最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第800號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第800號上訴人　高雄市仁武區公所代　表　人　呂世榮訴訟代理人　洪幼珍　律師被上訴人　凌旭昇上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國99年3 月17日高雄高等行政法院98年度訴字第533號判決關於其不利部分，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人就其所有坐落於高雄市仁武區（改制前為高雄市○○○○○○段487、490地號土地（下稱系爭土地），分別與訴外人張明欽、張國和及蔡泉成等3人訂定仁外字第372號、第373號及第374號之耕地三七五租約，其租期均自民國92年1月1日起至97年12月31日止，共計6年。嗣張明欽、張國和及蔡泉成等3人於上訴人公告之98年1月1日至98年2月16日耕地三七五租約申請換約期間，分別於98年2月11日、98年1月6日及98年1月12日向上訴人申請續訂租約，惟被上訴人於同年2月16日以其所有坐落高雄縣仁武鄉○○段581地號土地為自耕地（下稱善德段581地號土地），為擴大家庭農場經營規模，向上訴人申請收回系爭土地自耕。經上訴人審查以善德段581地號土地及系爭土地為都市計畫內農業區土地，依內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函釋（下稱內政部97年7月1日函釋）意旨，否准被上訴人收回系爭土地自耕之申請，並核定張明欽、張國和及蔡泉成等3人續訂租約6年。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，請求判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡上訴人對被上訴人98年2月16日申請收回系爭土地應作成准予收回自耕之行政處分。經原審法院判決訴願決定及原處分均撤銷；上訴人對於被上訴人98年2 月16日申請收回出租耕地事件，應依該判決之法律見解作成決定；並駁回被上訴人其餘之訴。上訴人對於其不利部分，提起本件上訴。二、被上訴人起訴主張：㈠土地可分為農地與非農地，都市土地與非都市土地，農地可稱為農業用地、耕作地或耕地，其為租賃者，農業發展條例第13條第14款稱為農業用地租賃，民法規定為耕作地租賃，土地法稱為耕地租用，耕地三七五減租條例則稱為耕地租佃，係指自任耕作，支付地租使用他人之農地（參最高法院44年台上字第611號判例），包括都市農地與非都市農地，但法律並未規定其與農業發展條例第3 條第11款所定之「耕地」相同，二者間並無關連，此觀土地法第106條之規定自明。上訴人以系爭土地非屬耕地，不准被上訴人收回自耕，並無法律根據。㈡內政部97年7月1日函釋意旨，出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定收回耕地自耕時，其出租耕地與自耕地均須符合農業發展條例第3條第11款所規定之耕地時，始得收回自耕，亦即出租農地與自耕農地均須屬非都市農業用地時，始可收回出租耕地自耕，以致出租農地或自耕農地有一屬都市農地即不得收回自耕，則其收回自耕困難度極高。法律並未如此規定，形同設置出租人收回耕地之障礙，與鼓勵擴大家庭經營規模以促進農業現代化之立法目的，顯有牴觸（參司法院釋字第580 號解釋），故內政部上揭函釋違法增加法律所無之限制，與獎勵收回自耕，發展農業之立法意旨背道而馳，顯有違誤。㈢依內政部頒發之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（下稱工作手冊）之規定，出租人依擴大規模規定收回耕地時，承租人無論是否失其生活依據，出租人是否足以維生，均非考慮要件，出租人均可以收回耕地。且小規模耕作，必然虧損，耕作或續租，不是「生活依據」的充分與必要條件，出租人有收回耕作理由時，不應再以承租人有失其生活依據為續租條件，拒絕出租人收回耕地，72年12月23日耕地三七五減租條例增訂放寬出租人收回耕地條件，就是要排除承租人不合實際需要惟一續租條件，由出租人收回耕地，達到獎勵擴大經營發展農業之立法目的云云。三、上訴人則以：㈠農業發展條例已於92年2月7日修正公布，將供農業使用之土地區分為第3條第10款「農業用地」及第11 款「耕地」，而第11款之「耕地」係指「依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地、保育區及森林區之農牧用地」，依中央法規標準法第13條、第17條、耕地三七五減租條例第1條之規定及內政部97年7月1日函釋意旨，耕地三七五減租條例之「耕地」，應適用修正後農業發展條例第3條第11款「耕地」之定義。㈡被上訴人係依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，向上訴人申請收回系爭土地自耕。