100年度裁字第1058號｜行政：聲請停止執行｜裁判日期：100 年 04 月 28 日

最　高　行　政　法　院　裁　定 100年度裁字第1058號抗告人　行政院環境保護署代　表　人　沈世宏訴訟代理人　潘正芬　律師陳修君　律師抗告人　行政院國家科學委員會代　表　人　李羅權抗告人　行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局代　表　人　楊文科上二人共同訴訟代理人　蔣大中　律師（兼送達代收人）莊郁沁　律師上列抗告人因與相對人詹德健等6人間聲請停止執行事件，對於中華民國100年2月18日臺北高等行政法院100年度停字第9號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰主文原裁定除確定部分外廢棄，應由臺北高等行政法院更為裁定。理由一、抗告法院認抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。二、緣「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地－七星農場部分）開發計畫」（下稱中科三期）原經抗告人行政院環境保護署（下稱環保署）有條件通過環境影響評估審查，並以民國95年7月31日環署綜字第0950060540號公告審查結論（下稱95年版環評結論），相對人以該環評結論違法，訴經原法院以96年度訴字第1117號判決予以撤銷，復經本院以99年度判字第30號判決維持而告確定。嗣環保署以99年9月2日環署綜字第0990080213號公告重新通過中科三期環評審查結論（下稱99年版環評結論），抗告人行政院國家科學委員會（下稱國科會）據之以99年9月6日臺會協字第0990064454號函對抗告人行政院國家科學委員會中部科學工業區管理局（下稱中科管理局）核發開發許可（下稱99年開發許可），並同時廢止95年開發許可。相對人復以99年版環評結論違法為由，訴請原法院撤銷99年版環評結論及99年開發許可，並請求環保署就中科三期應繼續進行第2階段環評（原法院以100年度訴字第118號受理，下稱本案訴訟）。並依行政訴訟法第116條規定聲請：⑴中科三期99年版環評結論於本案訴訟判決確定前，應停止執行。⑵國科會就中科三期核發之99年開發許可，於本案訴訟判決確定前，應停止執行。⑶國科會及中科管理局就中科三期核發予訴外人友達光電股份有限公司（下稱友達公司）及旭能光電股份有限公司（下稱旭能公司）之建築執照、使用執照、雜項執照、免實施環境影響評估之許可及其他各項開發之許可，於相對人另案提起之原法院99年度訴字第2054號及本案訴訟判決確定前，應停止執行。原裁定准許相對人前開第⑴⑵項之請求，但駁回第⑶項之聲請。抗告人就不利部分提起抗告（相對人就被駁回部分則未聲明不服而確定）。三、原裁定略以：㈠是否許可開發固屬目的事業主管機關之權限，惟其許可與否係受環評審查結論所拘束，目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得許可開發行為，否則其許可自始、當然、絕對無效。故環保署所為之環評審查結論直接影響開發行為之許可與否，自屬具有法律上效果之行政處分。至目的事業主管機關本諸環評審查結論所為開發行為之准駁則屬另一行政處分，二者截然有別，苟有所爭執，自得分別提起行政爭訟。㈡行政訴訟法第9條規定賦予人民提起公益訴訟，故人民本於法律特別規定而依該規定提起之公益訴訟，其爭執之公法上法律關係自以授與其提起公益訴訟權能之法律特別規定為斷。經查，95年版環評結論經原法院96年度訴字第1117號及本院99年度判字第30號判決認定有裁量濫用之違法而撤銷確定後，環保署再為99年版環評結論，依上開判決意旨，行政機關依環境影響評估法（下稱環評法）第7條規定通過環評審查，卻未依同法第8條規定進入第2階段環境影響評估，乃屬剝奪環評法賦予居民對開發行為表示意見等相關權利，當地居民權益即因而受侵害，彼等雖非環評結論之處分相對人，仍得以利害關係人身分提起行政訴訟。