最高行政法院(含改制前行政法院)100年度裁字第2713號｜法律人

最　高　行　政　法　院　裁　定 100年度裁字第2713號上訴人　張水圖張文奕被上訴人　嘉義縣政府代　表　人　張花冠上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國100年5月11日高雄高等行政法院99年度訴字第609號判決，提起上訴，本院裁定如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；倘為司法院解釋或本院之判例，則應揭示該判解之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。二、上訴人等共有坐落嘉義縣東石鄉○○段○○○段764-1地號土地（下稱系爭土地）位於交通部公路總局辦理「東西向快速公路東石嘉義線E609標4K＋500～8K＋600（5K＋750～7K ＋335洲子至港墘段）工程」用地範圍內，經被上訴人以民國97年12月24日府地權字第0970182847號公告徵收並一併徵收其土地改良物，公告期間自97年12月30日至98年1月29日止，並以同字號函通知上訴人等領取補償費。上訴人等於98年1月5日及8日向被上訴人提出異議，主張系爭土地之徵收補償地價偏低，且未對上訴人等改良土地費用及因徵收而停止營業之損失予以補償，經被上訴人以98年9月24日府地權字第0980146855號函復不予補償。上訴人等不服，於98年10月16日提出復議，經嘉義縣地價及標準地價評議委員會99年第1次評議委員會議決議維持原地價補償費額，且維持原查估結果，被上訴人乃以99年3月19日府地權字第0990050102 號函將上開決議結果通知上訴人等。上訴人等提起訴願，遭決定駁回，提起本件行政訴訟，經原審判決駁回。三、上訴人對於高等行政法院判決上訴，主張：（一）土地徵收地價補償部分：土地公告現值之評定，涉及市場調查等專業知識，依平均地權條例第4條規定應設立地價評議委員會進行評定審核，法院原則上應尊重其判斷。惟在調查估計過程中，若有違誤，致影響前開委員會評定之公告地價作成，或其過程未遵守相關程序，或其判斷顯然違法或不當時，法院應得予以審查。本件被上訴人依變更地目前之土地價值來徵收已變更成特定目的事業用地之系爭土地，卻未給予上訴人等相當之補償，亦未保護上訴人等之合理信賴，被上訴人徵收上訴人等事業用地之補償地價與鄰近農地之補償地價相同，違反平等原則。原判決未詳加斟酌，與法未合。本件地價評議委員會所為地價調查之買賣實例係「鄰近地價區段」之「農地買賣實例」，而非調查「同一地價區段」之「事業用地買賣實例」，故地價評議委員會所評議公告現值程序，與法未合，本件地價評議委員會所為公告土地現值評定，其所依據估算之買賣實例，既待審酌，其據以估算出之公告土地現值即難期正確，原判決未詳查，自有違誤。本件地價評議委員會將農地與正在經營事業之事業用地列在同一地價區段，亦與前開規定有違。（二）土地改良費用部分：系爭土地改良事實之發生，應可經由被上訴人派員至現場會勘後，據以為實質上之認定，無須苛求上訴人等必須依土地徵收條例施行細則第33條規定，提具「主管機關發給之改良土地費用證明書」始得發給補償費。系爭土地填置之土方比四面鄰地高出許多，因填土之事實發生已久，無法依土地徵收條例第32條及其施行細則第33條，申請驗證登記並憑以申請主管機關發給改良土地費用證明書，若因此而不得補償，不符合公平合理原則。姑不論上訴人等是否有於法定期限向被上訴人之工務機關申請驗證，即被上訴人之工務機關於當時（一、二十年前）是否有承辦此項業務，亦有疑問，自不應將上訴人等未能取得系爭土地之改良土地費用證明書之不利益歸責於上訴人等。又自上訴人等填置土方以來，系爭土地即供上訴人等自力工作以維生計，並為改善耕種效益及經營回收廢棄物回收業，係於系爭土地徵收公告前即不斷利用及改良土地。今因土地遭徵收而導致不能接續利用及改良土地，上訴人等自符合「因徵收公告而停止改良工作」之要件。