最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第629號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第629號上訴人　林永川周美琴楊勝賢廖義德廖淑芸廖富美廖仁德廖德修廖修三廖黃玉蘭廖巧惠廖修堅被上訴人　新北市政府代　表　人　朱立倫上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國98年12月16日臺北高等行政法院98年度訴字第876號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人所有坐落新北市瑞芳區（改制前為臺北縣瑞芳鎮○○○○段3-4、3-5、5-1、14-1、19-4、19-5、441-6、441-7、442-4、443-1、444-3、444-4、445-1、455-4及457-10 地號等15筆土地（下稱系爭土地），經新北市地價及標準地價評議委員會（改制前為臺北縣地價及標準地價評議委員會，下稱地評會）民國95年第6次會議決議96年全市○○○○ ○○○區段地價，其中坐落19-4、19-5地號土地屬瑞芳區第161-1地價區段，其餘○○○區○○○○○區段，公告現值分別為每平方公尺新臺幣（下同）2,000元、1,300元，徵收土地地價補償加成標準為4成。嗣被上訴人96年11月13日以北府地徵字第0960748307號公告徵收系爭土地作為新北市瑞芳區公所（改制前為臺北縣瑞芳鎮公所）為辦理東西向快速公路萬里瑞濱線深澳坑匝道新建工程用地。上訴人以坐落457-10地號土地之建築改良物（圍牆）未為補償、農作改良物及系爭土地補償價額偏低為由，於公告期間內之96年12月10日提出異議，經被上訴人以97年1月4日北府地價字第0960823020號函復查處結果，維持原議，上訴人不服，被上訴人提請97年6月2日召開之新北市地評會97年第2次會議復議，案經決議維持原徵收補償價額。被上訴人旋以97年6月3日北府地價字第0970411411號函（下稱原處分）復上訴人復議結果。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：系爭土地96年公告現值查價期間，上訴人周美琴與訴外人川欣企業股份有限公司（下稱川欣公司）就系爭457-10地號土地訂有租賃契約，上訴人周美琴、林永川並以系爭457地號土地向臺灣中小企業銀行股份有限公司辦理最高限額150,000,000元之抵押權設定，並非無收益實例，被上訴人竟捨而不用，另擇基準區段以決定公告現值，已有未合。且被上訴人所擇基準區段（即瑞芳區63、165地價區段）與系爭161地價區段相距甚遠，有所不宜，而161-1地價區段各項影響地價因素與基準區段（○○○區○○○○○○○ 區段）相近，然被上訴人竟於地價區段勘查表、影響地價區域因素分析明細表內記載系爭161-1地價區段各該因素劣於基準區段，亦有可議，尤其，被上訴人就51地價區段發展趨勢評估時，竟記載「本區段為樓房公寓住宅近瑞濱海水浴場」云云，實則，瑞濱海水浴場早已不存，被上訴人竟將此錯誤資訊列為51地價區段公告現值評定標準，進而以之系爭161-1地價區段比價之對象，161-1地價區段公告現值之核定即有違誤。再者，內政部頒訂之影響農業、住宅用地區域因素評價基準表所表列評價因素，顯與地價調查估計規則第9條規定不符，該表不應援用。此外，系爭土地前經不動產估價師鑑價，每平方公尺為7,260元，所緊鄰之土地（基隆市○ ○區○○○段221、222地號土○○○區○○段478、478-1、478-2、478-32地號土地等）之公告現值均高於系爭土地，同為農牧用地○○○區○○○段○○○段16-12地號土地，亦於95年5月30日以每平方公尺6,515元賣出，顯然系爭161-○○○區段○○○○○○區段之正常交易價格分別遠高於2,300 元、1,400元，但被上訴人竟將此錯誤資訊製作於新北市瑞芳區96年公告土地現值（公告地價）評議參考表交予地評會評議，基於此錯誤資料所為之評定即有違法。又系爭457-10地號土地上之圍牆（含基礎），固未領有雜項執照，然此圍牆係作為水土保持之擋土圍牆，興建於70年間，依當時法令並無須申領雜項執照，始得興建擋土圍牆之法令限制。縱認系爭圍牆非屬合法建築物及雜項工作物，亦屬其他建築物而應列計補償費即工程費3,822,138元。且被上訴人辦理徵收土地農林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準，係91年6月4日函告，顯與本件96年徵收時序差距甚大，91年之金額適用96年之徵收顯有疑義。退步言，被上訴人係記載「造林木每平方公尺56元」，參照上開基準，造木林有6種林木，本件造木林係何種林木？每平方公尺56元，又如何計算得之？均見不符。被上訴人未予詳查，即不為補償，自有未合云云。