裝或袋裝水泥之品牌、提貨地點、接洽之業務人員、運費單價、銷售單價及銷售對象等原始產銷資料，上開資訊攸關水泥下游銷售業者之營業秘密，如予以公開閱覽，將使整個水泥下游銷售業之產銷資訊透明、公開，致競爭對手得以知悉其營業狀況，對於法律所保障之公平競爭地位，將無從維護，且被上訴人尚未就該調查回收資料進行統計分析，亦未用作認定本案違法事實之基礎，業據原審認定甚明，則被上訴人依上引政府資訊公開法第18條第1項第3款前段、第7款前段規定，拒絕公開上述資料予上訴人閱覽，經核並無不合。另行政訴訟法第163條第1項第3款規定，當事人就與本件訴訟關係有關事項所作之文書有提出之義務，係因該等文書與訴訟結果有關，為期有助於發現真實，乃課予訴訟當事人有提出之義務，而依前所述，被上訴人未提供閱覽之上述文書資料，或僅係被上訴人作成意思決定前之內部準備文件；或屬於水泥下游銷售業者之產銷資訊及營業機密，被上訴人亦未以該等資料作為認定本案違法事實之基礎，即與認定本件事實關係及訴訟結果無關，則原審認此部分卷證既非屬原處分認定事實引用之證據資料，亦屬依法不應公開之資訊，乃於訴訟中限制上訴人閱覽此部分卷證，亦無違誤。又被上訴人於原處分作成前之調查期間，為避免含上訴人在內之本案被處分人進行串證，而影響調查，逕依公平交易法第27條之1第1項及行政程序法第46條第2項規定，而限制上訴人申請閱覽原處分相關卷證，不論其行使裁量權是否有不當，惟原審於訴訟進行中，除上述與本案事實無關且不應公開之原處分卷編號第1、2、9~15及23～29號卷外，已將原處分卷所有相關證卷開放予上訴人閱覽，為上訴人所不爭，而上訴人亦援引該等卷證資料為訴訟上之攻擊或防禦方法，核已保障上訴人之程序上權利，自無違反上訴人所稱訴訟當事人地位平等或武器平等原則可言。上訴意旨以一己之見解，指摘原審法院否准其閱覽卷宗之完整資料，有判決不適用法規、適用法規不當及判決理由不備違法云云，並無可採。 (二)次按，「(第1項)本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。(第2項)前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。(第3項) 第1項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」及「事業不得為聯合行為。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5萬元以上2,500萬元以下罰鍰。」公平交易法第7條、第14條第1項前段、第41條前段分別定有明文。可知，公平交易法對於聯合行為之規範，係採實質認定之方式，除以契約、協議達成合意者外，尚包含因意思聯絡而事實上可導致一致性行為(或稱暗默勾結行為)之「其他方式之合意」（上揭公平交易法第7條第3項參照）；所謂「一致性行為」，是指2個或2個以上事業，在明知且有意識情況下，透過類似聚會等機會交換經營意見，以意思聯絡方式就其未來之市場行為達成不具法律拘束力的共識或瞭解，形成外在行為的一致性，因此，若事業採取同一形式之外部行為，而經進一步調查確實有「意思聯絡」或依其他間接證據（如誘因、經濟利益、類似的漲價時間或數量、不同行為之替代可能性、發生次數、持續時間、行為集中度及其一致性……等），足以判斷事業間已有意思聯絡，且為其外部行為一致性之合理解釋，即可認定事業間有「聯合行為」。 (三)再按，事業是否屬於同一產銷階段之水平競爭市場，須先界定系爭「相關市場」之範圍，以判斷複數事業是否在該「相關市場」之兩個構面，即「相關產品市場」與「相關地理市場」，具有供給與需求之替代性，而屬於公平交易法第7條第2項所稱之「在同一產銷階段」。