100年度判字第845號｜行政：政府採購法｜裁判日期：100 年 05 月 26 日

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第845號上訴人　聯華電信股份有限公司代　表　人　吳建璋訴訟代理人　李旦　律師江俊賢　律師被上訴人　臺北市政府交通局代　表　人　林志盈訴訟代理人　林光彥　律師參加人　全球智慧卡服務股份有限公司代　表　人　張興中上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國98年12月31日臺北高等行政法院97年度訴字第2695號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、上訴人參與被上訴人「臺北市政府交通局租用敬老愛心示範車隊悠遊卡扣款系統」採購案投標，於民國97年6月27日第3次招標開標，開標結果，投標廠商有2家，上訴人之標價每臺單價新臺幣（下同）286元為最低價，被上訴人當場以上訴人標價偏低，請上訴人於97年7月4日前提出說明，上訴人以97年7月3日函說明，另於97年7月10日、7月11日及7月14 日致函被上訴人，並促其儘速決標；另參加人亦於97年6月 30日向被上訴人提出異議；被上訴人於上訴人說明後並未決標，並以97年7月18日北市交祕字第09733214500號函通知上訴人略以「……說明二、本招標案於97年6月27日開標後，保留決標期間，全球智慧卡服務股份有限公司於97年6月30 日向本局提出書面異議，經本局針對其異議事由，發現招標文件投標書確有不盡明確，易造成投標廠商有不同解讀情事，認定該廠商異議成立，為考量招標公平性及廠商合法權益，本局……依採購法第48條第1項第1款規定不予決標，俟修正招標文件後再重行招標……」。上訴人不服該函，於97年7月29日向被上訴人提出異議，經被上訴人97年8月14日北市交祕字第09733536100號函復略以「……說明二、鑑於投標文件投標書不盡明確，易造成投標廠商有不同解讀情事，為考量招標公平性及廠商合法權益，本局業已依採購法第84條規定變更原處理結果，並依採購法第48條第1項第1款規定不予決標，俟修正招標文件後再重行招標。」上訴人不服上開異議處理結果，於97年8月26日向臺北市政府提起申訴亦遭審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。二、上訴人起訴主張：本件採購案招標公告中多處指明本件為每月給付租金，而「每臺單價」即是「每臺每月租金單價」且預算金額不高於458元。參加人未依規定詳閱「採購之契約、投標須知、補充投標須知、有關附件等招標文件」，僅以其所曲解附錄五投標書之文字提起異議，顯無理由。被上訴人若認「招標文件『投標書』確有不盡明確」之情事，應於開標前即修正，並公告發布，以為業者競標之依據。況系爭採購案已歷經3次公告投標，如真有不明確，參加人亦應依法於開標前異議而非於事後異議。被上訴人逕自採取廢標方式，否准上訴人之得標，違反誠實信用及信賴保護原則等語，求為判決撤銷申訴審議判斷決定及原處分，被上訴人應就系爭採購事件作成決標予上訴人之處分。三、被上訴人則以：系爭第3次招標文件中確實有多處之記載使得投標書中之「每臺單價」有可能解釋為「每臺契約期間租金」，而非上訴人主張之「每臺每月租金」，該招標書所使用之文字確有不盡明確之處，而易致生爭議，造成廠商有不同解讀，故有修正及補充之必要。本件系爭採購案97年6月27日開標後，參加人於97年6月30日即向被上訴人提出異議，被上訴人認本件確有「投標書不盡明確」之情形，認異議有理由，依法變更原保留決標之處理結果，變更、補充招標文件內容而不予決標，並舉行辦理第4次公開招標，並無違法及違反法律保留、誠實信用及信賴保護原則。