（三）依土地徵收條例第33條及內政部訂頒之建築改良物徵收營業損失補償基準第2點第1款、第2款，上訴人等位於系爭土地上之廠房及設備皆係嘉億企業社營運範圍內之地上物，都與土地定著，且為目的事業主管機關行政院環境保護署核備之生產設施，與營運範圍內之住家、辦公室同屬建築法規定之建築物，被上訴人就此認定非為建築改良物，亦屬違誤。嘉億企業社計花費大量成本而符合興辦事業之資格，上開廠房及設備是否純為簡易設施性質，有何判斷標準，原審未曾至現場履勘，逕採被上訴人之詞認定該工作物均屬簡易設施，實有違誤。興辦事業之申請有其嚴格要件，並非如原判決所稱「可於其他地方迅速重建，不致造成無法營業」。原判決認定系爭地上物非建築改良物，除認定事實違法外，有不適用法規，且就不適用土地法第5條第2項、土地減免稅則第10條第2項之理由未予說明，係判決不備理由及適用法規不當之違法。土地徵收條例第33條之立法目的在於補償因徵收而造成之營業損失，解釋建築改良物不應嚴苛，只要因徵收而造成營業損失，即應補償人民之損失，原判決未詳查上情，限縮解釋營業損失之補償要件，駁回上訴人等之請求，實有適用法規不當之違法。依廢棄物清理法第18條、應回收廢棄物回收處理業管理辦法第6條、第7條及廢機動車輛回收貯存清除處理方法及設施標準第3條、第4條及行政院環境保護署92年4月11日環署廢字第0920021436號函、96年8月13日環署基字第0960059661號函，本件嘉億企業社能否繼續經營，在於是否具備主管機關要求之「回收貯存清除處理方法及設施」，本件遭拆除之地上改良物為其營業所不可或缺者，嘉億企業社將因此被迫停止營業。原判決認定無法經營之原因係剩餘土地無足夠空間，而非地上物被徵收拆除造成，有認定事實違法及應調查而未調查證據之違誤等語。四、原審以：（一）關於土地徵收地價補償部分：1.系爭土地經內政部核准徵收，並由被上訴人公告徵收，公告期間97年12月30日至98年1月29日，被上訴人係依土地徵收條例第30條第1項規定，按系爭土地徵收當期即98年公告土地現值每平方公尺新臺幣（下同）1,000元為基準，再依同條第2項規定，認為有給予加成補償之必要，乃調查當年期一般正常交易價格所估計之區段地價後，按系爭土地98年公告土地現值予以加4成，達每平方公尺1,400元計算地價補償，揆諸土地徵收條例第30條規定，洵無不合。上訴人等雖稱系爭土地坐落在縣道168線及157線交會處附近，位置尚屬繁華，地價補償偏低云云。惟行政機關每年辦理公告土地現值調整作業，係依平均地權條例第46條規定，調查過去一年市場正常交易價格，以核實反映地價動態並考量地價均衡性，作合理調整。另依據平均地權條例與土地稅法規定，公告土地現值係調查土地市場價格變動情形，估計區段地價，於每年調整一次，作為土地徵收補償地價之依據；其係經各縣（市）地價及標準地價評議委員會評定後，呈報內政部審核並准予備查後，具法定之效力。而各縣（市）地價評議委員會，又係由有關機關代表與地方公正人士及專家學者等共同組成。系爭土地98年公告土地現值，係依地價調查估計規則第18條第1項及第21條第1項規定先行估計區段地價，經嘉義縣地價及標準地價評議委員會評定後，於該年1月1日公告，就此評定之地價，該地價評議委員會享有判斷餘地。土地徵收條例第30條規定土地徵收補償地價之核定，原則上係以徵收當期之公告土地現值為準，惟於公告土地現值與市價有差距時，為避免土地所有權人無法以補償金額另購回同等性質之土地，在不損及土地所有權人權益及兼顧順利取得公共建設用地原則，並使政府徵收民地給予合理補償之目的下，乃另規定得由直轄市或縣（市）主管機關參考「一般正常交易價格」提交地價評議委員會，視其實際價格差距，予以合理加成補償（土地徵收條例第30條立法理由參照）。被上訴人辦理98年（徵收當期）公告土地現值調整作業時，考量系爭土地使用分區為一般農業區，且與農業區土地相鄰，乃參酌系爭土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共設施、環境污染、發展趨勢及土地利用現況等因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段，而將系爭土地劃屬東石鄉○○○○○區段（即洲子庄附近之農地）。