最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第978號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第978號上訴人　興農股份有限公司代　表　人　楊文彬訴訟代理人　練家雄　律師送達代收人謝依婷被上訴人　行政院原住民族委員會代　表　人　孫大川上列當事人間原住民族工作權保障法事件，上訴人對於中華民國99年3月18日臺北高等行政法院98年度訴字第2384號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人標得台灣糖業股份有限公司（下稱台糖公司）「農用殺草劑乙批」等31件採購案（詳如原判決附表），被上訴人以其於民國93年9月1日至95年9月30日之履約期間內僱用員工總人數逾100人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法（下稱原住民保障法）第12條第1項之標準，乃依同條第3項規定，以98年5月14日原民衛字第0980023114號處分書（下稱原處分），追繳上訴人原住民就業代金新臺幣（下同）1,702,272元。上訴人不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起行政訴訟。二、上訴人於原審起訴主張：㈠上訴人信賴採購契約及政府採購法第98條之規定，於履約期間僱用身心障礙者及原住民之人數已達總人數之2％，基於信賴保護原則，自不應再課予代金。若被上訴人認上訴人有信賴不值得保護之例外情形，應就行政程序法第119條規定為舉證並詳加說明。又政府採購法第98條僅規定應於履約期間僱用身心障礙者及原住民人數不得低於總人數2％，並無須各達1％之規定，其施行細則卻規定須各達1％，增加母法所無之限制，有違法律保留原則。㈡被上訴人無視得標廠商所標得政府採購案之性質、數額、執行期間長短，一律以得標廠商全部員工人數計算應僱用人數與應繳代金數額，實質上造成國內得標廠商行政及人事經營成本大幅增加，影響廠商投標意願，對原住民就業未必皆為正面影響，不符合目的性原則。又因原住民保障法之立法目的在於促進原住民就業機會，故廠商如未依法僱用足額原住民，行政機關應可先令廠商於一定期限內僱用至足額，因直接僱用係對原住民工作權益保障最直接有效，繳納代金取代未足額僱用原住民，不符合適當性原則。再，一律課以代金，並非對人民權益損害最小手段，不符合適當性原則。另，原住民就業代金之繳納係向原住民綜合發展基金為之，且依原住民族綜合發展基金收支保管及運用辦法第5條規定，該基金用途並非僅用於原住民就業基金之用途，繳納代金可否達成與直接僱用原住民之效果，實有疑問。㈢原住民保障法第24條對於各級政府機關、公立學校及公營事業機構僱用原住民之人數設有3年緩衝期之規定，即遲至93年11月2日起，始就公家機關部門等未達僱用比例者課予代金，基於平等原則，亦應適用依政府採購法得標之廠商。㈣依政府採購法施行細則第107條第1項、身心障礙者保護法施行細則（97年4月15日改為身心障礙者權益保障法施行細則）第12條第1項規定，計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民人數，應以每月1日參加勞保人數為基準，以93年9月為例，上訴人僱用原住民員工尚有不足額4位，其中3位不足達1個月、1位不足20天，故原住民代金計算應為3×15,840＋（15,840/30×20）＝58,080，被上訴人計算方式顯然違反前揭法規所規範，且已逾基本工資計算代金之標準範圍等語。求為撤銷訴願決定及原處分之判決。三、被上訴人則以：㈠原住民保障法於90年公布施行時，該法第12條明定原住民得於採購案件裡達1％之就業機會，該法立法過程中，立法者多次論及該法第12條係為補充政府採購法第98條僱用失衡之缺失而制定。又該條規定之補充項目包含進用原住民比例之標準及代金之收取機關，其餘規範則回歸政府採購法之相關規定。為臻明確，政府採購法主管機關行政院公共工程委員會（下稱公程會）以90年11月13日工程企字第90044255號令揭示，得標廠商於國內員工總人數達100人者，履約期間原住民與身心障礙者各均不得低於總人數1％，非如上訴人所言，逕以政府採購法施行細則第107條增加母法未有之限制。㈡依憲法增修條文第10條第12項、第23條規定及司法院釋字第593號解釋意旨，原處分係以扶助原住民就業為目的，手段係課與得標廠商僱用原住民或繳納代金之義務，該手段有助於目的之達成，法條已限縮至標得政府採購案之一定規模廠商於履約期間內須足額僱用原住民，其干涉法益之影響程度已屬最小，經權衡促進原住民就業與部分人民之財產權喪失，當以促進原住民族就業為優先，且已衡量原住民工作權與雇主之財產權與其他人之工作權，符合比例原則。