最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第892號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第892號上訴人　行政院環境保護署代　表　人　沈世宏被上訴人　上揚科技股份有限公司代　表　人　魏政傑訴訟代理人　李慧芬　律師上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國98年12月24日臺北高等行政法院98年度訴更一字第24號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、上訴人以被上訴人（為與虹景科技股份有限公司合併之存續公司，該公司權利義務由被上訴人概括承受）係經上訴人公告應負回收、清除、處理商品責任之物品製造業者，其應申報回收物品類為廢資訊物品─監視器。上訴人於民國92年8 月間委託立本台灣聯合會計師事務所，至被上訴人之營業處辦理營業(進口)量相關帳籍憑證查核作業，經查核結果，上訴人以被上訴人於87年6月至92年6月間，未按營業量申報繳納監視器之回收清除處理費用，乃以92年12月1日環署基字第0920087040號函(下稱前處分)，請被上訴人於期限內補繳回收清除處理費計新臺幣(下同)36,837,825元，被上訴人不服，提起訴願，並提出「訴願陳報新物證狀」，經上訴人依上開資料重新查核結果，於93年8月4日以環署基字第0930053968A號函(下稱原處分)變更前處分之應補繳金額為15,275,796元。被上訴人對原處分提起訴願，經訴願決定以原處分關於87年6月至10月間回收清除處理費29,375元部分，因逾5年請求權時效予以撤銷，其餘訴願予以駁回。被上訴人對於訴願駁回部分仍不服，提起行政訴訟，經原審法院94年度訴字第1485號判決駁回，被上訴人提起上訴，經本院以98年度判字第53號判決廢棄發回更審。二、被上訴人起訴主張：（一）上訴人依廢棄物清理法之授權，所公告應回收清除處理之「廢資訊物品」部分，係自92年6 月13日環署廢字第0920042910號公告(下稱92年公告)，始將LCD增列為監視器之範圍。原處分將該公告溯及適用於公告前已發生之事實，顯違反法律不溯既往原則、信賴保護原則及明確性原則。（二）上訴人於92年12月1日作成之前處分，既經上訴人以原處分撤銷，上訴人對被上訴人之系爭公法請求權，即自93年8月4日原處分作成時始生中斷時效之效力，則關於87年11月份起至88年6月份止之回收清除處理費請求權，依行政程序法第131條規定，已因5年時效完成而當然消滅。（三）上訴人遲至92年6月始首次為「87年6月至92年6月間營業量相關帳籍憑證查核」之通知，被上訴人依法提出相關可得扣抵之單據證明，雖有部分僅能提出相關廠商之切結書，但被上訴人已另行提出其他單據憑證供核，上訴人辯稱其全未提出單據，要無足採；況縱如上訴人所稱被上訴人係於起訴後才提出扣抵單據，惟上開出口報單日期均在前處分作成以前，非原處分作成後發生之新事實，上開證物自得證明原處分作成時被上訴人所累積出口量，而自責任物營業量中扣除部分金額5,222,966元等語，求為判決訴願決定及原處分不利被上訴人之部分均撤銷。三、上訴人則以：（一）上訴人雖於92年公告就應回收物品種類之「監視器」加註「包括CRT及LCD」等文字，但CRT及LCD本即符合與美國環保署於88年7月簽署「中美環境保護技術合作協定第四號執行辦法」，引進美國能源之星制度有關監視器之定義，故上訴人上開公告僅係就監視器內容提出例示範例，以避免爭議，並非將原本不屬於監視器範圍之LCD納入應回收物品種類，而變更或擴張上開監視器之定義。（二）原處分係變更前處分之內容，即同意依被上訴人於訴願中所提出新事證扣抵前處分命補繳之金額，並非將前處分全部撤銷後而重為原處分，故有關87年11月至88年6月間對被上訴人之回收清除處理費請求權時效，自仍應以92年12月1日所為前處分之狀態為準，上訴人對於被上訴人於87年11月至88年6月間之請求權，實未罹於時效而消滅。