查原判決係依台灣區水泥工業同業公會提供之國內水泥生產公司產能比較表、國內水泥供應市場─水泥倉儲(silo)發貨站、華東提供該公司水泥客戶明細表及90年1月至93年8月銷售水泥量、年度累計數量等證據資料，以本案水泥供應業者之區分，包括訴外人即本案其他被處分人臺泥、亞泥、東南、環球、嘉新、建台、力霸、欣欣、信大、幸福及中聯等事業，因擁有旋窯或研磨廠之關鍵性設備，為具水泥生產能力之水泥供應業者；另上訴人與環中、嘉國、國興、台宇、萬青、東宇、嘉環東、通發進等事業，係具有儲放水泥之silo設備可進口水泥之水泥供應業者；而華東係由嘉新、環球、東南、欣欣等4家出資成立之水泥供應業者，其所銷售之水泥亦來自該4家業者，且其水泥銷售數量，與上述其他兩類水泥供應業者規模相當，當水泥價格提高時，上開三種水泥供應業者均有立即供應水泥之能力，是彼此間具供給替代性；且渠等三者銷售之對象，均為水泥經銷商、預拌混凝土業者或建材行等，則當水泥產品價格波動時，上開水泥產品下游銷售業者亦均能在該三類水泥供應業者間，轉換其交易對象，亦具有需求替代性者，而認上訴人與其他被處分人等共21家水泥供應業者所供應之水泥，因具供給與需求之替代性，故處於同一相關產品市場。另以上訴人及其他被處分人等水泥供應業者，分別以旋窯、研磨廠或各港口興建silo所在地為發貨中心，而向外延伸形成其主要銷售地區，經整體觀察渠等彼此交錯重疊之銷售區域，已涵蓋整個臺灣地區；且因水泥海上運輸技術之進步，使得水泥船運輸水泥被廣泛運用，在臺灣不同區域之水泥供應者，得以充足數量、接近價格供應相關產品，水泥需求者在臺灣亦可無障礙選擇或轉換其交易對象，並參酌台灣水泥工業同業公會亦為相同之地理市場劃分，將全國視為單一市場等情，而認本案聯合行為之相關地理市場，為全國之水泥市場，經核並無違誤。從而，原判決以上訴人及其他被處分人等共21家水泥供應業者，於系爭水泥相關市場範圍，不論在相關產品市場或相關地理市場之構面，均具有供給與需求之替代性，而認渠等均處於同一水泥產品市場而有水平競爭關係，已合致公平交易法聯合行為主體之構成要件，揆諸上揭說明，洵無不合。上訴人執詞本案部分被處分人為區域性生產業者或通路商，據以指摘原判決認定本案地理市場為全國之水泥市場，有與卷內證據不符、違反證據法則、經驗法則及論理法則之判決不適用法規及適用法規不當之違法云云，亦無足取。 (四)復按，價格聯合行為，非指必同幅度或同一價格水平，始足為之，只要業者間之合意，使得某特定期間之價格有異常之僵固或上揚趨勢，並因此影響該特定市場之供需功能即已足；且公平交易法對於聯合行為之「合意」，係採實質認定之方式，除契約、協議外，凡事實上可導致共同行為之意思聯絡，不問有無法律拘束力，均屬之，而上述意思聯絡之存在，除依據直接證據判斷外，亦得利用間接證據證明之方法，業經論述如前。因此，經由各項間接證據所認定之間接事實，並由各種間接事實適時的累積，參酌涉案商品之種類、涉案事業所占之比例、相關市場之範圍及其特性，如有生異於正常市場下之競爭條件狀況者，即得據以推定其間存有一致性行為之意思聯絡存在。則原審以：聯合行為須透過節制組織成員之產出以提高利潤，但個別組織成員只要能欺瞞其他成員，私下暗中增產，即可獨自增加利潤，而有悖離協議之誘因。故鑑於聯合行為此等不穩定之特質，學理與實務歸納出成功之聯合行為，需解決「達成共識」、「嚇阻悖離」、及「防止新的競爭加入」等問題；經參諸國際間競爭法主管機關之司法實務，如能證明廠商間之行為，實乃有助於達成共識，或偵測、懲罰悖離，或防止新競爭者加入，以促進卡特爾之穩定，則證明此等「促進行為」之事證，足堪為認定聯合行為存在之「間接證據」，而認被上訴人引用「促進行為」理論，判斷水平競爭事業之行為是否有助於促成聯合行為之證據，乃因應經濟態樣呈現之多面性及複雜性所需，如經查證結果與事實相符，即無不合，業於判決理由闡述甚詳，核無違誤；且原判決亦進一步敘明促進行為理論，非所有個案所涉細節均相同，亦非全盤援引比附，仍須視個案所涉及促進行為之情形，及所造成相關市場上減損競爭之效果而定，是被上訴人援引「促進行為」作為上訴人涉犯聯合行為之證據是否可採，法院即應予以查明，亦非謂促進行為即為聯合行為。