然因系爭土地非農業發展條例第3條第11款規定之耕地，依內政部97年7月1日函釋意旨，已不能依耕地三七五減租條例第19條第2項規定收回出租耕地。再農業發展條例第3條第11款修法理由為：「修正條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍，故將耕地之定義範圍縮小，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地別作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地』……改列為『耕地以外之農業用地』，以符實際。」是所謂「耕地」，僅限於農業發展條例第3條第11款所定之範圍。㈢耕地三七五減租條例於40年發布時及農業發展條例於62年9月3日公布時，均未就耕地予以定義，僅農業發展條例對農業用地以土地使用方式為定義，自應依耕地三七五減租條例第1條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」依土地法第106條規定，就土地實際使用狀況是否為農、漁、牧使用，並輔以地目等則予以認定。嗣後農業發展條例於72年8月1日修正，明文定義「耕地」之內容，並配合都市計畫、區域計畫或其他用地編定管制予以認定，而後更分別於89年1月26日及92年2月7日就該條例之農業用地及耕地範圍予以調整。從歷次農業發展條例對於農業用地及耕地定義演變可知，農業用地及耕地意涵，隨著農業政策、農業發展結構調整及社經環境發展等原因，被賦予不同之內容與範圍。則內政部97年7月1日函釋「出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之土地，其自耕地需符合農業發展條例第3條第 11款所稱之『耕地』」，係為期統一實務執行之規定，俾免發生適用上競合之問題。而農業發展條例第3條第10款對於農業用地定義之範圍，較同條例第11款所定耕地之範圍為廣，尚涵蓋其他非屬農牧使用（例如：森林、保育使用）之土地，參照最高法院63年台上字第1218號判例意旨，農業發展條例第3條第10款所稱農業用地範圍未必皆符合耕地三七五減租條例所稱之耕地租佃，故耕地三七五減租條例第19條第2項所稱耕地及自耕地，應以農業發展條例第3條第11款定義之耕地範圍予以認定，否則滋生未符耕地三七五減租條例之耕地租佃問題。而耕地三七五減租條例第19條第2項之立法目的，係為避免農場耕地面積狹小，未能達到適當經營規模而使農民所得偏低，造成農業發展緩慢，於兼顧佃農家庭生活之原則下，配合農業發展條例第2階段農地改革政策，改善農業經營方式，建立家庭農場，以促成農業發展條例之實踐，其所欲鼓勵擴大經營規模，並未涵蓋非屬農牧經營之農場耕地，且從92年2月7日修正農業發展條例第3條第11款關於耕地定義範圍之立法說明意旨可知，該條例第3條第10款之農業用地所涵蓋都市計畫農業區或保護區以及國家公園內田、旱地目土地，平均面積均小，性質屬都市發展預定地或需嚴格保護用地，而非重點農業發展地區，至同條第11款之耕地則為主要糧食生產用地，由政府重點輔導農業產銷之地區，是耕地三七五減租條例第19條第2項之耕地及自耕地，依農業發展條例第3條第11款規定之耕地範圍予以認定，較符合上述之立法目的，並符合司法院釋字第580號解釋意旨。㈣被上訴人所有之善德段581地號土地為「澄清湖特定區」都市計畫內，其土地使用分區為「農業區」，另系爭土地為「高速公路楠梓交流道附近特定區（仁武部分）」都市計畫、土地使用分區為「農業區」，故上開土地均為都市計畫用地，屬於「耕地以外之農業用地」，依內政部97年7月1日函釋要旨，被上訴人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭土地自耕之主張，於法尚有未合。㈤依耕地三七五減租條例第19條第2項「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制」規定之文義，耕地租約屆滿時，如「出租人不能自任耕作者」或「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，出租人即不得收回自耕，出租人仍應受該條第1項第1款及第3款之限制。依內政部頒發之工作手冊，審查租約期滿之申請事件，「程序上」須先審查該筆土地是否為耕地三七五減租條例規定之耕地，如為耕地後，再依該條例第19條第2項實質審查「申請與收回與其自耕地是否為同一或鄰近地段內之耕地」，而「鄰近地段」係指出租人要求收回之出租耕地與自耕地之距離未超過15公里，及審核「出租人是否有自耕能力」、「出租人及承租人之收益及支出資料」，如承租人收益不足維持一家生活者，上訴人仍應核定續訂租約，不准出租人收回。本件上訴人於進行程序上審查時，即發現被上訴人申請收回之耕地，非依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地，而係「耕地以外之農業用地」，即依規定駁回被上訴人收回出租耕地自耕之申請，而未為後續之審查，因此，縱令認定上訴人之處分有違誤之處，仍應由上訴人進行後續審查，始能決定是否讓被上訴人收回系爭土地等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」耕地三七五減租條例第1條定有明文。