100年度判字第613號｜行政：公平交易法｜裁判日期：100 年 04 月 28 日

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第613號上訴人　台宇實業股份有限公司代　表　人　林金龍訴訟代理人　張炳煌　律師被上訴人　行政院公平交易委員會代　表　人　吳秀明上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國98年9月30 日臺北高等行政法院95年度訴字第688號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件被上訴人於民國90年11月起陸續接獲檢舉指稱國內水泥業者涉嫌聯合壟斷哄抬水泥價格，案經被上訴人併案調查，並於94年10月17日依行政程序法相關規定舉行聽證會後，以上訴人與東宇興業股份有限公司(下稱東宇)、士新儲運股份有限公司(下稱士新)、嘉環東泥股份有限公司(下稱嘉環東)、萬青水泥股份有限公司(下稱萬青)、環中國際股份有限公司(下稱環中)、國興水泥股份有限公司(下稱國興)、嘉新國際股份有限公司(下稱嘉國)、華東水泥股份有限公司(下稱華東)、通發進企業股份有限公司(下稱通發進)等10家水泥儲槽或通路業者；及臺灣水泥股份有限公司(下稱臺泥)、亞洲水泥股份有限公司(下稱亞泥)、東南水泥股份有限公司( 下稱東南)、環球水泥股份有限公司(下稱環球)、中國力霸股份有限公司(下稱力霸)、幸福水泥股份有限公司(下稱幸福)、嘉新水泥股份有限公司(下稱嘉新)、欣欣水泥企業股份有限公司(下稱欣欣)、建台水泥股份有限公司(下稱建台)、信大水泥股份有限公司(下稱信大)、中聯資源股份有限公司(原名中聯爐石處理資源化股份有限公司、下稱中聯)等11家水泥生產業者，共計21家有水平競爭關係之國內水泥供應銷售業者(下稱水泥供應業者)，於90年3月起至93年底間，以契約、協議或其他方式之合意，共同決定調漲價格、限量發貨、轉銷水泥或不為進口等相互約束事業活動之行為，嚴重影響國內水泥供需之市場功能，違反公平交易法第14條第1項禁止聯合行為之規定，乃依同法第41條前段，以94年12 月21日公處字第094136號處分書(下稱原處分)裁處上訴人新臺幣(下同)800萬元之罰鍰，並命其停止所涉違法之聯合行為。上訴人不服，遂提起行政訴訟。二、上訴人起訴主張：(一)其未曾參與所謂菲律賓協議或暫時性市場共識，亦未參與合資嘉環東及士新等公司以控制進口通路。況上訴人因上述協議之存在，致無法自由自國外進口水泥在國內銷售，亦為受害者。被上訴人指稱上訴人參與「國內水泥業者透過反傾銷限制國外水泥進口」之聯合行為乃倒果原因之說法。(二)上訴人出售高雄港之水泥儲槽(silo)係迫於短缺營運現金及負債過高，致不得不處分資產以減少負債，並非參與聯合行為，亦無因此退出水泥市場。被上訴人以其將高雄港silo租賃權出售予士新，認定上訴人參與聯合行為，實有違誤。(三)上訴人與菲律賓APO公司訂有水泥經銷契約，嗣因財政部於91年7月對菲、韓水泥業者課徵高額反傾銷稅，致該公司在調查期間暫停出口水泥供應上訴人，轉以國產水泥供應上訴人經銷。原處分所指Cemex轉介其在國內子公司東宇與客戶台宇向國內水泥業者臺泥及亞泥購買水泥云云，與事實不符。(四)上訴人既未參與被上訴人指稱之水泥卡特爾(cartel)組織，自無可能與其他業者共同劃分銷售區域、限制交易對象、限量發貨，縮短訂單期間、固定末端銷售定價及聯合漲價等行為。(五)被上訴人以為裁處標準之「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」（下稱罰鍰額度參考表）有15個考量項目，惟被上訴人未說明各考量項目之分級標準為何？係依據如何之個別事實評分？足見其行使裁量權毫無客觀標準可言，顯違平等原則等語，求為判決撤銷原處分關於上訴人部分。三、被上訴人則以：(一)本案相關之產品市場，為我國「具備水泥生產能力之水泥供應業者」、「具備水泥進口能力之水泥供應業者」及「由具備生產水泥能力之業者所合資設立之大型水泥供應業者」等三者，所供應之各規格水泥產品市場；在相關地理市場，則是全國之水泥市場，是原處分認定本案被處分人均符合公平交易法第7條第2項「在同一產銷階段」之要件，並無違誤。