（三）至於被上訴人主張扣抵部分，因被上訴人於起訴前，並未就其所主張之扣抵事由向上訴人提出申請，上訴人自無從確認被上訴人之請求是否適法，及應扣抵之範圍或數額，被上訴人自不得於原審程序中主張扣抵等語，資為抗辯。四、原審撤銷訴願決定關於駁回被上訴人其餘訴願部分及原處分，係以：（一）關於監視器之疑義：依上訴人歷次公告情形以觀，足徵92年公告以前，關於應回收廢資訊物品「監視器」並無明確定義；而依91年4月16日廢止之「廢電子電器物品及廢資訊物品類回收清除處理稽核認證作業手冊」(下稱認證作業手冊)；及同日修正「廢資訊物品類回收清除處理稽核認證作業手冊」(下稱修正後認證作業手冊，已於92年6月30日廢止)之規定可知，在92年公告加註前，經公告回收之監視器為映像管(CRT)，不包括非筆記型電腦之液晶顯示器。又依上訴人92年公告「廢資訊物品回收貯存清除處理方法及設施標準」(已於96年2月16日廢止）第5條規定，僅將陰極射線管(映像管，CRT)規定在監視器範圍，於監視器項下並無液晶顯示器之規範，可見非筆記型電腦之液晶顯示器非屬當時公告範圍，上訴人主張於92年6月13日公告前，應回收之廢監視器包括液晶顯示器，要難採信。況上訴人並未證明其已將我國關於監視器定義與美國環保署「能源之星」計畫採相同定義之情，並通知各負責回收清除處理之責任業者，且上訴人歷次公告均僅載監視器，而無任何加註，已如前述，自不因該執行辦法之簽署而當然認為美國環保署關於液晶顯示器（LCD）之定義當然適用於我國，上訴人此部分主張委不足採。（二）關於消滅時效：上訴人於92年12月1 日作成之前處分業經上訴人以原處分撤銷，本件自應以原處分之作成日93年8月4日，為上訴人請求系爭回收清除處理費之權利行使日；且依行為時廢棄物清理法及相關法令規定，被上訴人係以每單月30日為申報繳納期限，故關於87年11月起至88年6月期間之上開公法上請求權已罹於時效而當然消滅。(三)關於可扣抵部分：按行為時廢棄物清理法及其相關法規命令規定意旨可知，回收責任業者所申報或主管機關認定之餘額如超過真正餘額狀態，而有溢繳或溢徵情形，自得於事後辦理退費，或於提起行政救濟時主張縮減，被上訴人起訴後提出之出口報單日期，均在前處分作成日期以前，自得證明原處分於93年8月4日作成時被上訴人所累積的出口量，而得主張自責任物的營業量中扣除，被上訴人申請扣抵，並非無據，上訴人未予扣抵，容有未洽，惟行政法院非行政機關之上級機關，有關核定補繳及扣抵金額之權限，應由上訴人審核之，另為適法之處分等詞，為其判斷之基礎。五、本院查： (一)按「物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入、販賣業者負責回收清除、處理之：一、不易清除、處理。二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。四、具回收再利用之價值。前項一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，由中央主管機關公告之；其一般廢棄物之回收清除處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。公告指定業者除應向主管機關登記外，製造業者應按當期營業量、輸入業者應按向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管運用；其收支保管及運用辦法，由中央主管機關定之。」90年10月24日修正前即86年3月28日修正發布之廢棄物清理法(下稱修正前廢棄物清理法)第10條之1第1項、第2項及第3項前段定有明文。上訴人依該法條第2項之授權，於87年8月12日訂定之廢物品及容器回收清除處理辦法(已於92年3月13日廢止）第8條規定：「業者應依申報營業量或進口量，於前條第1項規定申報期限內，依中央主管機關核定公告之費率及指定之金融機構、帳號，向金融機構繳交回收清除處理費用，專戶存管並依本辦法及基金收支保管及運用辦法規定辦理。