是以，國科會以目的事業主管機關之地位，核發予開發單位（即中科管理局）之開發許可，因係本於環評結論而來，當地居民自亦得對開發許可為爭議。又前開判決亦認中科三期之開發對國民健康及安全等確有不利影響之虞，依法應繼續進入第2階段環評，然99年版環評結論仍逕為有條件通過第1階段環評而不進入第2階段環評之決定，顯違上開判決意旨，相對人身為當地居民自得對之提起訟爭。㈢審酌99年版環評結論「公告事項」欄「㈠放流水部分」中明載「⒑放流水專管未完成前，同意放流水短期排放於牛稠坑溝，……」乙節，姑不論友達及旭能公司97年間所取得免實施環境影響評估之許可，於99年版環評結論公告仍否得予適用，中科三期進駐之廠商為包含TFT－LCD之光電產業，其製程將產生具有毒性之廢水，對生態環境破壞影響極大，勢將對農民灌溉、當地居民用水、國民健康及安全等項造成危害，自有暫時權利保護之必要性及急迫性，相對人所言尚非無據。㈣暫時權利保護制度係為避免人民之可能損害於本案裁判過程中，由危險轉為實害或擴大而設計，相對人既有提起本案訴訟之權利，自應許其循暫時權利保護之規定為請求。本件未依環評法第8條規定進入第2階段環境影響評估之情形下繼續開發施工行為，既具有保全急迫性及必要性，綜合衡量比較自然環境、兩造之之公、私利益，系爭99年版環評結論及國科會據以核發予中科管理局之開發許可即有停止執行之必要等詞，資為論據。四、抗告人環保署抗告意旨略以：㈠環評因係對於開發行為之抽象風險（非具體危險）所為的預防性評估，以預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，本質上非保障特定人之特定權利而具有保護規範之意旨，縱認相對人因程序地位（如環評法第8條）具備訴願及訴訟本案權能（此點仍有爭議），亦因環評法其他相關規定之規範非屬保護規範及本院99年度裁字第2034號之見解，相對人聲請停止環評結論之執行，並不能使環評程序進入第2階段，縱本案不停止執行亦不致對其權利或法律上利益產生損害，故其不具備聲請權能，原裁定認定已有違誤。又本案訴訟並非公益訴訟，相對人係居於利害關係人地位而訴訟，原裁定卻誤為係行政訴訟法第9條規定之公益訴訟，進而為訴訟權能乃至於聲請權能之推導，故其推導結果實屬無據。㈡原裁定引述本院98年度裁字第952 號裁定之見解，認為行政處分是否應停止執行，其本案請求在法律上獲得勝訴之蓋然性之高低應為判斷基準之一，然未就本件相對人所為之本案請求在法律上獲得勝訴之蓋然性為何加以說明，自屬裁定不備理由。且本院99年度判字第30號判決意旨非謂「開發單位未提出健康風險評估即應繼續進入第2階段環評」，而係認「開發單位未提出健康風險評估即認毋需進行第2階段環評，係依據不實資訊之違法」；另抗告人依前開判決意旨重為99年版環評結論，除開發單位已提出健康風險評估外，審查委員會亦已充分評估健康風險之影響，無須進行第2階段環評，已無前開判決質疑不完全資訊之情形。原裁定所謂「本件中科三期對國民健康及安全等確有不利影響之虞，依法應繼續進入第2階段環評」云云，顯誤解前開判決意旨及事實認知不足所致。又抗告人於重為審查期間，召開多次專案小組初審會及專家會議，兼顧當地居民及相關團體實質之資訊取得權及程序參與權，踐行嚴謹之程序，依完整之資訊，對於附加相關附款後已可確信足以預防及減輕開發計畫於環境之影響，環評委員及專家均已注意前次環評結論不完備之處，原裁定仍認「剝奪居民對開發行為表示意見等相關權利」，實有認定事實未依卷內資料之違法。㈢暫時權利保護制度係要求法院在有時間壓力之情況下，以較為簡略之調查程序按當事人提出之有限證據資料，權宜性、暫時性決定是否要給當事人適當之法律保護，而非預為本案訴訟之判斷。依本院93年度裁字第1269號、95年度裁字第799號、97年度裁字第1026號、98年度裁字第952號及第1037號、99年度裁字第2034號、100年度裁字第330號裁判意旨，法院審查聲請停止執行之法定要件時，並不審酌「本案請求勝訴之蓋然率若干」及「原處分合法性問題」，原裁定除錯估相對人本案請求勝訴之蓋然率外，未經實體審理即遽為原處分合法性之判斷，顯然溢脫該制度之目的，侵越本案審理之權限。