最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第1065號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第1065號上訴人　國家通訊傳播委員會代　表　人　石世豪被上訴人　南桃園有線電視股份有限公司代　表　人　潘煦邦訴訟代理人　吳姝叡律師上列當事人間有線廣播電視法事件，上訴人對於中華民國101年6月21日臺北高等行政法院101年度訴字第337號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人提起上訴時之代表人為蘇蘅，嗣變更為石世豪，並由石世豪承受訴訟，有其提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許。二、被上訴人上層控股渥鈞股份有限公司（下稱渥鈞公司）由本國投資人宏錦光股份有限公司（下稱宏錦光公司）持有23％股份，復日月光半導體製造股份有限公司（下稱日月光公司）及宏璟建設股份有限公司（下稱宏璟公司），均持有宏錦光公司股份（日月光公司亦持有宏璟公司股份）；依日月光公司民國97年年報資料顯示，該公司計有6個政府機關直、間接投資關係，其中已揭露之資訊，包括勞工保險局（下稱勞保局）持有3.003％股份、公務人員退休撫卹基金管理委員會（下稱退撫基金）持有1.509％股份。復查日月光公司98年年報資料，該公司計有8個政府機關直、間接投資關係，其中已揭露之資訊，包括勞保局持有1.743％股份、退撫基金持有1.435％股份。上開資料業經上訴人向公開資訊觀測站及經濟部商工登記資料公示查詢系統查核無誤。準此，上訴人認勞保局及退撫基金與被上訴人有間接投資關係，已該當有線廣播電視法（下稱有線廣電法）第19條第4項之法律構成要件，爰依同法第24條第1款及第68條第1項第2款規定，以99年10月8日通傳營字第09941064650號裁處書（下稱上訴人99年10月8日裁處書）裁處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）10萬元，並命被上訴人應於1年內以適當方式改正。被上訴人不服，提起訴願，經行政院於99年12月24日以院臺訴字第0990108194號訴願決定撤銷上訴人99年10月8日裁處書。嗣上訴人於100年7月28日召開聽證會後，復於101年1月6日通傳營字第10141000340號裁處書（下稱原處分）科處被上訴人罰鍰10萬元，且應於1年內以適當方式改正。被上訴人提起行政訴訟，經原審法院即臺北高等行政法院以101年度訴字第337號判決「原處分撤銷」，上訴人不服，遂提起本件上訴。三、被上訴人起訴主張：㈠日月光公司為依公司法等規定所組織、登記、成立，以營利為目的之社團法人，並非有線廣電法第19條第4項所定之「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，故其縱間接持有被上訴人之股份，亦不在上開規定禁止之列，原處分顯有將法規適用不該當事實之違法，應予撤銷。又被上訴人僅為一私法人，並非上開規定所規範行為主體，自無上訴人所稱違反該規定情事之可能。另上訴人於行政院於99年12月24日「撤銷」上訴人99年10月8日裁處書，再就同一事件作成原處分，違反一事不再理原則。㈡行政院於100年3月24日第3239次會議通過之有線廣電法部分條文修正草案（下稱有線廣電法修正草案），已明白指出自92年間實施至今之有線廣播電視法第19條第4項、第24條第1款及第68條第1項第2款等規定，包含下列問題：⒈對於以直接投資及間接投資以外之其他方式控制系統經營者，漏未規範。⒉在間接投資部分，發生投資者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理情形。⒊違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者卻為系統經營者，歸責對象不合理。又按原審法院100年度訴字第911號判決意旨，被上訴人引用行政罰法第7條第1項規定，主張被上訴人主觀上既非出於故意或過失，不應處罰，可以採信。另上訴人以被上訴人於99年10月間首次遭上訴人就違反有線廣電法上開規定核處後，仍於100年4、7及10月間，於向上訴人申報股權結構資料時，共3次出具前揭切結書，主張被上訴人顯有應注意並能注意而不注意之過失云云。惟查，本件勞保局及退撫基金於97年及98年時，係分別經由公開集中交易市場買賣持有日月光公司之股份，致間接投資被上訴人，被上訴人對勞保局及退撫基金間接投資被上訴人等之投資行為決策及判斷，並無任何實質影響力，被上訴人對勞保局及退撫基金等間接投資於被上訴人之事實，主觀上並無預見可能性，客觀上亦無從期待因被上訴人克盡如何之注意義務後，該結果即得不發生，故被上訴人自無可歸責性可言。日月光公司及上訴人等，於「事後掌握」勞保局及退撫基金之違規投資行為，已有困難，上訴人所稱被上訴人「平時即應審慎檢視股權結構是否符合有線廣電法相關規範，並隨時注意股東及間接投資之股東是否有上揭情形」，若有違反，即有過失云云，除明顯違反比例原則外，亦顯屬無稽。