前項營業量或進口量，業者得檢具出口量證明文件抵扣之。」次按，「物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入或原料之製造、輸入業者負責回收、清除、處理，並由販賣業者負責回收、清除工作。一、不易清除、處理。二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。四、具回收再利用之價值。前項物品或其包裝、容器及其應負回收、清除、處理責任之業者範圍，由中央主管機關公告之。」「依前條第2項公告之應負回收、清除、處理責任之業者，應向主管機關辦理登記；製造業應按當期營業量，輸入業應按向海關申報進口量，於每期營業稅申報繳納後15日內，依中央主管機關核定之費率，繳納回收清除處理費，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管。……製造或輸入之物品或其包裝、容器，不在國內廢棄或使用後不產生廢棄物之責任業者，得檢具相關證明文件扣抵營業量、進口量或辦理退費。第1 項責任業者辦理登記、申報、繳費方式、流程、期限、扣抵、退費及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。」亦為90年10月24日修正公布之廢棄物清理法(下稱修正後廢棄物清理法)第15條、第16條第1項前段、第3項、第4項所明定。而「責任業者應自中央主管機關公告應負回收、清除、處理責任之日起，於每單月30日前，依其前2個月之責任物之營業量或進口量及中央主管機關核定之費率，向中央主管機關指定之金融機構代收專戶繳納回收清除處理費。」「責任業者製造或輸入之責任物不在國內廢棄或使用後不產生廢棄物者，得檢具下列文件，經中央主管機關認定後，扣抵其責任物之營業量或進口量：一、營業量或進口量申報表……二、不在國內廢棄或使用後不產生廢棄物之證明文件。三、不在國內廢棄之扣抵量彙總表。四、其他中央主管機關指定者。」則為上訴人依上開修正後廢棄物清理法第16條第4項之授權，於91年10月23日訂定發布之應回收廢棄物責任業者管理辦法第6條第1項及第11條所規定。又「營業人除本法另有規定外，不論有無銷售額，應以每2月為1期，於次期開始15日內，填具規定格式之申報書，檢附退抵稅款及其他有關文件，向主管稽徵機關申報銷售額、應納或溢付營業稅額。」復為加值型及非加值型營業稅法第35條第1項前段所規定。 (二)次按廢棄物清理法之制定，係為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生及維護國民健康（同法第1條參照)。再「監視器」屬於應回收清除處理之廢資訊物品，應由資訊物品製造業者或資訊物品輸入業者負責回收清除處理，業經上訴人依上述修正前廢棄物清理法第10條之1第2項及修正後同法第15條第2項之授權，先後以87年5月15日環署廢字第0030418號公告、88年5月4日(88)環署廢字第0027821號、90年5月7日(90)環署廢字第0028112號、91年6月19日環署廢字第0910041426號、91年9月20日環署廢字第0910064996號及92年6月13日環署廢字第0920042910號公告揭示在案。依上訴人歷次公告情形，雖於92年公告中就應回收物品種類之「監視器」加註「（包括CRT及LCD）」等文字（即Cathode Ray Tube陰極射線管及Liquid Crystal Display液晶顯示器），惟揆其公告總說明二已載明：「釐清現行公告應回收物品……或於執行時易生疑義之處，例如：……(二)監視器：包括CRT及LCD……」等語；且審諸一般所謂「監視器」者，泛指經與訊號傳輸線連結可呈現影像者而言，LCD與CRT之區別僅在於監視器之顯示裝置使用之材質不同（LCD內部使用液晶、CRT內部有螢光粉），經核均屬於監視器之範疇，並已符合上引修正前廢棄物清理法第10條之1第1項及修正後同法第15條第1項規定之不易清除、處理、含長期不易腐化及有害成分，以及具有回收再利用之價值等4個要件，自應由該資訊物品製造業者或輸入業者負回收清除工作之責，上訴人主張上述92年公告乃明文重申監視器之範圍，以杜爭議，並非於92年公告時，始將LCD列入應回收之「廢資訊物品─監視器」，洵非無據，並符合母法之授權意旨。