又「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。」為土地法第106條第1項所明定。再按「耕地三七五減租條例第1條內載耕地租佃，依本條例之規定云云，是限於耕地之租佃始有該條例之適用，而所謂耕地之租佃即土地法所稱耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者而言，此觀該條例第1條及土地法第106條第1項之規定自明。」「耕地三七五減租條例第1條載明本條例未規定者，依土地法之規定，土地法第106條第1項所稱耕地租用，係指約定支付地租使用他人之農地而言。」最高法院44年台上字第611號及最高行政法院45年判字第83號均著有判例可資參照。足見耕地三七五減租條例所規定之「耕地」係指農地而言。㈡「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。本條例中華民國89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」農業發展條例第20條第1項、第2項定有明文。而農業發展條例第20條於92年2月7日修正之立法理由：「一、第1項酌作文字修正，其餘各項未修正。二、原條文規定，本條例修正施行後所訂立之耕地租賃契約不適用耕地三七五減租條例之規定，因第3條第1項第11款及第14款分別就耕地及耕地租賃作定義，故對於第3條第1項第10款規定之農業用地中之『耕地以外之農業用地』訂立租賃契約，有無耕地三七五減租條例之適用，滋生疑義。三、為避免土地所有權人因出租耕地以外之農業用地，供承租人作農業使用，有適用耕地三七五減租條例之疑慮而保留不予出租，致土地無法有效利用，爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約均不適用耕地三七五減租條例之規定，俾臻周延。」因此農業發展條例第20條第1項乃將「耕地」租賃契約，修正為「農業用地」租賃契約，以釐清該條文規範之範圍係包含耕地及耕地以外之農業用地。而該條文第2項規定「本條例中華民國89年1月4 日修正施行前已依耕地三七五減租條例……訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」其規範之範圍亦應作相同之解釋，即包含耕地及耕地以外之農業用地。綜上可證，耕地三七五減租條例所謂「耕地」，實包含耕地及耕地以外之農業用地。㈢再按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：1.出租人不能自任耕作者。2.出租人所有收益足以維持一家生活者。3.出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」為耕地三七五減租條例第19條第1項、第2項所明定。因上開耕地三七五減租條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，立法機關乃於72年12月23日增訂之前揭條文第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，放寬對於出租人財產權之限制，且有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的（司法院釋字第580號解釋意旨參照）。則由耕地三七五減租條例第19條第2項之立法目的觀之，不論係耕地或耕地以外之農業用地，均有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之必要，而有該條項之適用。又農業發展條例第3條第11款原規定：「耕地︰指合於下列規定之土地︰⒈依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地。⒉國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。」嗣於92年2月7日該條文修正為：「耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」其修正之立法理由為：「修正條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍：加入WTO後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，實有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，故將耕地之定義範圍縮小，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地別作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地』、『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』及『國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地』，改列為『耕地以外之農業用地』，以符實際。」