100年度判字第616號｜行政：公平交易法｜裁判日期：100 年 04 月 28 日

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第616號上訴人　建台水泥股份有限公司代　表　人　蔡福仁上訴人　通發進企業股份有限公司代　表　人　鄭吉田共同訴訟代理人　曾憲忠　律師被上訴人　行政院公平交易委員會代　表　人　吳秀明上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國98年9月30 日臺北高等行政法院95年度訴字第708號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件被上訴人於民國90年11月起陸續接獲檢舉指稱國內水泥業者涉嫌聯合壟斷哄抬水泥價格，案經被上訴人併案調查，並於94年10月17日依行政程序法相關規定舉行聽證會後，以上訴人建台水泥股份有限公司(下稱建台)與臺灣水泥股份有限公司(下稱臺泥)、亞洲水泥股份有限公司(下稱亞泥)、東南水泥股份有限公司(下稱東南)、環球水泥股份有限公司( 下稱環球)、幸福水泥股份有限公司(下稱幸福)、中國力霸股份有限公司(下稱力霸)、欣欣水泥企業股份有限公司(下稱欣欣)、信大水泥股份有限公司(下稱信大)、嘉新水泥股份有限公司(下稱嘉新)、中聯資源股份有限公司(原名中聯爐石處理資源化股份有限公司、下稱中聯)等11家水泥生產業者，及上訴人通發進企業股份有限公司(下稱通發進)與東宇興業股份有限公司(下稱東宇)、士新儲運股份有限公司( 下稱士新)、嘉環東泥股份有限公司(下稱嘉環東)、台宇實業股份有限公司(下稱台宇)、萬青水泥股份有限公司(下稱萬青)、環中國際股份有限公司(下稱環中)、國興水泥股份有限公司(下稱國興)、嘉新國際股份有限公司(下稱嘉國)、華東水泥股份有限公司(下稱華東)等10家水泥儲槽或通路業者，共計21家有水平競爭關係之國內水泥供應銷售業者（下稱水泥供應業者），於90年3月起至93年底間，經合意由上訴人分別退出國內水泥市場，以控制我國水泥總供給量，遂行一致調漲國內水泥價格之目的，嚴重影響國內水泥供需之市場功能，已違反公平交易法第14條第1項禁止聯合行為之規定，乃依同法第41條前段，以94年12月21日公處字第094136號處分書(下稱原處分)裁處上訴人各新臺幣(下同)500萬元之罰鍰，並命其停止所涉違法之聯合行為。上訴人不服，遂提起行政訴訟。二、上訴人起訴主張：(一)按聯合行為之規範作用，並不在組織形式上減少競爭主體，而在於其限制競爭主體本可採取之競爭手段，致消弱市場之競爭機能。故縱如被上訴人主張上訴人與士新簽訂推廣銷售合約，實質上乃使渠等退出國內水泥市場，以利於卡特爾(cartel)成員連繫協調分配市場云云，即代表上訴人簽約後，形同在競爭市場上被減少之競爭主體，自非聯合行為所欲規範之行為。再者，上訴人關廠歇業退出國內水泥市場，經銷商亦可轉向其他業者進貨，並無足影響水泥供需市場之功能，亦不構成有公平交易法第7條第2項聯合行為之要件。(二)上訴人均係東帝士集團關係企業，士新以給付鉅額費用之利誘方式，迫使上訴人退出水泥市場，渠等在客觀財務窘困下，毫無選擇餘地，故決定配合其要求退出市場，乃迫不得已之意思決定；且士新股權結構包含臺泥等9家水泥生產業者，具有可排除競爭對手之壓倒性地位及能力，足證上訴人係在強大壓力與利誘下，乃配合士新要求退出市場甚明；復參諸被上訴人就特誠企業股份有限公司利用保證金方式，利誘高屏地區碎石採取業者參與聯合行為之執法標準以觀，本案士新藉給付鉅額費用為利誘手段，迫使上訴人退出水泥市場，而參與其聯合行為，自應適用公平交易法第19條第4款規定處分，當屬適法，惟被上訴人竟一併將上訴人與其餘被處分人概括適用公平交易法第14條之聯合行為，認事用法俱有違誤等語，求為判決原處分關於上訴人部分均撤銷。