㈢原住民保障法第24條第1項規定所課予政府機關之義務，遠較得標廠商於履約期間內始需比例僱用原住民者為高，然因規範主體不同，適用期間、執行方式亦有差異。故按不同性質之事務為不同之處理，立法者對此為合理之立法區別，未予得標廠商3年緩衝期，已斟酌規範事務性質差異，就事務內在價值及其所欲達成目的判斷，而為合理區別對待，並未違反平等原則。㈣被上訴人自97年起應行政院訴願審議委員會之要求，變更以當月實際僱用原住民加退保日為計算基準，並以98年4月13日原民衛字第0980017983 號函，通知上訴人就核定之代金金額為陳述意見，使代金之請求更符法規範本意，故被上訴人依法計算代金，並以原處分對上訴人課徵，代金之金額並無錯誤，原處分並無違法、不當等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠政府採購法於87年5月27日公布時，身心障礙者保護法（96年7月11日更名為身心障礙者權益保障法）第31條第2項規定，固使身心障礙者於政府採購案履約期間內至少獲得1％之保障；然原住民族則因缺乏如身心障礙者保護法等專法之保護，致適用政府採購法時，虞有得標廠商將2％名額全部移作僱用身心障礙者，使得原住民族工作權未能獲得比例之下限保障，為避免政府採購法採合計方式造成偏頗僱用之流弊，90年10月31日原住民保障法公布施行時，乃配合政府採購法第98條規定，於該法第12條第1項、第3項、第24條第2項明定，依政府採購法得標廠商國內員工總人數達100以上者，應於履約期間僱用按該員工總人數1％之原住民，如有僱用不足該比例者，得標廠商即應繳納代金至原住民族綜合發展基金專戶，以保障原住民工作權，上訴人主張有違法律保留原則情形，顯有誤解。㈡原住民保障法既於90年10月31日即已公布施行，上訴人自無從執政府採購法第98條之涵蓋原住民及身心障礙者僱用之概括成數規定，抑或其契約未明文約定，為其信賴基礎而主張信賴保護，亦難謂有違反比例原則情事。㈢政府採購法施行細則第107條第1項及身心障礙者保護法施行細則第12條第1項規定，係計算得標廠商員工總人數之規定，而非其僱用原住民或身心障礙者人數之判定基準，遑論作為計算代金數額之基礎。代金之計算係以每月實際僱用不足之原住民差額人數為基準，此觀政府採購法施行細則第108 條第2項規定甚明，上訴人之主張純係其個人一己之見解，仍無可取。㈣依司法院釋字第593號之解釋意旨，凡政府採購案得標廠商於履約期間僱用一定比例原住民，並於違反時繳納代金，係為促進原住民就業考量，就促進原住民就業與部分人民財產權喪失為衡量，當以促進原住民族就業為優先之立法裁量範疇，且已限縮至標得政府採購案之一定規模廠商於履約期間內須足額僱用原住民，其對得標廠商法益之影響程度已屬最小，採取之方法且有助於目的之達成，乃有其法定正當理由，自無違憲法所保障之人民財產權及平等、比例等原則及法律保留原則。㈤因政府機關、公立學校及公營事業機構依原住民保障法第4條及第5條規定，於平時即應比例進用原住民，且上開規定對於公部門課予各級政府機關、公立學校及公營事業機構平時僱用之義務，已排除具公務員身分者，而限於不具公務人員任用資格之非技術性人員，所負義務較高而給予緩衝期間；與同法第12條第1項係就依政府採購法得標之廠商，於履約期間內始需按比例僱用原住民者，其規範對象、適用期間、執行方式均有異。故按不同性質事務為不同處理，立法者對此為合理之立法區別，未予得標廠商3年緩衝期，顯已斟酌規範事務性質之差異，就事務內在價值及其所欲達成之目的判斷，而為合理之區別對待，並未違反平等原則。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述等語，資為論據，因將訴願決定及原處分予以維持，駁回上訴人在原審之訴。五、本院查：㈠按「得標廠商其於國內員工總人數逾100人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數2％，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」，行為時政府採購法（下稱政府採購法）第98條定有明文，該規定係規範依政府採購法得標之廠商，如其僱用員工總人數在100人以上者，依法於履約期間即有僱用不得低於員工總人數2％之身心障礙者及原住民之義務，否則應依差額人數，向主管機關繳納代金，所規定2％為僱用身心障礙者及原住民合計之最低下限。次按「（第1項）依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾100人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數1％。