㈣原裁定未依行政訴訟法第125條闡明其審查停止執行利益權衡之基準，並由雙方當事人攻防，即逕依自行認定（甚至未認定）之本案勝訴蓋然性判斷保全之急迫性及必要性，顯然違反前揭條款，應予廢棄。㈤99年版環評結論（含諸項性質為「負擔」之附款）係環評審查委員會為維護環境品質、居民健康及經濟發展三方衡量後所增加的條件，創造三贏所做的付出與努力，就放流水標準、流水污染物排放限制值均採取較現行規定嚴格之標準，總毒性有機物及放流水重金屬濃度分別管制限值、並持續為放流水生物毒性測試及監測作業，另對健康保險亦採最保守之情境推估，確保降低開發行為對於環境品質衝擊或不良影響，所有開發行為因受系爭環評結論之約束，故系爭環評結論之執行對環境無重大影響，亦不致發生損害，故無停止執行之必要。㈥相對人所陳「難以回復之損害」，多屬臆測之詞，究有何損害及何以不能回復均未能釋明，原法院又未依職權調查，逕得出「本件原處分之執行將發生難於回復之損害已堪認定」之結論，顯不符行政訴訟法第116條第3項「將發生難於回復之損害」之要件，顯屬裁定不備理由，且違背證據法則。又原裁定逕認「自有暫時權利保護之必要性及急迫性」，不符行政訴訟法第116條第2項之要件。㈦99年版環評結論如停止執行，對公益事項將有重大影響，惟原裁定全未斟酌行政訴訟法第116條第2項但書之要件，僅泛言「綜合衡量比較自然環境，聲請人與相對人之公私利益，有准予停止執行之必要」，亦屬裁定不備理由等語。五、抗告人國科會及中科管理局抗告意旨略以：㈠99年版環評結論或99年開發許可之執行，相對人並不會有任何法律上權利或利益蒙受損害，亦不會對當地生態環境有立即重大污染情事，客觀上並無急迫性，依本院90年6月份庭長法官聯席會議決議、56年判字第218號、75年判字第362號判例及98年度裁字第146號裁定意旨，相對人於本件並無聲請停止執行之權能，原裁定明顯違反行政訴訟法第116條第2項規定。㈡相對人主張其為系爭環評結論之利害關係人，依行政程序法第105條、第106條本得以言詞或書面提出意見，而抗告人中科管理局於作成該結論前，已依開發行為環境影響評估作業準則第10條之1等規定舉辦公聽會，主動予當地居民提出意見之機會，相對人表示意見之機會不會因系爭99年版環評結論是否進入第2階段環評而受影響，原裁定以99年版環評結論未進入第2階段環評，侵害當地居民表示意見之權利云云，顯屬誤解；且不論係停止執行99年版環評結論或99年開發許可，客觀上均不能使本件開發計畫進入第2階段環評審查程序，顯見相對人所主張之損害根本無從藉由本件停止執行裁定而防止或避免，原裁定顯然違反行政訴訟法第116條第2項規定。㈢原裁定認相對人係依行政訴訟法第9條規定提起公益訴訟而聲請本件停止執行，然依相對人提出之停止執行聲請狀所載，其係基於利害關係而聲請，足見原裁定之認定與事實不符。㈣原法院96年度訴字第1117號、本院99年度判字第30號判決係以95年版環評結論作成時，開發單位尚未提出健康風險評估，環保署即遽認開發計畫對於國民健康及安全無重大影響，係屬依據不充足之資訊而作成，構成行政機關之判斷係出於錯誤事實之認定或錯誤資訊之違法，並未認定本開發計畫依法應進入第2階段環評，甚且前開99年度判字第30號判決亦揭示行政法院不審酌處分之妥當性，行政機關對於有專業性、計畫性政策之決定及專家之判斷等具有判斷餘地，法院僅得審酌是否有判斷恣意濫用及其他違法情事，原裁定卻認上開判決揭示本件開發案需進入第2階段環評，顯屬誤解。㈤原法院96年度訴字第1117號、本院99年度判字第30號判決係針對95年版環評結論所為之認定，而99年版環評結論作成前，環保署已根據中科管理局本於嚴謹評估方法及程序所完成之健康風險評估報告，認定本件開發計畫對於國民健康及安全並無重大影響，原裁定在毫無根據情況下，率爾認定本件開發計畫對國民健康及安全有不利影響之虞，顯屬誤解。另本院99年度裁字第2032號、第2029號裁定亦係就95年版環評結論所為之認定，與本件情形不同，自無足比附援引。㈥相對人聲請時所提之證據資料為環保署90年間所為之研究報告，其廠商及數據內容與現今之管制資料有重大之差異。