為此，求為判決：⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉被上訴人對上訴人等應作成如原審判決附表一所示核發土地徵收補償費之行政處分。⒊被上訴人對上訴人林永川應再作成核發如原審判決附表二所示建築改良物及農作改良物補償費共計5,211,142元之行政處分。三、被上訴人則以：上訴人等所有系爭土地均位於新北市瑞芳區與基隆市交界處，徵收前除19-4、19-5地號土地屬非都市土地山坡地保育區之丙種建築用地外，其餘均為非都市土地山坡地保育區之農牧、林業用地，受到非都市土地使用管制規則、山坡地保育利用條例等相關法令規定管制。於94、95年除19-4、19-5地號2筆原劃屬45-1地價區段外，其餘土地原劃屬45地價區段，被上訴人依地價調查估計規則第18條第1 項規定及內政部訂頒「辦理更正公告地價公告土地現值作業注意事項」規定，分別劃屬161、161-1地價區段，並無違誤。所屬161-1、161地價區段於96年公告土地現值作業查價期間並無買賣、收益實例，依據地價調查估計規則第21條第1 項第2款規定，及影響地價區域因素評價基準表及明細表，估計各該區段地價，估算後提交地評會會議決議，區段地價之訂定應屬合理。且一般徵收地區以公告現值加4成補償亦經上開委員會決議，應已達一般交易價格。又系爭457-10地號土地現況之圍牆未領有雜項執照，非屬「臺北縣興辦公共工程用地地上物拆遷補償救濟自治條例」第3條所稱合法建築物及雜項工作物，又依同條例第2條及第4條規定，此圍牆（含基礎）亦非屬其他建築物，依前開條例規定列為非合法建築物之附屬建物，故不列計補償費。另查本案農作物補償價格核與臺北縣「辦理徵收土地農林作物及水產養殖物畜禽補償遷移費查估基準」（下稱徵收補償查估基準）相符，並無違誤等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠徵收補償地價部分：按土地法施行法第40條授權內政部頒訂地價調查估計規則，依該規則第21條第4項授權，內政部訂有「影響地價區域因素評價基準」，該第3點規定之各基準表乃分就不同影響地價因素及範圍為規範，核上開規定為母法授權範圍內技術性、細節性之規定。系爭土地96年公告現值查價期間，上訴人周美琴與訴外人川欣公司就系爭457-10地號土地訂有租賃契約，然上訴人林永川、周美琴為配偶，而該2人分別為川欣公司股東及董事長，川欣公司地址復為該2人之戶籍地址，該租賃契約顯然為關係人交易，不足為正常交易價格之評價標準，非得認定為收益實例。又上訴人周美琴、林永川以系爭457地號土地向臺灣中小企業銀行股份有限公司辦理最高限額抵押權設定，然此非買賣、收益實例。系爭土地地價區段既無買賣實例或正常收益實例，被上訴人乃選定其他條件相近○○○區段○○○區段，合於地價調查估計規則第21條規定。是以，被上訴人以161地價區段選定63及16○ ○○區段○○○○○區段，161-1地價區段選定51及9○○○區段○○○○○區段，該基準地價區段之土地○○○區○○○○○區段相同，雖未必「鄰近」但條件類似，應認為「適當」，合於地價調查估計規則第21條第1項第2款規定。又161-1地價區段選定作為基○○○區段○○○○○區段，乃有買賣實例，其區段地價係依買賣實例為評估，是影響地價因素之記載容稍有誤差，並不影響該區段地價之評估。且51地價區段為「樓房公寓住宅」，並「接近車站人口較多」，其發展趨勢評估為「優」，較之目標地價區段即161-1地價區段「比鄰基隆工業區發展條件普通」，確實有優與普通之差距，故而修正百分比為-25.000％，其分析修正比例允當。是以，據此估算之目標地價區段之地價，應無可議。再者，地價調查估計規則第9條所列各項影響區段地價之因素，於不同用地地價之影響比重未必相同，是以，內政部頒訂影響地價區域因素評價基準第3點分別就影響不同用地各定區域因素評價基準表，就特殊性選取不同之重點考量，適用該表並無悖於地價調查估計規則第9條之規定。而被上訴人就系○ ○○區段○○○區段勘查表之填製，合於內政部頒訂之區域因素評價基準表，而其優劣等級評比各細項確實選取最優質為基準，並無錯失或遺漏。至於上訴人所提出之柏登不動產估價師事務所估價報告書，其採行準則、推估方式與公部門公告現值區段估價制度迥異，且比較案例選取亦有不妥，前經地評會評定不予作為公告現值訂定依據，是其估價自難採認。系爭土地之徵收補償價格，既經地評會95年第6次會議通過，經上訴人復議後，並經97年第2次會議復議維持，其出席委員資格並無不符者，據以評定之資料亦無錯誤，而復議中就上訴人之異議並為具體討論，基於行政機關之判斷餘地，行政法院自應予以尊重。㈡建築改良物及農作改良物部分：內政部依據土地徵收條例第31條規定，制定「建築改良物徵收補償費查估基準」、「農作改良物徵收補償費查估基準」，再依前者第7點、後者第11點，以及內政部91年8月5 日台內地字第0910071488號函釋，被上訴人就建築改良物、農作改良物之徵收補償之計算基準，另頒訂有臺北縣興辦公共工程用地地上物拆遷補償救濟自治條例（下稱地上物拆遷補償自治條例）及徵收補償查估基準。