(二)上訴人及其他被處分人等水泥供應業者，合意以透過控制國內水泥總量供給之方式，一致提高國內之水泥價格，渠等於控制國內水泥總供給量方面，包括協議競爭事業退出國內之水泥市場，再透過收購水泥廠、水泥倉儲經營權，以杜絕或減少國外水泥或水泥熟料之進口；且與墨西哥Cemex、日本等國際水泥集團達成卡特爾協議，互不銷售水泥至對方地區，積極阻絕國外水泥進口；並由國內水泥生產同業與進口水泥業者協議轉銷國內水泥替代進口水泥，限制我國水泥之總量供給。而於我國水泥總供給量遭人為控制減少後，則以各種劃分銷售區域、限制交易對象、限量發貨、同業間互為代包、發貨、統一報價、縮短訂單等手段，達成聯合調高水泥價格之終極目的。故被上訴人認定上訴人與其他被處分人間確有聯合行為之意思聯絡，合意透過控制我國水泥總量、提高水泥價格之聯合行為，嚴重影響我國水泥市場之供需功能，已構成違反公平交易法第14條事業不得為聯合行為之規定，洵屬有據。(三)被上訴人依公平交易法施行細則第36條規定及適用罰鍰額度參考表所定考量因素之評分級距及罰鍰金額，依同法第41條前段裁處上訴人罰鍰，並命停止違法之行為，並無上訴人所稱有裁量濫用及裁罰基準理由矛盾之情事等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)按所謂聯合行為，只要業者間合意，使某特定期間之價格有異常僵固或上揚趨勢，而影響該特定市場之供需功能即足，復參酌公平交易法對於聯合行為之規範，除以契約及協議達成合意者外，尚包含因意思聯絡而事實上可導致一致性行為之「其他方式之合意」，是足以證明上開事實之間接證據，如經認定屬實，亦應可採。又被上訴人援引美國競爭法主管機關歷來處理之相關案例，引用促進行為理論，來判斷水平競爭事業之行為是否有助於促成聯合行為之證據，乃因應經濟態樣呈現之多面性及複雜性所需，如經查證結果與事實相符，並無不合。 (二)依被上訴人提出「我國海關水泥進口貿易統計表」顯示我國從菲律賓進口水泥數量銳減情形，與被上訴人查得我國水泥業者和Cemex達成協議之時間吻合、及環球90年8月21日第15屆第12次董事會議記錄、環中91年11月28日第5屆第6次董事會議紀錄均提及與菲律賓業者達成市場共識及同業對市場穩定之共識，並佐以上訴人內部人員吳林聰、水泥進口商及下游廠商之證言交互以觀，足證上訴人及亞泥、臺泥、幸福、環中、環球等其他處分人，與在菲律賓生產水泥之墨西哥水泥業者Cemex，確於90年間達成「暫時性市場共識」及91年底達成「菲律賓協議」，建立互不侵犯對方銷售區域之共識，而合意限制菲律賓水泥進口至我國市場，洵堪認定。 (三)查實際投資嘉環東、士新之嘉新、環球、東南、臺泥、萬青、欣欣、信大、亞泥、幸福、力霸等其他被處分人，於控制士新經營權後，即透過士新購入上訴人在高雄港之silo，依該買賣合約書第4條約定，上訴人承諾不得於境內經營任何水泥圓庫及相關設施等語，可見該買賣非單純出於融資及資金之考量，實質上係約定限制上訴人自國外進口水泥。再參諸士新人員李志宏之證述可知，士新本身高雄碼頭利用率不高，卻仍購買上訴人在高雄之silo，顯不符商業常情；復配合上訴人改轉銷臺泥及亞泥水泥之行為及水泥貿易商李天錫、黃桂妹等下游業者之證詞，可見士新購買上訴人之silo卻予以閒置，且彼此約定限制上訴人不得再進口水泥，改以轉銷同業所生產水泥之方式，確在阻絕水泥之進口，一同控制我國水泥之總量供給之反競爭行為，應可採信。 (四)依上訴人之人員吳林聰、陳紹斌之證詞及參照我國水泥進口統計表可知，上訴人自92年10月起，即不再進口水泥，而改轉銷臺泥與亞泥所生產之水泥。次依原處分卷附「臺亞泥轉銷水泥資料表」及「臺灣區水泥工業同業公會各會員產銷數量統計表」顯示，臺泥與亞泥在90至93年6月間，每年提供同業轉銷水泥之合計數量，竟為國內其他水泥生產業者個別年產量2倍至7倍之多；且嘉新、幸福、欣欣、信大等具有水泥生產能力業者，渠等之產能利用率均不及5成，且此期間每月均有萬噸以上水泥庫存之情形下，竟還向臺泥、亞泥調料轉銷其庫存顯足支應之水泥數量，顯悖常情；而原可向國外進口水泥之如上訴人等業者，則限量進口或不再進口，並改轉銷臺泥、亞泥生產之水泥，亦有違常理；復佐以其他下游水泥經銷商之證言，均指出我國水泥供應業者，在該期間均不再生產、進口或限量生產、進口之事實，為市場周知等情，被上訴人依此推認臺泥及亞泥以長期供應其他國內水泥業者轉銷渠等所生產之水泥，以共同控制減縮我國水泥供給總量，洵屬有據。