況該採購案97年6月27日開標當日並未決標，上訴人尚未取得決標資格，尚難以得標廠商自居，且第4次招標之結果仍由上訴人得標，上訴人並未有任何權利或利益受損之情形等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、參加人則以：被上訴人於97年6月13日辦理本案第3次公告，於97年6月27日開標，僅上訴人及參加人2家廠商投標，而參加人之投標金額為本案期間每臺9,157元，依本案期間為5年計算，等於每臺每月租金單價為152.6元，低於上訴人提出之投標金額每臺每月租金單價為286元，應由參加人得標。本件由被上訴人第4次招標文件所變更或補充事項以觀，變更前後幾無差異，實稱不上有變更或補充之情形，更無變更之理由。本件2家廠商之標價非有不得比較之情形，被上訴人不進行比較及決標，顯非有據等語。五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)被上訴人就本件採購案為不予決標後重新為第4次招標，並由上訴人於97年9月2日得標，經查上訴人第3次招標之價格為286元，若上訴人得標僅需提供之悠遊卡扣款設備為1,602臺，而重新（即第4次）招標上訴人得標價為134元，上訴人需提供之悠遊卡扣款設備為3,418臺，致上訴人需多提供1,816臺悠遊卡扣款設備，上訴人主張其機器成本必然增加，另外尚需提供5年租賃期間之維護與安裝之人力與相關費用，致生損害，而涉及求償問題，故上訴人有提起本件撤銷訴訟之訴之利益。 (二)按「投標書」報價欄位之填寫，關涉投標廠商履約成本與日後報酬，且為機關採最低價決標之比較基礎，廠商投標之報價具不可撤回性，亦復不得修正、更改，故首重明確。若招標機關所提供之「投標書」，其投標金額欄位記載，無法讓參與投標之所有廠商一見即知該如何填寫，則其明確性即有不足。本件招標公告附加說明第1點、臺北市政府交通局財物採購補充投標須知伍、注意事項第1點、臺北市政府交通局租用敬老愛心示範車隊悠遊卡收費系統計畫說明書三、計畫內容（七），均載明：「……本案預算總額及契約總額為新臺幣2,748萬元整，分5年60個月給付租金，契約標的物之建置維護暨營運管理採租金方式，平均分攤於每具扣款設備中，扣款設備每具每月租金單價為新臺幣458元整，預估採購數量為1,000具（2,748萬/458元×5年×12個月），實際採購數量＝（2,748萬/最低決標每具單價×5年×12個月），向設備廠商租用本計畫所需至少1,000具（實際總數量以契約為準）……。」足見本件係採租賃方式之採購案，並非採買賣方式之採購案，其所謂「每臺單價」可能係「每臺每月租金」，亦有可能係「每臺契約期間租金」，自應於投標書報價欄位記載明確。本件被上訴人所提供之投標書，其內容為「一、投標人對上開採購之契約、投標須知、補充投標須知、有關附件等招標文件，均已完全明瞭接受，今願以每臺單價新臺幣ˍˍˍˍ元整承包，另附詳細價目表供參考。……」其並未明指計價期間，則所謂每臺單價可為每年或每月或契約（60個月）期間之單價，自不明確，廠商可以為不同解讀，並按其解讀投標。又投標書雖記載「另附詳細價目表供參考」，然實際上，被上訴人於廠商領標時，並未另附給詳細價目表，此為兩造及參加人所不爭執。為此，上訴人於投標書上記載標價為「每臺單價286元」，上訴人解為係「每臺每月租金」；而參加人投標書書上記載標價為「每臺單價9,157元」，參加人解為係本案期間每臺9,157元，依本案期間為5年計算，等於每臺每月租金單價為152.6元；上開2種解釋，均不脫離「每臺單價」可能之文義範圍，加上被上訴人於廠商領標時，並未另附給詳細價目表，自無從就投標廠商之投標金額以相同計價基準進行比價而決標。故投標書所載「每臺單價」確有不盡明確之處，無從得知其「每臺單價」係指「每臺每月租金」。 (三)本件招標投標書為投標文件之一，其內容並不明確，則被上訴人認定之投標文件內容「不明確」而構成政府採購法第48條第1項第1款規定變更或補充招標文件之要件，故決定不予決標，待招標文件修正完成後，再舉行第4次公開招標，尚無不合。本採購案於97年6月27日開標，但當日並未決標，故上訴人當時尚未取得決標資格，尚難以得標廠商自居，上訴人對此未決標之處分並無信賴之基礎，上訴人主張信賴保護與誠信原則，委不足取；被上訴人為不與決標以及變更原處理結果，係依法行政，亦不生所謂違反法律保留原則之問題。