按地上物拆遷補償自治條例第2條、第3條、第4條、第5條、第12條規定，因興建公共工程而拆遷其徵收土地之建築改良物，係以該建築改良物是否為合法建物為據，此與土地徵收條例第5條第1項第3 款規定並無牴觸。是以，系爭457-10地號土地於70年間興建有圍牆（含基礎），此擋土牆依建築法第7條規定，係雜項工作物，然竟未據建築法第28條第2款規定取得雜項執照即予建造，依地上物拆遷補償自治條例，並非應予補償之合法建築物，被上訴人不列計補償費，自無違誤。次按，徵收補償查估基準於本件徵收前其基準並未變動。系爭土地農作改良物補償價格，被上訴人統籌以無利用價值造林木造林費用計算，並認定樹齡為20年，依徵收補償查估基準第4點規定，核算每平方公尺20年造林費即為56元，上訴人主張系爭土地所植林木計有12種，惟此資料距徵收查估當時已有2年，且品名駁雜，被上訴人以上開規定計算上訴人林永川造林木部分之補償費，並無違誤等情，判決駁回上訴人原審之訴。五、上訴意旨仍執前詞，並謂：系爭457地號土地確有由川欣公司承租上訴人周美琴所有土地之租賃實例，且租賃契約業經稅捐機關認定無誤，然原審判決未斟酌租金金額、租賃契約之合理合法，竟徒以關係人交易，即認非收益實例，顯有判決不適用法規或不備理由之違法。次查，系爭161、161-1地價區段之96年公告現值加成4成後之補償價額，相較系爭土地相同性質之土地之公告土地現值顯屬過低，為被上訴人及基隆市政府所詳知，被上訴人忽視此事實，顯與內政部頒訂土地徵收補償地價加成補償注意事項第6條後段，直轄市、縣（市）內部分地區之當年度公告土地現值與一般正常交易價格，於短期內尚無法以一致之成數加成補償時，得採不同之成數為之之規定不符，原審判決僅以否定上訴人援引其他鄰近地價區段之地價說明，及上訴人所提出之估價報告書不足採認為由，顯有判決不適用法規或不備理由，及違背行政程序法第9條之違法。再查影響農業、住宅用地區域因素評價基準表僅列出土地使用管制等6項因素，而地價調查估計規則第9條規定影響區段地價之因素，尚有工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素等，顯已違反地價調查估計規則第9條之規定及影響地價區域因素評價基準第2點之規定，然原審判決認定就不同用地之特殊性選取不同之重點考量影響地價因素，乃係正確評價，無悖於地價調查估計規則第9條之規定，然此見解並非法所明文，更未說明何以基準表僅列出土地使用管制等6項因素，亦符合地價調查估計規則第9條之規定，即有違誤。另161地價區段選定63、16○○○區段○○○○○區段，然63、16○○○ 區段○○○○○○區段相距甚遠，除土地使用管制相近外，不論交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊建設、工商活動、發展趨勢、房屋建築及土地使用現況等因素，皆與目標地價區段差距甚大，此並有地評會委員於地評會中指出，則地評會根據錯誤之基準地價區段所作成之161地價區段決議，自無正確之可能。再者，與系爭土地同為新北市瑞芳區山坡保育區土地○○○區○○○段○○○段16-12地號土地，被上訴人以前者土地四周有民宅，且已鋪平為停車場，地價因較因違反山坡保育地使用之系爭土地為高，擅以合法使用與否為標準，原審判決實有判決理由不備之違法，且與系爭土地毗鄰之基隆市○○段478-2地號土地，基隆市○ ○○段於94年度公告土地現值為每平方公尺8,000元，基隆市政府於82年間辦理拓寬基瑞公路工程，因尾段用地屬新北市○○區○○○段土地，無法一併辦理徵收，從而，以比照基隆市○鄰○○○段公告現值另加4成向各地主價購，足○ ○○區○○○段土地現值與基隆市○○段土地現值應同屬每平方公尺8,000元，然被上訴人鑑於系爭土地即將徵收而不予調高公告土地現值，顯有違行政程序法第8條誠實信用原則云云。六、本院按：㈠本件被上訴人臺北縣政府於99年12月25日改制為新北市政府，代表人原係周錫瑋，現已變更為朱立倫，被上訴人之代表人聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。㈡憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關依法徵收人民之財產，形成個人之特別犧牲者，國家應給予相當、合理之補償，方符憲法保障財產權之意旨。（司法院釋字第400、425、440、516、652號解釋參照），足見國家機關徵收人民之財產，應給予相當、合理之補償，而非完全滿足之補償。㈢土地徵收條例第30條規定：「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。（第2項）前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」；平均地權條例第10條規定：「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。」