又觀諸上開轉銷行為遍及多家水泥供應業者，如非經人為合意安排，殊難達成，上訴人泛言其係基於自身通路能力及人際關係而能夠轉銷臺泥、亞泥所生產水泥之詞，核屬牽強，尚難遽信。又揆諸國內水泥產業中、下游業者及預拌混凝土業等諸多業者之證言交互以觀，足證上訴人確有與其他水泥供業者共同劃分銷售區域、限制交易對象，並對下游預拌混凝土廠商片面限量發貨、縮短訂單期限等相互約束事業之行為，以控制水泥產品之供給總量，而操縱調高水泥產品價格之事實。 (五)綜上，上訴人與其他被處分人透過聯合封鎖我國水泥進口市場、提高我國水泥市場之參進障礙、並合意控制供給、調節數量、限量發貨等手段，最終一致調漲水泥產品之價格達同一水準，已嚴重影響我國水泥市場之供需功能。故被上訴人認定上訴人與其他處分人均已涉入聯合行為，違反公平交易法第14條之規定，依同法施行細則第36條規定審酌一切情狀及上述罰鍰額度參考表所定考量基準，依同法第41條前段規定予分別處以罰鍰，並命立即停止所涉違法行為，核屬適法，亦無上訴人所稱有裁罰基準理由矛盾之情事等語，為其論據，而判決駁回上訴人在原審之訴。五、本院查： (一)按，「(第1項)本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。(第2項)前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。(第3項)第1項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」及「事業不得為聯合行為。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5萬元以上2,500萬元以下罰鍰。」公平交易法第7條、第14條第1項前段、第41條前段分別定有明文。可知，公平交易法對於聯合行為之規範，係採實質認定之方式，除以契約、協議達成合意者外，尚包含因意思聯絡而事實上可導致一致性行為(或稱暗默勾結行為)之「其他方式之合意」；所謂「一致性行為」，是指2以上事業，在明知且有意識之情況下，透過類似聚會等機會交換經營意見，就其未來之市場行為達成不具法律拘束力之共識或瞭解，形成具有意思聯絡之外在市場行為之一致性。若事業一致性之行為外觀，經調查確實有意思聯絡之事實，或經其他間接證據（如誘因、經濟利益、類似的漲價時間或數量、不同行為之替代可能性、發生次數、持續時間、行為集中度及其一致性……）等之證明，參酌涉案商品之種類、涉案事業所占之比例、相關市場之範圍及其特性，如有生異於正常市場下之競爭條件狀況者，足以推定其間存有一致性行為之意思聯絡存在，且為其外部行為一致性之合理解釋，即可認定事業間有「聯合行為」。 (二)次按，事業是否屬於同一產銷階段之水平競爭市場，須先界定系爭「相關市場」之範圍，以判斷複數事業是否在該「相關市場」之兩個構面，即「相關產品市場」與「相關地理市場」，具有供給與需求之替代性，而屬於公平交易法第7條第2項所規定之「在同一產銷階段」。所謂「供給替代性」，係指特定產品或服務的供給者將其產品或服務報酬提高時，其他競爭者或潛在競爭者能夠立即供應具替代性之產品或服務之能力；所謂「需求替代性」，則指假使特定產品或服務的供給者將其產品價格或服務報酬提高時，其顧客能夠轉換交易對象或以其他產品或服務取代前揭產品或服務之能力而言。因此，具旋窯或研磨廠關鍵性設備之水泥生產業者，與具備得儲放進口水泥之silo關鍵性設備之水泥進口業者，任一類水泥供應業者將水泥產品相對價格微幅但永久調高時，另一類業者在短期內無庸面臨顯著增加額外成本之風險，即可以其原有旋窯、研磨廠或silo等關鍵性設備，立即供應系爭水泥產品，故彼此間具供給替代性。則原判決以「具備水泥生產能力之水泥供應業者」、「具備水泥進口能力之水泥供應業者」，及「由具備水泥生產能力之業者所合資設立之大型水泥供應業者」，因具有旋窯/研磨廠或silo之關鍵性設備，當系爭水泥產品價格提高時，三者均有立即供應水泥之能力，而認定彼此間具有供給替代性，並無違誤。