最高行政法院(含改制前行政法院)100年度裁字第3073號｜法律人

最　高　行　政　法　院　裁　定 100年度裁字第3073號抗告人　詹德健訴訟代理人　詹順貴律師洪韶瑩律師抗告人　廖明田訴訟代理人　陳妙秋律師抗告人　吳進貴訴訟代理人　施淑貞律師張譽尹律師抗告人　謝哲進訴訟代理人　蔡志揚律師抗告人　許金水陳欽全共同訴訟代理人蔡雅瀅律師陸詩薇律師上六人共同訴訟代理人林三加律師（兼共同送達代收人）相對人　行政院環境保護署代　表　人　沈世宏訴訟代理人　潘正芬律師陳修君律師參加人　友達光電股份有限公司代　表　人　李焜耀訴訟代理人　陳鵬光律師黃舒瑜律師張子柔律師參加人　旭能光電股份有限公司代　表　人　黃志文參加人　行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局代　表　人　楊文科訴訟代理人　蔣大中律師莊郁沁律師上列抗告人因與相對人行政院環境保護署間聲請假處分事件，對於中華民國100年9月28日臺北高等行政法院100年度全更一字第1號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰主文抗告駁回。抗告訴訟費用由抗告人負擔。理由一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。二、「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地－七星農場部分）開發計畫環境影響說明書」原經相對人有條件通過環境影響評估（下稱環評）審查，並於民國95年7月31日公告審查結論（下稱95年版環評審查結論）。嗣經原審法院以96年度訴字第1117號判決予以撤銷，並經本院99年度判字第30號判決駁回相對人上訴確定在案。抗告人等復於99年5月31日提起確認開發許可無效等訴訟（嗣經原審法院99年度訴字第1179號判決駁回），並聲請停止開發許可之執行，及聲請假處分請求相對人命參加人行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局（下稱中科管理局）停止實施開發行為，經原審法院分別以99年度停字第54號及99年度全字第43號裁定准許抗告人之聲請，且經本院以99年度裁字第2032號裁定駁回行政院國家科學委員會（下稱國科會）就停止執行裁定之抗告，及以99年度裁字第2029號裁定駁回相對人及中科管理局就假處分裁定之抗告。嗣抗告人以國科會及中科管理局並未遵行，於99年8月12日向相對人提出「公民訴訟告知函」，要求相對人轉請中科管理局命參加人友達光電股份有限公司（下稱友達公司）及參加人旭能光電股份有限公司（下稱旭能公司）停止實施開發行為，並分別向中科管理局及國科會提出「請求狀」，請求確認國科會及中科管理局就友達公司及旭能公司於「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地－七星農場部分）開發計畫」（下稱中科三期）之基地範圍內所核發之各項開發許可為無效。因相對人、國科會及中科管理局對於抗告人所提出之「公民訴訟告知函」及「請求狀」，均無回應，抗告人爰以其為環境影響評估法（下稱環評法）第23條第8項之受害人民，於99年10月15日向原審法院提起行政訴訟（原審案號：99年度訴字第2054號），並提出本件定暫時狀態假處分之聲請，請求相對人應自即日起至原審法院99年度訴字第2054號行政訴訟事件終結確定前，立即命友達公司及旭能公司於中科三期範圍內停止施工、生產及營運等一切行為。經原審法院以99年度全字第71號裁定（下稱更審前裁定）駁回抗告人之聲請，抗告人不服，提起抗告，經本院100年度裁字第1030號廢棄原裁定，發回原審法院更為審理。嗣經原審法院以100年度全更一字第1號裁定駁回抗告人之聲請，抗告人仍不服，提起本件抗告。三、本件原裁定以：（一）環評法第23條第9項規定賦予受害人民有請求主管機關執行環評法或相關命令之公法上權利，為行政訴訟法第9條之特別規定；而抗告人主張因「中科三期」經相對人有條件通過之「95年環評審查結論」，已為原審法院96年度訴字第1117號判決撤銷，並經本院99年度判字第30號駁回相對人上訴而確定，另友達公司及旭能公司未經申請環評，中科管理局即作成認可該二公司為開發行為等情，抗告人即據上開判決依環評法第22條、第23條第9項提起本件本案訴訟，依此，抗告人主張相對人疏於執行職務，其得請求相對人執行職務，相對人則主張其未疏於執行職務，是兩造對一定權利義務關係存否顯有爭執。