則由上開條款修正之立法理由可知，其縮小耕地之定義範圍，乃係因我國加入WTO後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，而有配合刪除該條款耕地定義中所列「田、旱地目土地」文字之必要。惟其縮小耕地之定義範圍，並無要減縮耕地三七五減租條例第19條第2項適用範圍之目的，故農業發展條例第3條第11款修正將耕地之定義範圍縮小，並不影響耕地三七五減租條例第19條第2項之適用範圍，即耕地三七五減租條例第 19條第2項所謂「耕地」仍應包含耕地及耕地以外之農業用地。㈣至於內政部97年7月1日函釋：「……有關出租人擬依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3條第11款及釋字第580號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」將耕地三七五減租條例第19條第2項規定「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制」，所謂「自耕地」及「耕地」限於農業發展條例第3條第11款之耕地，不及該條款所規定耕地以外之農業用地。然此卻造成在解釋耕地三七五減租條例所稱「耕地」之定義時，於耕地以外之農業用地是否適用耕地三七五減租條例時，即解釋為該條例之「耕地」包含耕地以外之農業用地，而在解釋耕地三七五減租條例第19條第2項所謂之「耕地」時，卻又認該條項所謂「耕地」僅限於農業發展條例第3條第11款之耕地，不包含該耕地以外之農業用地，致同一法律中之同一名詞，卻有不同之定義，不但違反相同文義應為相同解釋之原則，且因此增加出租人收回出租耕地之限制，是上開內政部函釋顯已違反土地法第106條第1項、農業發展條例第20條第2項及前揭判例對耕地三七五減租條例所謂「耕地」係包含耕地以外之農業用地之解釋，原審法院自得拒絕加以適用。㈤被上訴人所有系爭土地係於農業發展條例於89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例之規定訂定租約，依農業發展條例第20條第2項規定，關於該土地之權利義務關係、租約之續約、修正及終止，自應依耕地三七五減租條例等相關規定。又依被上訴人所提出善德段581地號土地登記第一類謄本及上訴人使用分區證明書，已足以證明該土地屬耕地三七五減租條例第19條第2項規定之「自耕地」，然上訴人卻以系爭土地及善德段581地號土地均已劃分為都市計畫內土地，核與內政部97年7月1日函釋之「耕地」規定不符，而否准被上訴人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定收回系爭土地之申請，並准由訴外人張明欽等3人續訂租約6年，自有未合。惟依首揭耕地三七五減租條例第19條第1項及第2項之規定，出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項之規定，申請收回出租耕地自耕，僅不受該條第1項第2款之限制，至同項第1款及第3款仍有適用之餘地。則本件被上訴人申請收回系爭土地自耕，上訴人僅形式審查系爭土地及善德段581地號土地均已劃分為都市計畫內土地，至被上訴人是否符合耕地三七五減租條例第19條第2項收回之條件，有無符合其他消極要件而不能收回之情形，事證未臻明確，上訴人仍有續為審查之必要為由，而為被上訴人一部勝訴、一部敗訴之判決。五、上訴意旨復執前詞，並略謂：㈠「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。其他法規修正後，仍應優先適用。」「法規對某一事項規定或準用其他法規之規定者，其他法規修正後，適用或準用修正後之法規。」中央法規標準法第16條及第17條所明定，前者係指同一位階之規範，若其中一法規範，係針對特定之人、事、時、地等事項所作之特別規定，自應優先適用；後者則係指同一位階之法規範，若生衝突時，原則上，應優先適用修正後之新法處理。查，農業發展條例第20條第1項規定：「本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後所訂立之農業用地租質契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」是依本條項規定可知，農業發展條例於立法體例上應係耕地三七五減租條例之特別法。又該條例第3條第11款就「耕地」一語既已定義為「指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地」，故依「特別法優先普通法」原則及文義解釋之法理，實無就相同用語而作不同解釋之理。