本件開發案對於進駐廠商之製程用水及污水於排放前均訂有嚴格之處理流程，處理後之高濃度之污水亦禁止直接排放，而以廢棄物之方式處理，至低濃度之廢水則匯流至污水處理廠處理至符合環評結論所定之放流水標準後排放，且中科管理局自98年7月起針對進駐廠商之放流水委託臺灣檢驗科技股份有限公司每週持續進行定期監測，監測值均符合放流水標準，該放流水亦不具有生物毒性，符合99年版環評結論之加嚴標準，對於民眾用水及健康均無任何危害。原裁定認定完全忽略抗告人所提出之證據資料，顯有違誤。㈦本開發計畫已投入相當高額費用進行開發，若因停止執行而停止開發，則可能造成開發成本之預期效益延後產生，目前進行之公共建設工程將停工，造成社會成本浪費、影響到承包廠商及其員工生計，亦導致國內外廠商對我國政策安定性喪失信心，原法院完全未審酌原裁定之執行可能對於社會公益造成之危害，顯然違反行政訴訟法第116條第2項但書規定等語。六、本院查：㈠原裁定以環保署對於中科三期所為之99年版環評結論及國科會據之對中科管理局核發開發許可，因中科三期進駐之廠商為包含TFT－LCD之光電產業，其製程將產生具有毒性之廢水，對生態環境破壞影響極大，勢將對農民灌溉、當地居民用水、國民健康及安全等造成危害，系爭99年版環評結論未依環評法第8條規定進入第2階段環境影響評估之情形下繼續開發施工行為，即具有暫時保護之必要性及急迫性，而准許相對人所為停止環保署99年版環評結論及國科會對中科管理局核發之開發許可之請求，固非無據。㈡惟按「於行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響者，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」、「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行或全部。」，行政訴訟法第116條第2項、第5項分別定有明文。故聲請停止執行之要件，行政法院必須審查：⑴原處分或決定之執行是否將發生難以回復之損害？⑵是否有急迫情事？⑶是否於公益無重大影響或原告之訴非顯無理由？如未符合上述要件，即應予駁回。而所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度，以及不能以相當金錢賠償而回復損害而言。但也不應只以「能否用金錢賠償損失」當成唯一之判準，如果損失之填補可以金錢為之，而其金額過鉅，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難於回復損害」之範圍。又聲請人需對於處分或決定所停止執行之必要等事項盡釋明之責。至原處分是否違法應予撤銷，乃其本案訴訟是否有理之範疇，非審理停止執行之事件所得置喙。㈢經查，相對人係依原法院96年度訴字第1117號、本院99年度判字第30號判決及原法院99年度停字第54號、全字第43號、本院99年度裁字第2032號裁定，主張其為利害關係人得為本件請求；而環評委員因受威嚇致無法公平公正行使職權，故99年版環評結論未經依法表決，係屬違法應予撤銷，其據予核發之開發許可自失所附麗，相對人訴請撤銷之本案請求勝訴之蓋然率即高。另依前開裁判內容可知99年版環評結論及開發許可對居民健康有造成難以回復損害之高度可能性，有預防發生難以回復損害之急迫情事等語，而聲請停止執行。本院以為國家為發展經濟而決定工業開發政策，無論該項工業之屬性為何，工業開發對於生態及居民之生活環境勢必造成影響，應如何兼顧求及平衡，自屬決策單位無以脫卸之責任，故相關法令規範及應履行之程序即應之而起。又行政法院對行政機關就具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，承認其有判斷餘地，此乃原法院96年度訴字第1117號及本院99年度判字第30號判決所是認，然上開判決之所以撤銷環保署95年版環評結論，係以環保署於開發單位未提出健康風險評估之情形下，遽認對國民健康及安全無重大影響，毋需進行第2階段環評，構成未考慮相關因素，依據不充足之資訊而作成「有條件通過環境影響評估」之結論，乃行政機關之判斷係出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊之判斷而有瑕疵等為據，並非認定中科三期之環境影響評估應繼續進入第2階段環評。