同條例第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」同條例施行細則第6條規定：「本條例第10條所稱徵收當期之公告土地現值，係指徵收公告期滿第15日當時之公告土地現值而言。」次按土地法施行法第40條規定：「地價調查估計及土地建築改良物估價之估價標的、估價方法、估價作業程序、估價報告書格式及委託估價等事項之規則，由中央地政機關定之。」，內政部基於此項法規授權訂立「地價調查估計規則」，即為地政機關調查估計每宗土地現值之作業規範。地價調查估計規則第3條規定：「地價調查估計之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製地價區段草圖及調查有關影響區段地價之因素。三、估計實例土地正常單價。四、劃分或修正地價區段，並繪○○○區段○○○○○○區段地價。六、計算宗地單位地價。」第9條第1項規定：「第3條第2款所稱影響區段地價之因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素之資料等。」；第18條第1項規定：「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」第21條第1項第1款、第2款分別規定：「估計區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數○○○區段○區段地價。二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，且依前款○○○區段○○○區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目○○○區段○區段地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其○○○區段○區段地價修正之。……」㈣復依地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等。顯見有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重。㈤經查，系爭土地位於新北市瑞芳區與基隆市交界處，除19-4、19-5地號土地屬非都市土地山坡地保育區之丙種建築用地外，其餘13筆土地為非都市土地山坡地保育區之農牧、林業用地。於94、95年除19-4、19-5地號2 筆土地原劃屬45-1地價區段外，其餘13筆土地原屬45地價區段，前曾因系爭土地地形、地勢較為平坦，相較於45地價區段陡峭傾斜顯有不同，經地評會95年第2次會議評議通過，經被上訴人公告辦理94、95年公告土地現值更正、更正後分別劃為瑞芳區161-1、161地價區段，公告現值分別為每平方公尺1,900元、1,100元。其地價之查估，因該2地價區段無買賣實例，依地價調查估計規則第21條第1項第2款規定，161地價區段選定瑞芳區63及16○○○區段○○○○○區段；16 1-1地價區段選○○○區○○○○○○○區段為基準地價區段，經分析影響地價區域因素後，評比○○○區○○○○區段、51 地價區段之影響地價區域因素分別與161、161-1地價區段較相近，乃選取為調整基礎之地價區段，再以選取之調整基準地價區段之地價與影響地價區域因素總修正數相乘後，取得調整價格，161、161-1地價區段之調整價格分別每平方公尺為1,500元，2,400元，建議修正公告現值分別為每平方公尺1,300元（建議修正公告現值與一般正常交易價格1,400元比為86.7%）、2,000元（建議修正公告現值與正常交易價格2,300元比為83.3%），送經地評會95年第6次會議決議通過以建議修正地價為公告現值，徵收補償之成數乃依此價額加計4成，以達正常交易價格，系爭土○○○區段○○○○○區段地價估算程序，均依地價調查估計規則為之等情，業經原審於判決理由內詳為敘述，經核並無不合。足見地評會就系爭土地之地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，並未有基於錯誤之事實等情事，上訴人主張地評會根據錯誤之基準地價區段作成161地價區段決議云云，尚不足採。㈥至於上訴人其餘主張，係就其於原審主張而為原審所不採之事由再為爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有判決不備理由等違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　4　　月　　28　　日最高行政法院第四庭審判長法官　吳　明　鴻法官　林　茂　權法官　侯　東　昇法官　黃　秋　鴻法官　陳　國　成以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　4　　月　　29　　日書記官　葛　雅　慎

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