又本件抗告人等自撤銷相對人之「95年環評審查結論」判決確定後，復結合環評法第23條第8項及第9項公民訴訟，此連串之接續請求，除主張主管機關怠於執行外，亦係就對環境之不良影響而請求，因此，為本件利益權衡時，已不侷限於考量「抗告人之生命權、身體權及財產權」等私人利益，更考量對「預防或減輕開發行為對環境之不良影響」之環境公共利益，是以抗告人就「中科三期」係符合環評法第23條第8項所稱之受害人民。（二）關於滿足性之假處分，因可使抗告人在本案判決確定前先獲得權利之滿足，為顧慮其影響之重大性，並平衡當事人雙方之利害，此種處分雖毋庸提出「高度證明」程度之證據，但仍須以本案權利存在有較高之蓋然性，而保全之必要性亦須有較高之證明度為必要。依下列事由，本件抗告人保全原因之蓋然性不高，亦未對保全必要性提出較高之證明： ⑴友達公司、旭能公司申請在「中科三期」設廠之開發許可，係國科會委任其所屬中科管理局執行，由中科管理局依科學園區管理條例規定辦理。友達公司及旭能公司申請免實施環評，向中科管理局申請，再由中科管理局審查納入園區污染總量後，由中科管理局局長決行，以國科會名義向相對人申請，是以本件就友達公司及旭能公司設廠開發行為之目的事業主管機關為參加人中科管理局。 ⑵友達公司、旭能公司於97年2月18日、97年2月29日向中科管理局申請開發設廠免實施環評，經中科管理局審查納入園區污染總量後，由中科管理局局長決行，以國科會名義於97年3月4日、97年3月27日分別向相對人申請免實施環評審查，相對人於97年5月5日環署綜字第0970033101號函、97年5月6日以環署字第0970019935號函表示該二公司「開發計畫之污染物排放量仍在中部科學工業園區污染物排放總量內」，同意免實施環評。後因旭能公司變更增加核配面積，廠房興建位置修正，由中科管理局再請相對人審查，亦經相對人於97年9月1日中環字第0970016380號函再通知旭能公司，同意免實施環評。因之，友達公司與旭能公司係因相對人及中科管理局函知免予實施環評後進駐中科園區。該二公司在「中科三期」未實施環評開發設廠，並無違反環評法第14條第1項規定。 ⑶相對人之95年環評審查結論，雖經本院判決撤銷確定，惟相對人另為99年環評審查結論公告，已重為處置，且旭能公司經中科管理局97年5月15日核定免實施環評，並未撤銷或廢止，而友達公司復經相對人以99年10月12日環署綜字第0990085458號函確認該公司經中科管理局「核發之許可並未經撤銷、廢止或失效，效力應繼續存在，因此無須再依『認定標準』重新認定應否實施環境影響評估」等情，是相對人既未撤銷或廢止其已審查通過之免實施環評處分，因「95年環評審查結論」遭判決撤銷確定，致友達公司、旭能公司之「免辦環評許可」之效力未定狀態，已因相對人重為處分之「99年環評審查結論」有條件通過而具適法性，即難再命相對人令該二公司停止開發行為。 ⑷中科管理局於99年「環境影響說明補充修正資料」就園區空氣污染物總量上限、排放水及該二公司進駐現況提出說明，復經99年環評審查結論有條件通過公告，亦無該二公司因污染總量逾越總量管制之證明，則尚難認其等不符合「96年環評認定標準」第31條之1免實施環評6大要件。至相對人對該二公司免予實施環評是否裁量逾越而違法，非本件假處分事件中審酌範疇。 ⑸國科會於相對人之「95年環評審查結論」後，所為開發許可，並非自始無效，仍須國科會適用行政程序法等相關規定撤銷或廢止，而國科會於相對人99年9月2日公告「99年環評審查結論」有條件通過後，於99年9月6日以臺會協字第0990064454號函重新核發開發許可，則本件中科管理局對友達公司、旭能公司免實施環評可開發設廠之核定，仍繼續有效，亦不能逕命相對人令該二公司全面停工。 ⑹抗告人以后里農場發生之事件作為本件七星園區有定暫時狀態假處分之重大損害及急迫性證據，自屬無可採取。況臺中市環境保護局於100年8月25日致原審法院函文明確說明：「中科三期」七星園區已於100年7月4日專管排放，大安溪水域現各檢驗項目及結果均符合流放水標準規定，目前未再發生魚群死亡之情事，亦足認抗告人所為之主張，並無可採。 ⑺抗告人又稱牛稠坑溝及大安溪因開發單位廢水，導電度過高，不符台東農田水利會網站所定標準等情，並提出安美環保科股份有限公司100年7月5日水質樣品檢驗報告為據。惟上開檢驗報告，未經當事人與參加人會同檢測，已難認可資為較高證明證據，且相對人依水污染防治法第7條規定，於99年12月15日修正之放流水標準，未將導電度列為光電產業放流水管制項目，另臺中市政府於100年6月10日核發七星園區污水處理廠水污染防治許可證，100年7月4日本件七星園區放流水由大安溪排放口排放，係各開發廠排放水匯流排放，是否因友達公司與旭能公司排放，使排放水導電度提高，亦有疑義，尚不足以此認本件有急迫性與重大損害。至抗告人提出本件之廢水滲漏污染地下水及空氣污染物質等，所提出之健康風險評估報告、空氣污染等之各審查專家意見等證據；上開證據亦係對相對人之「99年環評審查結論」之質疑，已由原審法院另案審理中，而健康風險評估係評估特定場址之增量風險，中科管理局亦說明本件增量非致癌風險危害指數仍小於1，亦在美國環保署標準之「可接受」範圍內等語，而有關某一地區現存所有污染源所造成之總風險，在現有方法學上並未發展出上開之評估方式，無法判斷上開參考標準可不可接受，是以抗告人就此部分，亦不能認其已提出受有重大損害或有急迫危險之較高證明等詞，予以裁定駁回。四、抗告意旨略謂：（一）依本院及最高法院近來之多數見解，就定暫時狀態假處分之要件，均認為聲請人提出「釋明」即已足夠，而未要求就聲請原因與要件提出原裁定所稱「較高之證明」；甚且，本院100年度裁字第1030號裁定廢棄更審前裁定發回原審之意旨亦明確指出，本件定暫時狀態假處分僅需提出「釋明」為已足，詎原裁定堅持抗告人須「證明」保全之必要性，顯與更審前裁定有完全相同之瑕疵，有適用行政訴訟法第302條準用同法第297條關於準用民事訴訟法第526 條第1項規定之違誤。（二）抗告人所提「水質樣品檢驗報告（原審聲證51）」，係相對人委託安美環境科技股份有限公司（下稱安美公司）、力山環境科技股份有限公司（下稱力山公司）執行檢驗，其檢測報告結果並經相對人認可，相對人為環境保護監督機關，而參加人均係受相對人監督之受測對象，豈有主管機關本其職權進行檢測或稽查，竟還要受測對象會同之理？況中科管理局及國科會於本件原審程序及他案訴訟程序亦自行提出該二份「水質樣品檢驗報告」，表示其自信其內容真實正確，更應受其拘束，原裁定竟以「未經當事人與參與人會同檢測」認定原審聲證51並非「較高證明」證據，除違背現行行政訴訟法及本院發回意旨外，亦已嚴重違反證據法則、經驗法則及一般論理法則等語。五、本院查：（一）按「於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。」及「前項處分，得命先為一定之給付。」為行政訴訟法第298條第2項及第3項所明定。準此，定暫時狀態之處分係於爭執之公法上法律關係尚未經確定終局裁判前，作成暫時擴張聲請人法律地位之措施。易言之，聲請人於准許定暫時狀態之處分裁定後，在本案執行前，可依該裁定所定暫時狀態實現其權利，相對人亦應暫時履行其義務。惟聲請定暫時狀態之處分，須以有本案請求為前提，且定暫時狀態之處分，本即在一定範圍內會造成達到本案勝訴判決之相同結果，因而依上開規定聲請為定暫時狀態之處分，必聲請人有爭執之公法上法律關係，而有防止發生重大之損害或避免急迫之危險，有暫時規制之必要時，始得為之。又依行政訴訟法第302條準用同法第297條關於準用民事訴訟法第526條第1項之規定，假處分請求及原因，應釋明之。聲請人如未能就假處分請求及原因予以釋明，其聲請自難予以准許，業經本院前次發回時所闡明。次以聲請人請求法院作成之假處分內容，所保全者既為本案權利，聲請人自須釋明本案權利存在之蓋然性較高，使法院以較為簡略之調查程序，依其提出之有限證據資料，認為本案訴訟勝訴之可能性較高，權宜性並暫時性地決定先給予其適當之法律保護，以免將來之保護緩不濟急。倘必須經過繁瑣的證據調查程序，始得認定本案訴訟勝訴之可能性時，是否有定暫時狀態之必要，應就聲請人因未准定暫時狀態假處分致本案勝訴時所生損害與相對人因定暫時狀態假處分所生損害衡量比較以為決定，果聲請人因未准定暫時狀態假處分致本案勝訴時所生之損害非不能或難以回復，而定暫時狀態假處分之實施卻對立法目的或公共利益之完成有危害之虞，即欠缺聲請之必要。