又依地價調查估計規則第17條第2項規定，估價基準日為每年9月1日，系爭土地徵收補償地價應以98年公告土地現值為準，則其查估案例蒐集期間應為96年9月2日至97年9 月1日。在此期間，第62地價區段中，並無其他買賣實例。被上訴人乃選取與第62地價區段使用現況相近之第53地價區段及第98地價區段作為基準地價，又因第53地價區段影響地價區域因素相近，被上訴人乃取其調整價格，擬評區段地價為每平方公尺1,200元，經嘉義縣地價及標準地價評議委員會將系爭土地98年公告土地現值評定為每平方公尺1,000元。被上訴人於97年公告徵收系爭土地，並按徵收當期即98年公告土地現值加4成補償其地價（即每平方公尺補償1,400元），於法無違。2.上訴人等主張系爭土地之補償價格應以坐落嘉義縣民雄鄉○○段同作環保使用之土地為基準，以每平方公尺3,025元為徵收價格，則被上訴人應補償上訴人等5,151,575元云云。然查，上訴人等所舉上開土地與系爭土地所在位置，非屬同一鄉鎮○○○○○○○區段影響地價區域因素難謂相近，自難作為本件徵收調整價格之依據。又上訴人等對於系爭土地補償雖提出異議及復議，然經嘉義縣地價及標準地價評議委員會99年3月10日99年第1次會議復議結果維持原地價補償費額。核該地價評議委員會為一合議制之機關，且其成員為具有類似鑑定事實之專業能力，且其決議並無顯然違法或不當之情，是其作成之獨立判斷本院自應予尊重。本件徵收土地應補償地價，依土地徵收條例等相關法令之規定，原有一定之程序與標準，被上訴人已踐行法定程序，揆諸本院48年判字第111號判例意旨，上訴人等自不能因不滿意補償地價之數額，而主張違法。3.系爭土地係位於裡地，屬一○○○區○○○○區段圖所示，劃歸為東石鄉○○○○ ○區段（98年之公告土地現值為每平方公尺1,000元），而地價條件較優之縣道168線兩側土地係位於第5○○○區段○○○○路線價），其交通位置較上訴人等所有之系爭土地為優越，其98年之公告土地現值亦為每平方公尺1,000元。可見影響地價之因素甚多，需就各種因素綜合考量。上訴人等主張系爭土地坐落在縣道168線及157線交會處附近，位置尚屬繁華，地價補償偏低云云，尚非可採。4.上訴人等另主張系爭土地使用分區編定為特定目的事業用地，其價值與一般農地公告現值有天壤差別，被上訴人依變更地目前之土地價值來徵收已變更成特定目的事業用地之系爭土地，犧牲上訴人等之權益，未給予上訴人等相當之補償云云。查上訴人等共有坐落嘉義縣東石鄉○○段○○○段764地號土地，徵收前原面積3,018平方公尺，經編定為一般農業區農牧用地，上訴人張文奕於82年間以上開土地為回收貯存場所，成立「嘉億企業社」，嗣於91年間經被上訴人核可其興辦事業計畫書，並列為專案輔導合法化之資源回收機構，被上訴人再核准用地變更編定為一般農業區特定目的事業用地在案，惟系爭土地位於經濟部公告之嚴重地層下陷地區範圍內，且其使用地類別雖屬「特定目的事業用地」，但僅得供廢機動車輛資源回收之用，不得作一般建築使用，則其土地之用途已受限制，其在不動產交易市場之流通性亦受影響，是其市場價格未如已開發完成之建築用地般得以反應在土地價值，故難以僅憑系爭土地已變更編定為一般農業區特定目的事業用地即認定其價值高於相鄰之農地。（二）關於土地改良費用補償部分：上訴人等在系爭土地填置土方係為經營應回收廢棄物回收業，作為供資源堆置場使用，非屬供農業使用之土地改良，況上訴人等復未能檢具主管機關核發之改良土地費用證明書，被上訴人自無從認定上訴人等改良其所有土地之範圍及費用。又按土地徵收條例第32條規定「徵收土地公告前已領有建築執照或於農地上為合法改良土地，依第23條第1 項規定停止工作者，其已支付之土地改良費用，應給予補償。」之立法意旨，乃慮及土地權利人或使用人支付費用進行土地之改良，有可預期之增益，因徵收而停止改良，已支付之費用成為枉費，為求公平合理，乃予以補償，故土地徵收條例第32條之適用，以因土地徵收而停止改良工作為要件，為法條文義之當然解釋。上訴人等係於82年間在系爭土地上填置土方，而該土地於97年12月24日公告徵收，則上訴人等所稱土地改良早於本件徵收之前即已完成，自無「因土地徵收而停止改良工作」之情形，核與土地徵收條例第32條規定亦不相符，上訴人等請求被上訴人應作成補償上訴人等土地改良費用損失4, 906,300元之處分，自有未合。