上訴意旨以其對法律上歧異見解，指摘原判決採認上訴人援引促進行為理論為認定本案聯合行為之間接證據，有判決不適用法規或適用不當之違法云云，即無可採。 (五)另按，證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形；而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違法。經查：原審以參酌我國水泥產業為一高度集中、需求缺乏彈性且價格資訊透明之市場，為有利於水泥供應業者互相勾結及監督鞏固彼此間合意為限制競爭之內容；及我國水泥產業自89年起即因需求逐年萎縮，長期處於供給大於需求之狀況，確有形成水泥供應業者藉由卡特爾之運作，避免水泥價格因產能過剩致價格一路下滑等各項市場結構誘因，並依調查證據之辯論結果，認上訴人與本案其他被處分人等有水平競爭關係之國內水泥供應業者，於90年3月起至93年底間，係按各事業之市場地位及經營特性，分別採取不同之方式及手段參與系爭聯合行為，其中臺泥、嘉新、環球、東南、萬青、欣欣信大、幸福及力霸等其他被處分人，分別透過合資投資嘉環東再轉投資上訴人或直接投資上訴人之方式取得上訴人之控制權，以防堵墨西哥水泥業者Cemex公司取得上訴人在高雄港silo之關鍵性設備，阻絕該公司銷售菲律賓水泥至我國，並以上訴人為國內水泥供應業者間資訊交換及聯合行為運作之平台；另由上訴人購入台宇高雄港silo及標購騰輝之高雄大寮研磨廠後，將該設備閒置或低度利用，以杜絕或減少國外水泥或水泥熟料之進口；並由上訴人與建台、通發進簽訂所謂推廣銷售契約，於給付一定代價後，換取該2家公司退出國內水泥銷售市場，以減少卡特爾運作成本；上訴人則改轉銷臺泥、亞泥所生產之水泥，而與國內其他水泥供應者一同限制我國水泥之總量供給。嗣於國內水泥總供給量遭人為控制減少後，上訴人與臺泥、亞泥、華東、力霸、國興等南部袋裝水泥業者，於92年4月7日在高雄市之蟳之屋海產店以集會方式，一致要求經銷商調漲袋裝水泥價格，而聯合調漲水泥價格之事實，業據原判決敘明採證之依據及詳述得心證之理由，核與卷內證據尚無不合，其認定事實與論理法則、經驗法則或證據法則亦無違背，即不能指為違法。則依上揭規定及說明，原判決以上開違法期間，各水泥公告牌價確有異常僵固、上揚之趨勢，佐以本案諸多市場結構誘因、上訴人及其他被處分人所為多種鞏固系爭聯合行為運作之行為，及我國水泥市場競爭效能減損等多項證據，認定上訴人與其他被處分人間確有聯合行為之意思聯絡，合意透過控制我國水泥總量、提高水泥價格之聯合行為，足以影響我國水泥市場之供需功能，已違反公平交易法第14條事業不得為聯合行為之規定，並無違誤。又原判決既已就駁回上訴人之訴所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，亦無理由不備及理由矛盾之情事。上訴意旨主張原判決未能證明或說明各該行為之聯合行為合意存在，且置客觀證據不顧，反採信乏據可徵之陳述人主觀臆測之詞，其證據取捨違反證據法則，亦違反聯合行為適用間接證據之採證法則，有判決不適用法規、適用不當及不備理由、理由矛盾之違法云云，無非以其一己主觀之見解，就原審之證據取捨及事實認定之職權行使為爭議，亦無足採。 (六)又按，行政訴訟法第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」可知，行政法院對於裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，應審查行政機關行使裁量權之過程或結果，是否有逾越權限或濫用權力，而以違法論之裁量瑕疵。