三、被上訴人則以：上訴人及其他被處分人等國內水泥供應業者，於90年3月至93年年底間，合意以透過控制國內水泥總量供給之方式，一致提高國內之水泥價格，嚴重影響我國水泥市場之供需功能。渠等於控制國內水泥總供給量方面，包括協議由上訴人退出國內之水泥市場，再透過收購水泥廠、水泥倉儲經營權，以杜絕或減少國外水泥之進口，限制我國水泥之總量供給。而於我國水泥總供給量遭人為控制減少後，則以各種劃分銷售區域、限制交易對象、限量發貨、同業間互為代包、發貨、統一報價、縮短訂單等手段，達成聯合調高水泥價格之終極目的。故被上訴人經綜合諸多市場結構誘因、多種鞏固系爭聯合行為運作之促進行為，及我國水泥市場競爭效能減損等多項證據，認定上訴人與其他被處分人間確有聯合行為之意思聯絡，已構成違反公平交易法第14條事業不得為聯合行為之禁制規定，洵屬有據。又被上訴人依公平交易法施行細則第36條規定及適用「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」(下稱罰鍰額度參考表)所定考量因素之評分級距及罰鍰金額，依同法第41條前段裁處上訴人罰鍰，並命停止違法之行為，並無上訴人所稱有裁量濫用及裁罰基準理由矛盾之情事等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)按公平交易法對於聯合行為之規範，除以契約及協議達成合意者外，尚包含因意思聯絡而事實上可導致一致性行為之「其他方式之合意」，是足以證明上開事實之間接證據，如經認定屬實，亦應可採。又被上訴人援引美國競爭法主管機關歷來處理之相關案例，引用促進行為理論，來判斷水平競爭事業之行為是否有助於促成聯合行為之證據，乃因應經濟態樣呈現之多面性及複雜性所需，如經查證結果與事實相符，並無不合。 (二)茲據士新與上訴人於90年9月26日簽訂之推廣銷售合約，前言均載明協助士新於渠等銷售通路上作業務推廣等語，但上訴人旋於同年月30日大量裁員及辦理員工退休，即關廠結束運作，且其營業所均已裁撤，何以能依該契約意旨協助士新在其銷售通路上為業務推廣，顯與雙方簽訂契約之目的不合；且上訴人於簽約後即關廠之作法，亦明顯違反交易慣例及經驗法則。又觀諸上開合約內容，可知該契約雖名為推廣銷售契約，實際上卻涉及如何處理上訴人待提量之問題，亦與契約宗旨不符；且依前述，上訴人之營業所既已結束運作，自不可能再協助作推廣銷售，但士新卻未依約要求返還已付之推廣服務費及請求懲罰性違約金，亦不合常情；並佐以建台律師林慶苗、預拌混凝土業者黃鐙儀、建台水泥經銷商鄭宗烈、沈文展及國內水泥業者李明山等多位證人之證言交互以觀，益徵推廣合約書之市場推廣服務費即為換取上訴人退出國內水泥市場之對價。 (三)上訴人雖主張渠等退出水泥市場，係因士新願給付2億7千餘萬元之利誘，應適用公平交易法第19條第4款規定云云。惟查，上訴人退出市場之協議，其目的係在控制國內水泥總供給數量，避免上訴人建台繼續殺價搶客戶，以提高水泥價格，俾使上訴及其他水泥供應業者均能獲利，且依系爭推廣銷售契約所載，上訴人建台每推廣銷售1公噸，給予200元之服務費，當時上訴人建台關廠前生產成本為1,350元，但售價已下殺至每公噸1,260至1,300元，再參酌環球90年8月21日董事會議記錄「目前同業價格維持穩定，價格也自谷底之每噸1,300元上漲至1,550元」等語，則2億7千萬餘元之對價，與當時市場行情吻合，是上訴人與投資士新之各水泥業股東間同蒙其利，乃無所謂「影響意思決定自由」之情事，自不構成公平交易法第19條第4款所稱因利誘而「無法依一般經濟理性從事市場行為之決定，或造成決定時之強大壓力或誘引，使其不由自主地配合行為人所要求之限制競爭措施」之情形，上訴人此部分之主張，並不可採。 (四)綜上，被上訴人認定上訴人已參與本案聯合行為，違反公平交易法第14條之規定，依同法施行細則第36條規定審酌一切情狀及上述罰鍰額度參考表所定考量基準，依同法第41條前段規定分別處以罰鍰，並命立即停止所涉違法行為，核屬適法，亦無上訴人所稱有裁罰基準理由矛盾之情事等語，為其論據，而判決駁回上訴人在原審之訴。五、本院經核原判決尚無不合，茲就上訴意旨再論述如下： (一)按「(第1項)本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。(第2項)前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。(第3項)第1項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」及「事業不得為聯合行為。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5萬元以上2,500萬元以下罰鍰。」公平交易法第7條、第14條第1項前段、第41條前段分別定有明文。 (二)次按，公平交易法對於聯合行為之「合意」，係採實質認定之方式，除以契約、協議達成合意者外，尚包含因意思聯絡而事實上可導致一致性行為（或稱暗默勾結行為）之「其他方式之合意」；若事業一致性之行為外觀，經調查確實有意思聯絡之事實，或經其他間接證據（如誘因、經濟利益、類似的漲價時間或數量、不同行為之替代可能性、發生次數、持續時間、行為集中度及其一致性……）等之證明，參酌涉案商品之種類、涉案事業所占之比例、相關市場之範圍及其特性，如有生異於正常市場下之競爭條件狀況者，足以推定其間存有一致性行為之意思聯絡存在，且為其外部行為一致性之合理解釋，即可認定事業間有聯合行為。則原審以：參諸國際間競爭法主管機關之司法實務，如能證明廠商間之行為，實乃有助於達成共識，或偵測、懲罰悖離，或防止新競爭者加入，以促進卡特爾之穩定，則證明此等「促進行為」之事證，足堪為認定聯合行為存在之「間接證據」，而認被上訴人引用「促進行為」理論，判斷水平競爭事業之行為是否有助於促成聯合行為之證據，乃因應經濟態樣呈現之多面性及複雜性所需，如經查證結果與事實相符，即無不合；惟非所有個案所涉細節均相同，亦非全盤援引比附，仍須視個案所涉及促進行為之情形，及所造成相關市場上減損競爭之效果而定，是被上訴人援引「促進行為」作為上訴人涉犯聯合行為之證據是否可採，行政法院即應予以查明，業於判決理由闡述甚詳，核無違誤，上訴人以被上訴人所引美國實務個案情形與本案不同，指摘原審法院不應逕予比附援引云云，顯係誤解。至於上訴人所引用之本院98年5月21日98年度判字第523號判決，係認被上訴人於該案所指台灣中國石油股份有限公司提前「預告調價訊息」之促進行為，無以認定該公司與台塑石化股份有限公司有同步、同幅調漲價格之聯合行為，而駁回被上訴人之上訴，亦非謂被上訴人不得援用促進行為作為認定聯合行為之證據，上訴意旨援引主張原判決肯認促進行為得為認定聯合行為之證據，顯屬失據，而違背法令云云，並無可採。 (三)復按，證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形；而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違法。經查，原審以參酌我國水泥產業為一高度集中、需求缺乏彈性且價格資訊透明之市場，為有利於水泥供應業者互相勾結及監督鞏固彼此間合意為限制競爭之內容；及我國水泥產業自89年起即因需求逐年萎縮，長期處於供給大於需求之狀況，確有形成水泥供應業者藉由卡特爾之運作，避免水泥價格因產能過剩致價格一路下滑等各項市場結構誘因，並依調查證據之辯論結果，以上訴人與本案其他被處分人等有水平競爭關係之國內水泥供應業者，於90年3月起至93年底間，係按各事業之市場地位及經營特性，分別採取不同之方式及手段參與系爭聯合行為，而觀