（三）關於營業損失補償部分：1.土地徵收條例第33條第1項規定「建築改良物原供合法營業之用，因徵收而致營業停止或營業規模縮小之損失，應給予補償。」，係就「營業停止或營業規模縮小之損失」，以及限於「原供合法營業用之建築改良物」，始應予補償」，並非對於土地因徵收所生之營業損失均應予補償。2.土地徵收條例雖無就「建築改良物」之定義為規定，惟土地法第5條規定：「本法所稱土地改良物，分為建築改良物及農作改良物二種。附著於土地之建築物或工事，為建築改良物。附著於土地之農作物及其他植物與水利土壤之改良，為農作改良物。」、建築法第4條及第7條分別規定「本法所稱建築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。」「本法所稱雜項工作物，為營業爐竈、水塔、瞭望臺、招牌廣告、樹立廣告、散裝倉、廣播塔、煙囪、圍牆、機械遊樂設施、游泳池、地下儲藏庫、建築所需駁崁、挖填土石方等工程及建築物興建完成後增設之中央系統空氣調節設備、昇降設備、機械停車設備、防空避難設備、污物處理設施等。」。則依土地徵收條例第1條第2項規定，適用上開土地法及建築法結果，系爭「RC油水分離槽（圍牆）」「鐵架烤漆板工寮」「鐵皮圍牆」「RC造擋土牆（圍牆）」「RC地坪」雖屬雜項工作物，而具有建築改良物之性質。然查，上開所舉項目均為簡易之鐵皮或RC造工作物。由上開工作物之構造及價值觀之，該工作物均屬簡易的設施，其經徵收拆除後，應可於其他地方迅速重建，不致造成無法營業之結果。又據上訴人等向嘉義縣環境保護局查詢：其經營之嘉億企業社所使用之廢棄車輛資源回收場用地約3分之2遭徵收作為「東西向快速道路」工程用地，其剩餘土地是否可繼續作為廢棄車輛資源回收場用地使用乙節。經嘉義縣環境保護局98年5月26 日嘉環廢字第0980010179號函復可知，上訴人張文奕所經營嘉億企業社從事廢機動車輛經報廢回收、貯存、處理（拆解），其場內須具備廢車殼、引擎、輪胎及車輛各項零件貯存區域與廢車輛拆解區、引擎認證區及其他區域，故須有足夠的空間及土地始能經營，而其於系爭土地被徵收後，無法繼續經營的原因，乃在於其被徵收之土地過大，致剩餘的土地已無足夠之空間可設置上開貯存區域所致，而非因上開「RC油水分離槽（圍牆）」「鐵架烤漆板工寮」「鐵皮圍牆」「RC造擋土牆（圍牆）」「RC地坪」等簡易設施被徵收拆除造成其無法繼續營業。揆諸前揭法令規定，並無對於土地因徵收所生之營業損失應予補償之規定。是上訴人等主張其因上開「RC油水分離槽（圍牆）」等工作物被徵收拆除，致無法繼續營業，被上訴人應給予營業損失補償云云，尚非可採等語，因之駁回上訴人等之訴，業於理由中詳予論斷，上訴意旨，雖以該判決違背法令為由，惟核其上訴理由，係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，並就原審已論斷者，泛言未論斷，或就原審所為論斷，泛言其論斷違反平等原則、公平原則，而非具體表明合於不適用法規、適用法規不當、或行政訴訟法第243條第2項所列各款之情形，難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。至上訴人等援引之行政院環境保護署92年4月11日環署廢字第0920021436號、96年8月13日環署基字第0960059661號二函，內容與本件案情有異，本件無適用餘地，附此敘明。五、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　11　　月　　17　　日最高行政法院第一庭審判長法官　鍾　耀　光法官　黃　淑　玲法官　鄭　小　康法官　林　樹　埔法官　陳　秀　媖以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　11　　月　　17　　日書記官　王　史　民

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