又「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」公平交易法施行細則第36條規定甚明。被上訴人為統一裁量基準，亦訂有罰鍰額度參考表，將上開列示考量事項區分等級而各有不同之基數，各項基數加總後再對照其應處罰鍰金額而處以罰鍰。原審以被上訴人對於上訴人所處罰鍰之裁量審酌因素，已包括上述公平交易法施行細則第36條相關事由，並具體敘明上訴人各該當情狀及違法等級，依上訴人違法等級積分12.9分，適用上開罰鍰額度參考表規定裁罰額度處以1,500萬元罰鍰；且原處分之作成過程，係經具專業知識、依法獨立行使職權之被上訴人所屬委員會議，就該會內部單位依公平交易法施行細則第36條規定是否妥適進行討論後，於法律授權範圍內，作成裁處上訴人罰鍰之決定，而認原處分無裁量濫用或裁量怠惰情事，亦難認有違反比例原則之情形；及被上訴人對於本案所有被處分人，均依照上開相同之考量基準，方作成各被處分人之裁罰額度，並無上訴人所稱有裁罰基準理由矛盾情事，業據原判決論述甚明，核無不合。上訴意旨以原處分有裁量濫用之違誤，據以指摘原判決有不適用法規與適用法規不當之違法，亦不足採。(七)末查，上訴人與其他被處分人等有水平競爭關係之水泥供應業者有聯合行為之合意，並依各事業之市場地位及經營特性，彼此間擔任之角色及採取之手段有所不同，但目的均在於達成調漲水泥產品價格達同一水準，已足以影響我國水泥市場之供需功能，業經原判決依法認定甚明。則被上訴人以上訴人與其他被處分人為系爭聯合行為之共同行為人，並審酌系爭聯合行為屬於惡質之卡特爾行為，在所有限制競爭與不公平競爭之行為中，對市場機能扭曲傷害之程度最甚，而就公平交易法施行細則第36條有關「違法行為動機」、「違法行為之目的及預期之不當利益」、「違法行為對交易秩序危害之程度」等考量項目，對於上訴人及其他被處分人均評定為最高等級，原審認其裁量尚無與法律授權目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用情事，核無違誤。至於被上訴人於原審彙製之「各水泥業者參與之違法行為表」（見原審附件卷(2)頁242)，雖誤列上訴人有參與限量發貨、縮短訂單期限及固定末端銷售定價等違法行為，惟被上訴人於原審已陳明因本案涉案之事業眾多，故於書狀之整理有疏漏或誤繕，但上訴人實施之違法行為悉依原處分內容及卷內資料為準，並於原處分作成時已明確認定等語在卷，原判決亦依調查證據之結果，認定上訴人所涉違法之聯合行為，並未採認上訴人涉有上開違法行為，已詳如上述；且觀諸被上訴人於原審提出之「國內水泥銷售業者壟斷市場之違法行為態樣暨事證表」(見原審(二)卷頁38)，亦無上訴人所稱記載其有上開違法行為之內容，則上訴意旨援引主張被上訴人謊稱誤繕，係屬卸責之詞，被上訴人對上訴人所涉部分違法行為之認定既有錯誤，罰鍰處分亦屬違誤，據以指摘原判決未撤銷該部分之處分，即有判決不適用法規及適用不當之違法云云，亦無足取。 (八)綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　4　　月　　28　　日最高行政法院第三庭審判長法官　黃　璽　君法官　楊　惠　欽法官　吳　東　都法官　陳　金　圍法官　蕭　惠　芳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　4　　月　　29　　日書記官　伍　榮　陞

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第609號

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