從而，系爭採購案被上訴人依政府採購法第84條規定變更原處分結果，並依同法第48條第1項第1款規定不予決標，經修正招標文件後重行招標，於法無違，因將申訴審議決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。六、本院查： (一)按提起訴訟，請求法院裁判，應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在。又人民不服行政機關之處分，固得提起訴願及行政訴訟，但提起爭訟後在訴願決定或行政法院判決前，已屬無從補救者，其權利保護要件即不存在。苟欠缺權利保護必要之訴之利益，法院應以判決駁回之。本件上訴人參與被上訴人「臺北市政府交通局租用敬老愛心示範車隊悠遊卡扣款系統」採購案投標，於97年6月27日第3次招標開標，開標結果，投標廠商有2家，上訴人之標價每臺單價286元為最低價，被上訴人當場以上訴人標價偏低，請上訴人於97年7月4日前提出說明，另參加人亦於97年6月30日向被上訴人提出異議，被上訴人於上訴人說明後並未決標，並以97年7月18日北市交祕字第09733214500號函通知上訴人，依政府採購法第48條第1項第1款規定不予決標，俟修正招標文件後再重行招標。嗣被上訴人重新為第4次招標，並由上訴人於97年9月2日得標，為原審確認之事實，並為兩造及參加人所不爭執。則上訴人不服原處分及申訴審議判斷，訴請撤銷，及判命被上訴人應就系爭採購事件作成決標予上訴人之處分，已無從補救及准許。是上訴人之訴，顯欠缺訴之利益。 (二)至原判決雖稱：上訴人第3次招標之價格為286元，若上訴人得標僅需提供之悠遊卡扣款設備為1,602臺，而重新（即第4次）招標上訴人得標價為134元，上訴人需提供之悠遊卡扣款設備為3,418臺，致上訴人需多提供1,816臺悠遊卡扣款設備，上訴人主張其機器成本必然增加，另外尚需提供5年租賃期間之維護與安裝之人力與相關費用，致生損害，而涉及求償問題，故上訴人有提起本件撤銷訴訟之訴之利益云云。惟按：「應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟者。」「因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。」其訴之變更或追加，應予准許，為行政訴訟法第111條第3項第2款、第3款及第4 款所規定。又「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」「提起行政訴訟，得於同一程序，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」同法第6條第1項、第7條亦分別定有明文。本件上訴人起訴前，系爭採購事件經被上訴人重新為第4次招標，業由上訴人於97年9月2日得標，已如前述。則已無從撤銷原處分，並判命被上訴人作成決標予上訴人之處分。上訴人縱因原處分而受有損害，非不可依上開規定為訴之變更或追加，提起確認之訴並合併請求損害賠償或其他財產上給付。被上訴人起訴，既已表明因原處分而受有損害，其本意為何(是否有提起確認合併請求損害賠償之意)，原審審判長應依同法第125條之規定為適切之闡明，乃原審審判長未予闡明，適用法規自有未當。本件應將原判決廢棄，發回原審法院更為審理，另為妥適之裁判。七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　5　　月　　26　　日最高行政法院第三庭審判長法官　黃　璽　君法官　楊　惠　欽法官　吳　東　都法官　陳　金　圍法官　蕭　惠　芳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　5　　月　　26　　日書記官　彭　秀　玲

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第845號

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