原裁定以上開判決意旨係認中科三期之環境影響評估應繼續進入第2階段環評，環保署99年版環評結論仍為「有條件通過環境影響評估」未繼續進入第2階段環評，顯然違背前開判決意旨，自屬誤解。另原法院96年度訴字第1117號、本院99年度判字第30號判決與原法院99年度停字第54號及全字第43號、本院99年度裁字第2032號及第2029號等裁定，所審酌之對象均為95年版環評結論及開發許可，故上開裁判之見解縱使認為95年版環評結論違法或准許相對人前對95年版環評結論及開發許可所為停止執行或假處分之聲請，亦無從推導99年版環評結論及開發許可當然違法，或其執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事並於公益無重大影響之證據，仍應由相對人就相關要件為釋明。㈣原裁定認本件有暫時權利保護之必要性及急迫性，係以經審酌99年版環評結論「公告事項」欄「㈠放流水部分」中明載「⒑放流水專管未完成前，同意放流水短期排放於牛稠坑溝，……」乙節，姑不論友達公司及旭能公司於97年間經許可免實施環境影響評估，究否於99年版環評結論公告後仍予適用，系爭中科三期進駐之廠商為光電產業（含「TFT-LCD 」），其製程將產生具有毒性之廢水，對生態環境破壞影響極大，勢將對農民灌溉、當地居民用水、國民健康及安全等項造成危害等為據（見原裁定第37頁），然並未說明其如此認定之依據及理由。並就抗告人所為「…依據環保署95年版環評結論，於放流專管完成前之初期，亦暫排放水至牛稠坑溝，專管完成後則排至大安溪無臺中農田水利會灌溉取水口之河段下游。……七星基地目前於牛稠坑溝之放流水量平均為71.15CMD…遠低於初期排放牛稠坑溝之水量（22,000CMD ），且排放水之水質標準亦遵守國家放流水標準，…故對牛稠坑溝水質影響有限，實不致對牛稠坑溝目前水質產生任何重大影響。再，后里基地與七星基地排放水專管預計於100 年4月1日完工啟用，友達公司並預定於該日正式營運，故友達公司營運後之放流水均由專管排放至大安溪無臺中農田水利會灌溉取水口之河段下游，並不會排放至牛稠坑溝。目前牛稠坑溝來自七星基地之放流水僅有前述71.15CMD之水量，且僅排放至100年3月31日止，對牛稠坑溝之水質影響有限，非但不可能造成難於回復之損害，更顯然不具急迫性」及「系爭開發案對放流水標準，採取較水利法第78條之4及排水管理辦法第22條及環保署於98年7月28日修正發布『放流水標準』等相關規定更嚴格之標準，且經由放流專管排放至大安溪無臺中農田水利會灌溉取水口河段下游處排放，經過精密處理後始為排放，預定放流水之水質，符合放流水標準，對民眾用水無重大損害或急迫危害之可能。至人民健康風險評估報告係採最保守情境，亦無相對人主張對人民健康重大損害或急迫危害之可能，再，99年版環評結論及開發許可予以停止執行，對公益有重大影響。」等主張何以不足採，亦未說明，自有理由不備之情事，有由原法院調查釐清後更為裁定之必要。㈤綜上所述，本件抗告意旨，指摘原裁定違誤，求予廢棄，為有理由，爰將原裁定除確定部分外予以廢棄，並由原法院更為裁定。七、據上論結，本件抗告為有理由。依行政訴訟法第272條、民事訴訟法第492條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　4　　月　　28　　日最高行政法院第五庭審判長法官　藍　獻　林法官　廖　宏　明法官　姜　素　娥法官　林　文　舟法官　胡　國　棟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　4　　月　　28　　日書記官　賀　瑞　鸞

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度裁字第1058號

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