㈡原判決先以土地法第106條第1項規定為認定耕地三七五減租條例所稱「耕地」範圍之依據，而使「耕地」與「農地」同義。後為解釋土地法所稱之「農地」，再求諸於農業發展條例第3條第10款規定及第 20條之修法理由，進而區分為「耕地」與「耕地以外之農業用地」。惟此見解實非的論，蓋以，原判決於尋求耕地三七五減租條例所稱「耕地」定義之際，竟捨農業發展條例之立法定義，而逕採普通法性質之土地法規定，然為解釋土地法所稱「農地」定義，又承認農業發展條例之特別法地位，而適用該條例對於「農業用地」之定義，原判決確有理由矛盾之違誤。按農業發展條例第20條第1項及第2項規定：「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租質契約應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。本條例中華民國89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定『租約』者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」又，參酌本條於92年2月7日修正之立法理由，可知本條第1項乃係以立法方式明確指示因農業發展條例施行後農業用地租賃與三七五租約之競合適用問題，其與第2項之立法目的、規範文義及意思均有相左，是原判決據農業發展條例第20條第1項以推論同條第2項之「租約」範圍，確屬不當，非無判決理由不備之違誤。㈢耕地三七五減租條例第19條第2項之立法目的，係為避免農場耕地面積狹小，未能達到適當經營規模而使農民所得偏低，造成農業發展緩慢，於兼顧佃農家庭生活之原則下，配合農業發展條例之第二階段農地改革政策，改善農業經營方式，建立家庭農場，以促成農業發展條例之實踐，其所欲鼓勵擴大經營規模者，並未涵蓋非屬農牧經營之農場耕地，且從92年農業發展條例第3條第1款關於耕地定義範圍修正之立法說明意旨可知，農業發展條例第3條第10款涵蓋都市計畫農業區或保護區以及國家公園內田、旱地目土地，平均面積均小，性質屬都市發展預定地或需嚴格保護用地而非重點農業發展地區，而同條第11款之耕地則為主要糧食生產用地，由政府重點輔導農業產銷之地區，職故，特具立法以鼓勵收回耕地，建立家庭農場之實益，是耕地三七五減租條例第19條第2項之耕地及自耕地，依農業發展條例第3條第1款之耕地範園，較符合該條項之立法目的，原判決捨農業發展條例第3條第11款規定之適用，採土地法第106條第1項之規定，作為耕地三七五減租條例之「耕地」之解釋，拒絕適用內政部97年7月1日函釋，而為上訴人敗訴之判決，自有違誤云云。六、本院按：㈠上訴人之代表人原為沈英章，現已變更為呂世榮，渠聲明承受訴訟，於法並無不合，應予准許。㈡耕地三七五減租條例之制定，旨在秉承憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及第153條第1項改良農民生活之基本國策之意旨，為38年已開始實施之三七五減租政策提供法律依據，並確保實施該政策所獲致之初步成果。其藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展之方向（司法院釋字第580號解釋文參照），而農業發展條例之立法意旨，原在於「為加速農業現代化，促進農業生產，增加農民所得，提高農民生活水準」，嗣於89年1月26日修法改為「為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準。」足見於89年1月26日農業發展條例修法後，農業發展條例與耕地三七五減租條例之規範目的即不盡相同。又耕地三七五減租條例第19條第2項之增訂，旨在於該條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，為放寬對於出租人財產權之限制，立法機關遂於72年12月23日增訂第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕（司法院釋字第580號解釋文參照）。足見耕地三七五減租條例第19條第2項立法意旨更與農業發展條例規範意旨不同。則該2條例如使用相同之用語者，仍應斟酌各該條例之規範目的，不得逕以農業發展條例規定之定義引為解釋耕地三七五減租條例相同用語之依據，反之亦然。㈢農業發展條例於62年9月3日制訂之初，對「耕地」並未為定義性之規定，直至72年8月1日始為定義性之規定，於該條例第3條第11款規定：「耕地：指農業用地中依區域計畫法編定之農牧用地，或依都市計畫法編為農業區、保護區之田、旱地目土地，或依土地法編定之農業用地，或未依法編定而土地登記簿所記載田、旱地目之土地。」嗣農業發展條例於89年1月26日修正，將該條例第3條第11款之耕地定義限縮為：「⒈依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依都巿計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或非都巿土地暫未依法編定之田、旱地目土地。