…… （第3項）得標廠商進用原住民人數未達第1項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」，亦為行為時原住民保障法（下稱原住民保障法）第12條第1項、第3項所明定，此乃特別針對保障原住民之就業，規定依政府採購法得標之廠商如其僱用員工總人數在100人以上者，依法於履約期間即有僱用不得低於員工總人數一定比例即1％之原住民義務，否則依差額人數，向主管機關設立之原住民族綜合發展基金專戶繳納就業基金之代金，作為辦理促進原住民就業權益相關事項之用。是以，國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課。又原住民保障法第12條第1項規定係政府採購法第98條之補充規定，其內容與政府採購法第98條相容，即合於政府採購法第98條所規定2％為僱用身心障礙者及原住民二者合計之最低下限。復依行為時政府採購法施行細則第107條規定：「（第1項）本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。（第2項）依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數1％，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」（99年11月30日修正為：＜第1項＞本法第98 條所稱國內員工總人數，依身心障礙者權益保障法第38條第3項規定辦理，並以投保單位為計算基準；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。但下列情形，應另計之：訂有開始履約日或開工日者，自該日起算。兼有該2日者，以日期在後者起算。因機關通知全面暫停履約之期間，不予計入。一定期間內履約而日期未預先確定，依機關通知再行履約者，依實際履約日數計算。＜第2項＞依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數1％，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。），即僱用原住民之最低比例1％亦與上開原住民保障法第12條第1項相同，並無牴觸政府採購法第98條規定或增加其所無之限制，且其性質係就母法已明定之僱用員工總人數，為如何計算之細節性、技術性規定；至其內容所稱員工總人數依身心障礙者保護法施行細則第12條第1項規定辦理，係指依政府採購法得標之廠商於履約期間之僱用不得低於員工總人數一定比例之原住民義務，其員工總人數計算方式依該規定辦理，並未逾越母法或增加母法所無之限制，自得適用於本件。至原住民保障法施行細則第3條規定係對於各級政府機關、公立學校及公營事業機構依原住民保障法第4條、第5條規定僱用、進用原住民人數之計算方式，而與依政府採購法得標之廠商，依法於履約期間應僱用不得低於員工總人數一定比例之原住民義務無關，無從適用於本件。上訴意旨主張主管機關以原住民保障法修訂作為政府採購法施行細則修訂依據，顯有逾越法律授權，原判決未查，逕以政府採購法施行細則規定而認原處分於法有據，難謂適法，又基於平等原則，上訴人亦應有原住民保障法中3年緩衝期之適用等語，指摘原判決違法，並無可採。㈡原判決經依調查證據之辯論結果，依法認定上訴人標得如原判決附表所示之31件採購案，於93年9月1日至95年9月30日之履約期間內僱用員工總人數逾1百人，惟進用原住民人數未達原住民保障法第12條第1項之標準，依同條第3項規定，應繳原住民就業代金1,702,272元之事實，經核與證據法則無違。原判決業已詳述其得心證之證據及理由，並就上訴人所主張其依政府採購法得標案件，採購契約僅規定應僱用身心障礙人士及原住民合計達2％即可，上訴人依契約及政府採購法第98條規定得主張為信賴之基礎，並其餘主張論點何以不足採，分別予以論述及指駁，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形，上訴意旨仍執前詞指摘原判決違誤，求予廢棄，難謂有理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　6　　月　　16　　日最高行政法院第五庭審判長法官　藍　獻　林法官　侯東昇法官　姜　素　娥法官　林　文　舟法官　胡　國　棟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　6　　月　　16　　日書記官　賀　瑞　鸞

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