又按關於滿足性處分因可使聲請人在本案判決確定前先獲得權利之滿足；因此，滿足性處分形同喪失其對本案訴訟原來具有之附隨性、暫定性等本質，而呈現如本案訴訟之內容，且發揮類似於本案訴訟之機能，為顧慮其影響之重大性，並平衡當事人雙方之利害，此種假處分准許之必要性須有較高之證明度，為本院向來之見解，前次發回之論旨，應予補充。是原裁定依上開意旨為本件聲請之審查，自無不合。（二）抗告人係依據行政訴訟法第9條之公益訴訟規定，結合環境影響評估法第23條第8項及第9項規定提起本案訴訟，並經原審法院受理，於100年10月13日以99年度訴字第2054 號判決，惟經抗告人上訴本院，尚未確定，則基於暫時權利保護制度乃在避免本案裁判之過程中，人民所受之可能損害由危險轉為實害或擴大之結果，權利救濟無法因確定裁判而獲得滿足所設計，在立法者既已賦與關係人有提起本案訴訟之權利，自應許其循暫時權利保護之規定，請求法院裁判是否給予暫時保護。又抗告人所為本案之原假處分聲明，主要係以假處分積極地要求相對人為暫時性之作為（命開發單位即參加人友達公司、旭能公司停止於中科三期之基地範圍內之全部開發行為【包括施工及營運】），核屬行政訴訟法第298條第2項之定暫時狀態假處分，且與其本案訴訟聲明第1項：「被告環保署（即相對人）應命友達公司、旭能公司立即停止該公司於中科三期之基地範圍內之全部開發行為【包括施工及營運】。」相同，其聲請內容核屬滿足性之處分。（三）原裁定以抗告人關於本案請求權成立（即保全原因）之蓋然性不高及未對保全（假處分）必要性提出較高之證明，等由，駁回本件假處分之聲請，核其認事用法均與上開規定及說明相合，且就抗告人於原審所為之主張何以不足採，均有論述，亦核並無違誤。至本院前次發回意旨係認更審前裁定以「抗告人就其本案權利存在並未為高度證明，難認有假處分之必要性」，與行政訴訟法第302條準用同法第297條關於準用民事訴訟法第526條假處分請求及原因，應釋明之規定有違。而原裁定係以本件屬滿足性處分之聲請，雖毋庸提出「高度證明」程度之證據，仍須以本案權利存在有較高之蓋然性，而保全之必要性亦須有較高之證明度為必要等由，核與更審前裁定之理由不同。抗告意旨以原裁定堅持抗告人須「證明」保全之必要性，顯與更審前裁定有完全相同之瑕疵，有適用行政訴訟法第302條準用同法第297條關於準用民事訴訟法第526條第1項規定之違誤云云，容有誤解，尚無可採。另原裁定就抗告人提出安美公司、力山公司之「水質樣品檢驗報告（原審聲證51）」，主張本件參加人友達公司與旭能公司開發行為排放至大安溪出水口之放流水導電度過高乙節，雖以該項證據未經當事人與參加人會同檢測，認其證明度不高；然亦論明依相對人99年12月15日修正之放流水標準，就光電產業，未將導電度列為該產業放流水管制項目，另臺中市政府於100年6月10日核發七星園區污水處理廠水污染防治許可證，100年7月4日本件七星園區放流水由大安溪排放口排放，係各開發廠排放水匯流排放，是否因參加人友達公司與旭能公司排放，使排放水導電度提高，亦有疑義，而認該項證據尚不足引為本件有急迫性與重大損害之憑據等詞。既已就該項證據為實質審查，則關於該項證據未經當事人與參加人會同檢測，證明程度不高之論述，縱非允洽，亦無礙於結論之正確性；自無抗告意指所指違背現行行政訴訟法及本院發回意旨，並嚴重違反證據法則、經驗法則及一般論理法則可言。則抗告人以上項事由，指摘原裁定違誤，求予廢棄，難認有理，應予駁回。六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、民事訴訟法第85條第1項前段，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　12　　月　　22　　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳　明　鴻法官　侯　東　昇法官　江　幸　垠法官　林　金　本法官　陳　國　成以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　12　　月　　23　　日書記官　邱　彰　德

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