上訴人主張水泥進口業者可能因國外水泥製造商因故不供應、限量供應或提高進口單價時，而無法供應水泥予下游經銷商一節，乃屬成本變化問題，水泥生產業者亦有可能面臨該狀況（諸如原石礦源減少、石油價格飆漲導致運費增加等），但在長期市場機制運作下，水泥供應業者自可透過售價，在無庸轉換其原有設備情況下調整該成本變化，核與判斷特定產品供給者間是否具供給替代性之水平競爭關係無關，上訴意旨執此指摘原判決之認定違背產銷事實狀況與經驗法則，有判決不備理由及理由矛盾之違法云云，並無可採。 (三)而查，原判決依台灣區水泥工業同業公會提供之國內水泥生產公司產能比較表、國內水泥供應市場─水泥倉儲(silo)發貨站、華東提供該公司水泥客戶明細表及90年1月至93年8月銷售水泥量、年度累計數量等證據資料，以本案水泥供應業者之區分，包括訴外人即其他被處分人臺泥、東南、亞泥、環球、嘉新、建台、力霸、欣欣、信大、幸福及中聯，因擁有旋窯或研磨廠之關鍵性設備，為具水泥生產能力之水泥供應業者；另上訴人與環中、嘉國、萬青、國興、嘉環東、東宇、士新、通發進等公司，係具有儲放水泥之silo設備可進口水泥之水泥供應業者；及華東係由嘉新、環球、東南、欣欣等4家出資成立之水泥供應業者，其所銷售之水泥亦來自該4家業者，且華東之水泥銷售數量，與上述另兩類水泥供應業者規模相當，而當水泥價格提高時，渠等三種水泥供應業者均有立即供應水泥之能力，是彼此間具供給替代性；且渠等三者銷售之對象，均為水泥經銷商、預拌混凝土業者或建材行，則當水泥產品價格波動時，上開水泥產品需求者亦均能在上開3類水泥供應業者間，轉換其交易對象，亦具有需求替代性，而認上訴人與其他被處分人等共21家水泥供應業者所供應之水泥，因具供給與需求之替代性，故處於同一相關產品市場。另以上訴人及其他被處分人等水泥供應業者，分別以旋窯、研磨廠或各港口興建silo所在地為發貨中心，而向外延伸形成其主要銷售地區，經整體觀察渠等彼此交錯重疊之銷售區域，已涵蓋整個臺灣地區；且因水泥海上運輸技術之進步，使得水泥船運輸水泥被廣泛運用，在臺灣不同區域的水泥供應者，能夠以充足數量、接近價格供應相關產品，水泥需求者在臺灣亦可無障礙選擇或轉換其交易對象，並參酌台灣水泥工業同業公會亦為相同之地理市場劃分，將全國視為單一市場等情，而認本案聯合行為之相關地理市場，為全國之水泥市場，經核並無違誤。從而，原判決認上訴人及本案其他處分人等共21家水泥供應業者，處於同一水泥產品市場而有水平競爭關係，已合致公平交易法聯合行為主體之構成要件，揆諸上揭說明，洵無不合。 (四)復按，證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形；而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，並未違背論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違法。經查，原審以參酌我國水泥產業為一高度集中、需求缺乏彈性且價格資訊透明之市場，為有利於水泥供應業者互相勾結及監督鞏固彼此間合意為限制競爭之內容；及我國水泥產業自89年起即因需求逐年萎縮，長期處於供給大於需求之狀況，確有形成水泥供應業者藉由卡特爾之運作，避免水泥價格因產能過剩致價格一路下滑等各項市場結構誘因，並依調查證據之辯論結果，認上訴人與本案其他被處分人等有水平競爭關係之國內水泥供應業者，於90年3月起至93年底間，係按各事業之市場地位及經營特性，分別採取不同之方式及手段參與系爭聯合行為，其中上訴人與臺泥、亞泥、環球、環中、幸福等其他被處分人，和墨西哥水泥業者Cemex公司達成「暫時性市場共識」及「菲律賓協議」，建立互不侵犯對方銷售區域之共識，共同限制菲律賓水泥進口至我國，使其退出我國水泥進口市場，而達封鎖我國水泥進口市場之目的；另士新與實際投資嘉環東再轉投資士新及直接投資士新之水泥供應業者，透過士新購入上訴人在高雄港之silo卻予閒置不用，上訴人則不再進口水泥，而改轉銷臺泥、亞泥所生產之水泥，與本案其他水泥供應業者一同控制我國水泥之供給總量。嗣於國內水泥總供給量遭人為控制減少後，上訴人即與其他水泥供應業者共同劃分銷售區域、限制交易對象，並對下游預拌混凝土廠商片面限量發貨、縮短訂單期限等相互約束事業活動之行為，達成聯合調漲水泥價格之目的，足以影響我國水泥市場之供需功能，違反公平交易法第14條第1項聯合行為之禁止規定，已據原判決敘明採證之依據及詳述得心證之理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明，核與卷內證據尚無不合，其認定事實與論理法則、經驗法則或證據法則亦無違背；又原判決既已就駁回上訴人之訴所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，亦無理由不備及理由矛盾之情事。