⒉國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。」92年2月7日該條例第3條再次修正，其中將「耕地」限縮為「依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」顯然農業發展條例就「耕地」範圍之定義，前後未盡一致，且以現行之農業發展條例限縮為最。㈣農業發展條例第20條第1 、2項規定：「（第1項）本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。（第2項）本條例中華民國89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」經查，系爭土地係於農業發展條例於89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例之規定訂定租約，為原審所確定之事實，則依農業發展條例第20條第2 項規定，關於該土地之權利義務關係、租約之續約、修正及終止，自應依耕地三七五減租條例等相關規定。而耕地三七五減租條例對於耕地未為定義性之規定，依該條例第1條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」而土地法第106條第1項規定：「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。」足見耕地三七五減租條例所稱之「耕地」，係指農地而言（本院45年判字第83號判例參照）。㈤內政部97年7月1日函釋意旨：「……有關出租人擬依耕地三七五減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖該條立法目的、農業發展條例第3條第11款及釋字第580號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為「自耕地」者，其依耕地三七五減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」將耕地三七五減租條例第19條第2項規定收回之耕地，限於農業發展條例第3條第11款之「耕地」範圍，上訴人並據以駁回被上訴人收回系爭土地之申請。然查，農業發展條例規定與耕地三七五減租條例（尤其是第19條第2項）規範之目的並不盡相同，已如前述，則該2條例雖均有耕地之用語，然並非逕可作相同之定義，且如依內政部97年7月1日函釋意旨所示，土地所有權人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定收回耕地時，以農業發展條例所定義之「耕地」為限，因農業發展條例就「耕地」範圍之定義，前後未盡一致，則土地所有權人是否得以收回系爭土地，全然繫於農業發展條例對「耕地」之定義而定，惟耕地三七五減租條例之所謂耕地，依該條例第1條之規定，既有土地法可資適用，則內政部上揭函釋意旨將破壞耕地三七五減租條例原有之法秩序。又如將農業發展條例於92年2月7日修正後「耕地」之定義適用於耕地三七五減租條例第19條第2項，則依農業發展條例第20條第2項規定，於89年1月4日修正施行前將耕地以外之農業用地依耕地三七五減租條例規定與承租人訂定租約出租者，原仍有該條例第19條第2項之適用，因內政部上該函釋致無適用餘地，此不僅與增訂耕地三七五減租條例第19條第2項規定之本旨有違，更牴觸農業發展條例第20條第2項之規定，自非允當，應不予援用。上訴人主張出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之土地及其自耕地，需符合農業發展條例第3條第11款所稱之耕地為認定云云，尚不足採。㈥從而，原判決以該函釋在解釋耕地三七五減租條例所稱「耕地」之定義時，於耕地以外之農業用地是否適用耕地三七五減租條例時，即解釋為該條例之「耕地」包含耕地以外之農業用地，而在解釋耕地三七五減租條例第19條第2 項所謂之「耕地」時，卻又認該條項所謂「耕地」僅限於農業發展條例第3條第11款之耕地，不包含該耕地以外之農業用地，致同一法律中之同一名詞，卻有不同之定義，違反相同文義應為相同解釋之原則，且因此增加出租人收回出租耕地之限制等由，不適用該函釋，而判決訴願決定及原處分均撤銷，並命上訴人對於被上訴人98年2月16日申請收回出租耕地事件，應依該判決之法律見解作成決定，即無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　5　　月　　19　　日最高行政法院第四庭審判長法官　吳　明　鴻法官　林　茂　權法官　侯　東　昇法官　黃　秋　鴻法官　陳　國　成以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　5　　月　　20　　日書記官　葛　雅　慎

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第800號

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