況且，上訴人在92年以前之歷年公告，對於應回收、清除處理之廢資訊物品種類既列示「監視器」屬之，並未區分其使用材質或註明限於CRT，而依上述92年公告之內容，亦係同時表明CRT及LCD均為監視器範圍，如何憑該92年公告之內容，而謂上訴人於92年以前公告列管之監視器僅指CRT一種，LCD係於92年公告始列入監視器之範疇？至本院前次發回判決係以上訴人自承上述92年公告「監視器(包括CRT及LCD)」乃為明確界定監視器之範圍，足見被上訴人爭執所製造之LCD是否屬於監視器之範圍，於上述92年公告以前，確實存在疑義，而認前審判決未予調查釐清，並敘明其認定之結果及理由，即有理由不備之違法，乃發回原審法院更為審理，並未就上訴人於92年以前歷次所為公告之「監視器」是否包含LCD在內，表示法律上判斷之意見，被上訴人援引主張在92年公告以前，LCD非屬於監視器之範圍，上訴人不得就此法律見解再為爭執，委無足取。又承上述，被上訴人產製之LCD，是否屬於上訴人所公告應回收、清除處理之資訊物品，本於廢棄物清理法之立法意旨，自應依其實質功能判別是否屬於監視器範圍，不應拘泥於其名稱或使用材質不同而有異，至於上訴人依上述廢止前廢物品及容器回收清除處理辦法所制定之認證作業手冊、修正認證作業手冊、廢資訊物品處理廠審查作業要點、廢資訊物品類回收清除處理稽核認證作業手冊、廢資訊物品回收貯存清除處理方法及設施標準（已分別於91年4月16日、92年6月30日、91年12月18日及92年6月30日、96年2月16日廢止）等規定，則係上訴人就各資源回收、處理機構對於公告應回收、清除處理之廢資訊物品，應依其種類、材質進行貯存、處理及管理而為之技術性規範，乃上述經公告應回收、清除處理之廢資訊物品於回收後之後續處理措施，並非如何認定上訴人公告應回收、清除處理廢資訊物品之種類、範圍之規範，原審未審究上開作業手冊之規範目的及整體內容意旨，徒擷取其部分規定而為解釋，而認上訴人為92年公告以前，監視器之回收項目不包LCD在內，實嫌速斷，並有適用法規不當之違法。 (三)再按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」及「行政處分因撤銷、廢止或其他事由而溯及既往失效時，自該處分失效時起，已中斷之時效視為不中斷。」行政程序法第131條、第132條分別定有明文。又依同法第117條第1項之規定，行政處分之撤銷，得就行政處分之全部或一部為之，故行政處分之規制標的可分者，原處分機關或其上級機關自得僅就該行政處分之違法部分予以撤銷。查上訴人原以92年12月1日作成之前處分，命被上訴人於文到45日內補繳回收清除處理費36,837,825元，嗣被上訴人於提起訴願期間，向訴願機關提出「訴願陳報新物證狀」，主張該補陳報之新物證足以證明其於92年12月1日為止存在之出口量，申請重新核算，而經上訴人審查結果，於93年8月4日以原處分「變更」前處分之應補繳回收清除處理費為15,275,796元等情，為原審依法確認之事實；而觀諸原處分之說明欄已載明「二、……經本署依法審查結果，認為其中158,267台之部分符合本署扣抵要件，本署並同意自原處分(即前處分)應補繳回收清除處理費36,837,825元之金額中扣抵，經扣除後貴公司……應補繳之回收清除處理費應變更為15,275,796元……」等語，足見上訴人以原處分變更前處分者，僅係撤銷前處分關於命被上訴人繳納回收清除處理費逾15,275,796元部分，並非將前處分全部撤銷，而重新作成原處分，換言之，前處分關於命被上訴人繳納回收清除處理費在15,275,796元範圍內仍有效存在，即與上述行政程序法第132條規定「行政處分因撤銷……而溯及既往失效時，自該處分失效時起，已中斷之時效視為不中斷。」之情形不符。