則依上揭規定及說明，原判決以上開違法期間，各水泥公告牌價確有異常僵固、上揚之趨勢，佐以本案諸多市場結構誘因、上訴人及其他被處分人所為多種鞏固系爭聯合行為運作之行為，及我國水泥市場競爭效能減損等多項證據，認定上訴人與其他被處分人間確有聯合行為之意思聯絡，合意透過控制我國水泥總量、提高水泥價格之聯合行為，足以影響我國水泥市場之供需功能，已違反公平交易法第14條事業不得為聯合行為之禁止規定，並無違誤。上訴意旨復執陳詞，指摘原判決有認定事實不依證據及判決不備理由、理由矛盾之違法云云，無非以其一己主觀之見解，就原審之證據取捨及事實認定之職權行使為爭議，即無可採。 (五)又依公平交易法第7條第2項、第3項之規定，公平交易法對於聯合行為之「合意」，係採實質認定之方式，若事業一致性之行為外觀，經調查確實有意思聯絡之事實或其他間接證據足以判斷事業間已有意思聯絡，且為其外部行為一致性之合理解釋，即可認定事業間有聯合行為，業經論述如前，則原處分以上訴人雖非實際出面協商系爭「暫時性市場共識」與「菲律賓協議」內容之事業，但其為配合執行該聯合行為協議之內容，自90年8月後，不再自Cemex公司之菲律賓APO 廠進口水泥，改由Cemex公司安排臺泥、亞泥供應其所需水泥而採取之一致性行為，認上訴人與其他水泥供應者有為系爭聯合行為之意思聯絡，徵諸上揭規定，並無不合，原判決乃予維持，即無違誤。上訴意旨主張原處分並未認定其有參與上開「暫時性市場共識」及「菲律賓協議」，據以指摘原判決有認定事實不依證據、違反卷內既有資料及判決不備理由之違法云云，亦無足取。 (六)末按，行政訴訟法第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」可知，行政法院對於裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，應審查行政機關行使裁量權之過程或結果，是否有逾越權限或濫用權力，而以違法論之裁量瑕疵。又「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」公平交易法施行細則第36條規定甚明。被上訴人為統一裁量基準，亦訂有罰鍰額度參考表，將上開列示考量事項區分等級而各有不同之基數，各項基數加總後再對照其應處罰鍰金額而處以罰鍰。原審以被上訴人對於上訴人所處罰鍰之裁量審酌因素，已包括上述公平交易法施行細則第36條相關事由，並具體敘明上訴人各該當情狀及違法等級，而依上訴人違法等級積分為10.94分，經適用上開罰鍰額度參考表規定裁罰額度處以800萬元罰鍰；且原處分之作成過程，係經具專業知識、依法獨立行使職權之被上訴人所屬委員會議，就該會內部單位依公平交易法施行細則第36條規定是否妥適進行討論後，於法律授權範圍內，作成裁處上訴人罰鍰之決定，而認原處分無裁量濫用或裁量怠惰情事，亦難認有違反平等原則、比例原則之情形；及被上訴人對於本案所有被處分人，均依照上開相同之考量基準，方作成各被處分人之裁罰額度，並無上訴人所稱有裁罰基準理由矛盾情事，業據原判決論述甚明，核無不合。上訴意旨再就已經原判決詳為論述之事項，復執陳詞為爭議，指摘原判決有判決不備理由之違法云云，亦不足採。 (七)綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　4　　月　　28　　日最高行政法院第三庭審判長法官　黃　璽　君法官　楊　惠　欽法官　吳　東　都法官　陳　金　圍法官　蕭　惠　芳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　4　　月　　29　　日書記官　伍　榮　陞

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第613號

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