諸上訴人與士新簽訂之系爭「推廣銷售契約」，雖表明係由上訴人協助其銷售水泥，士新則支付市場推廣服務費予上訴人，惟具體契約內容，竟涉及如何處理上訴人待提量之問題，核與契約目的不合；且上訴人訂約後，旋即大量裁員、辦理員工退休、裁撤營業據點，顯不可能再協助士新推廣銷售水泥，但士新卻未依約要求返還已付之推廣服務費及請求懲罰性違約金，在在不合常情；並對照上訴人建台之內部人員張龍雄、預拌混凝土業者黃鐙儀及水泥經銷商黃頌舜、鄭宗烈、沈文展之陳述紀錄等證據，而認上訴人與士新及實際投資士新之臺泥、嘉新、環球、東南、萬青、欣欣、信大、幸福及力霸等其他被處分人，係透過與士新簽訂系爭「推廣銷售契約」之方式，彼此合意由上訴人退出國內水泥生產與進口市場，而協議不為競爭，士新則支付2億7千餘萬元作為上訴人退出市場之對價，以控制我國水泥市場之總供給量，遂行一致調漲國內水泥價格之目的，業據原判決敘明採證之依據及詳述得心證之理由，核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則或證據法則情事。則原判決以上訴人與其他水泥供應業者，乃藉由合意由上訴人退出國內水泥市場之行為，共同控制我國水泥市場之總供給量，為公平交易法第7條第1項所稱「合意共同決定商品價格與限制數量」之相互約束事業活動之行為，已足以影響我國水泥市場之供需功能，而違反公平交易法第14條事業不得為聯合行為之禁止規定，揆諸上揭規定及說明，並無不合。又原判決既已就駁回上訴人之訴所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，亦無理由不備及理由矛盾之情事。上訴意旨以渠等既退出市場，對市場即無影響力，又何能與其他處分人為聯合行為云云，指摘原判決有適用法規不當及理由不備之違法云云，無非係其一己之主觀見解及就原審之事實認定之職權行使事項為爭議，亦無可取。 (四)又按，公平交易法第19條第4款規定：「有左列各款行為之一，而有限制競爭或妨礙公平競爭之虞者，事業不得為之︰……四、以脅迫、利誘或其他不正當方法，使他事業不為價格之競爭、參與結合或聯合之行為。」揆其規範意旨，在於防止事業以合意外之不正當手段，達到與聯合行為相同之效果，故所稱「利誘」，須足以致相對人之意思決定自由遭限制之虞、而具有高度不法內涵及商業倫理之高度可非難性者，始足當之，並非所有影響他事業市場上決策或行為之措施，均屬於該款之不正當行為。而上訴人與士新及實際投資士新之水泥供應業者，經由合意使上訴人退出國內水泥市場，其目的係為控制國內水泥總供給數量，以提高水泥價格，上訴人亦因此獲得與市場行情相當之對價2億7千餘萬元，彼此間同蒙其利，是上開退出市場之協議，本即肇自上訴人衡量參與聯合行為所得利益之商業決策行為，並無所謂士新之利誘行為足以影響上訴人之意思決定自由之情事，業據原判決依法認定甚明，核無不合，上訴人主張渠等應適用公平交易法第19條第4款規定之遭利誘而為聯合行為云云，委無足採。上訴意旨再就已經原判決詳為論述之事項，復執陳詞為爭議，指摘原判決有適用公平交易法第19條第4款規定不當之違背法令云云，亦無可採。 (五)綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　4　　月　　28　　日最高行政法院第三庭審判長法官　黃　璽　君法官　楊　惠　欽法官　吳　東　都法官　陳　金　圍法官　蕭　惠　芳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　4　　月　　29　　日書記官　伍　榮　陞

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第616號

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