原判決以前處分業經原處分撤銷而不存在，依上引行政程序法第132條規定，已中斷之時效視為不中斷，應以原處分發生效力時始發生中斷時效之效力，而認上訴人對被上訴人關於87年11月份至88年6月份止之回收清除處理請求權，已逾5年時效而消滅，亦有適用法規不當之違法。 (四)又按「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。依前項判斷而得心證之理由，應記明於判決。」「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。……得心證之理由，應記明於判決。」99年1月13日修正公布前後行政訴訟法第189條分別定有明文。再「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；……」亦為行政訴訟法第125條第1項及第133條前段所明定。又依上述廢物品及容器回收清除處理辦法第8條第2項及修正後廢棄物清理法第16條第3項規定意旨，製造或輸入之物品或其包裝、容器，不在國內廢棄或使用後不產生廢棄物之責任業者，得檢具相關證明文件扣抵營業量、進口量或辦理退費；且配合營業稅之申報，責任業者須於每兩個月後之單月30日前申報繳納之回收清除處理費用，並以前2個月之責任物營業量或進口量扣除其不在國內廢棄或使用後不產生廢棄物之數量後之餘額，作為計算基礎，故如責任業者申報之餘額或主管機關認定的餘額超過真正的餘額狀態，而有溢繳或溢徵情形，自得於事後辦理退費，或於提起行政救濟時主張縮減，則上訴人於起訴後提出天剛資訊等17家廠商之出口報單資料，是否可以證明為被上訴人所累積之出口量，而得自責任物之營業量中扣除，事實審高等行政法院應加以調查審認，業據本院前次發回判決指明在卷。而查，被上訴人提出上開出口報單資料，係主張上開17家廠商申報出口之監視器係向其進貨（即被上訴人所稱間接出口），故得由其營業量中扣除，惟本案於原審法院前審94年度訴字第1485號審理時，經上訴人依被上訴人所提上開出口報單資料審核結果，僅有少部分報單附有被上訴人開立之銷貨發票，即無從藉由銷貨發票得知被上訴人銷貨與上開出口報單間之對應關係，如何憑以確認上開出口報單之貨物係來自被上訴人所出售？且觀諸該等報單並無向海關報驗出口之紀錄，亦無法確認該等報單上之貨物確實已出口，而未在國內使用？而被上訴人於原審法院前審94年度訴字第1485號審理中，原主張依上開廠商出口報單資料尚得自回收清除處理費用中扣抵之出口數為43,186台，金額約700餘萬元(見該卷第104、196頁)，嗣於發回更審後改稱尚得扣抵之出口數為40,671台，金額為5,222,966元(見原審卷第67-69頁)，前後主張歧異，被上訴人就此差異未為任何說明，徒憑被上訴人提出之統計附表亦無法與出口報單資料勾稽確認？足見被上訴人是否因間接出口而得主張扣抵營業量？及其得扣抵之數量、金額若干？均有未明，原審未依職權予以查明，逕採信被上訴人之主張，即嫌速斷，並有未適用行政訴訟法第133條規定應依職權調查證據之違法；且原審對於依上開出口報單如何得以認定被上訴人於原處分作成時已有累積出口量，而得自責任物的營業量中扣除之事實，亦未於判決理由記載其得心證之理由，即有判決不備理由之違法。 (五)綜上所述，原判決既有如上所述判決適用法規不當、不適用法規及理由不備之違法，並與判決結論有影響，故上訴意旨求為廢棄，即有理由。惟因本件事證尚有由原審法院再為調查審認之必要，本院並無從自為判決；故將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　6　　月　　2　　日最高行政法院第三庭審判長法官　黃　璽　君法官　楊　惠　欽法官　吳　東　都法官　陳　金　圍法官　蕭　惠　芳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　6　　月　　3　　日書記官　伍　榮　陞

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