再，縱被上訴人得知勞保局或退撫基金購買上市櫃公司股票而對上訴人間接投資，有線廣電法亦無賦予被上訴人任何足以否決、排除前開任何一個政府機關或上市公司投資決定之能力，亦即被上訴人對此違規間接投資之結果，並無任何「可避免性」可言，並無過失；被上訴人亦無有線廣電法第19條第4項規定行為之「期待可能性」，無可非難性可言，從而被上訴人行政罰上之責任即受阻卻，不應處罰。㈢上訴人於原處分中僅命被上訴人應為「以適當方式排除」之改正措施，卻未具體指明如何改正，依行政程序法第5條規定及前揭說明，原處分內容顯違明確性原則而違法，亦缺乏實現之期待可能性。又上訴人援引立法院第5屆第3會期第15次會議決議，主張有線廣電法第19條第4項規定立法意旨在使黨政軍勢力徹底退出媒體，維護新聞自由與民主健全發展，不以「任何形式」介入媒體經營；且依該規定文義解釋，有關間接投資之認定未限定轉投資之層數，與同法施行細則第12條規定不同，顯係立法者有意為之云云，惟查，上訴人一方面認該規定如依字面有其窒礙難行之處，故提出修正草案欲改善；另一方面卻又依文義解釋之方式認定「間接投資」之態樣，並據以處罰被上訴人等系統經營業者，所為違反禁反言原則。另依被上訴人上開分析，於97年及98年間，縱合計勞保局及退撫基金間接持有被上訴人之股份，亦皆不到1％，其比例之微，是否足以構成92年修法時之立法意旨所指「介入媒體經營」之程度，殊值懷疑，依目的限縮，應認勞保局及退撫基金於本件之間接投資行為，非屬有線廣電法第19條第4項規定所禁止規範行為。再，上訴人作成原處分裁處被上訴人，對被上訴人造成基本權利侵害和所欲達成目的間，顯失均衡，違反比例原則等語，為此求為「原處分撤銷」之判決。四、上訴人則以：㈠被上訴人所辯依原處分所載主旨及事實欄觀之，以「日月光公司之間接投資」為裁處理由屬「涵攝錯誤」，乃刻意忽略原處分理由及法令依據二已說明該公司計有6個政府直接、間接投資關係，亦即政府投資日月光公司，日月光公司間接投資被上訴人，形成政府間接投資被上訴人之違法狀態而受罰，並未涵攝錯誤。又本件上訴人裁處依據為有線廣電法第68條第1項第2款，且判斷主觀要件的行為主體亦鎖定此條所稱系統經營者，而非第19條第4項所稱政府，足徵本件行為主體認定有無違誤之標準應係有線廣電法第68條第1項第2款，且認定被上訴人為此條行為主體於法並無不合，上訴人既非認定被上訴人為同法第19條第4項之行為主體，被上訴人此點主張，上訴人並無意見。另本件經行政院訴願決定撤銷上訴人99年10月8日裁處書後，經上訴人於100年7月28日召開聽證會，於101年1月6日作成原處分，係依該訴願決定命請上訴人就被上訴人有無違法故意過失等事項斟酌後另為適法處理，上訴人遵照指示衡酌相關事證後，認被上訴人有故意或過失而另為系爭適法處分，並非重開訴願程序或撤銷變更該「撤另處」之訴願決定，無違一事不再理原則。㈡被上訴人辯稱無故意過失，依行政罰法第7條第1項規定，應不予處罰乙節，應無可採，理由分述如下：⒈有線廣電法第68條第1項第2款固對積極主動促成「政府投資媒體」結果的「作為」處罰，即便媒體消極被動遭到政府投資，基於同款規定存在另一「不作為犯」隱藏性構成要件，併同法第24條、第68條以觀，自系統經營者倘有第19條第4項情事將受罰規定顯可推知，第24條、第68條乃係「誡命規定」，而系統經營者因此負有防止自身經營之媒體事業受黨政軍介入之作為義務，如有放任，仍應負不作為犯責任。又人民如因其本身行為導致干擾或危害之發生，當負有責任自不待言，而純粹不作為亦有成為行政法上行為人之可能，此即所謂「狀態責任」（原審法院97年度簡字第731號、99年度訴字第2537號判決參照）。依有線廣電法第19條、第24條、第68條規定，課予系統經營者本身是否有盡到防止或排除政黨、政府等購買其股份之義務，縱非故意，然按其情節應注意、能注意而不注意而違反上開行政法上義務將受裁罰。所稱義務，可分為「知悉可能性」及「排除可能性」。⒉就「知悉可能性」而言，本件係勞保局及退撫基金為日月光公司前10大主要股東，而日月光公司持有宏璟公司股份約25.38％，日月光公司亦持有宏錦光公司股份，宏錦光公司持有渥鈞公司23％股份，渥鈞公司持有茂進股份有限公司（下稱「茂進公司」，後為渥鈞公司所合併）100％股份，茂進公司持有被上訴人100％股份，股權結構僅有六層、非常明顯，被上訴人無須太費事便可查得、知悉。又被上訴人與宏璟公司間之投資關係係為策略性精心設計之集團性商業操作，目的在規避有線廣電法第19條第2項對外國人投資本國媒體之持股限制。被上訴人及其彼時海外母公司TBC HOLD INGS B.V.此一集團性持股操作手法，使外資（TBC HOLDIN GSB.V.）透過77％（杰廣）乘以77％（佳光）之59.29％持股，以求符合有線廣電法第19條第2項60％限制，足證其相當熟稔並有絕對能力「處理」有線電視系統經營者之投資法令限制。另投資法令限制除有線廣電法第19條第2項為外國人投資限制外，第4項則為黨政軍投資限制，僅一項次之隔，被上訴人殊無不知之可能。再，被上訴人及所屬集團為籌組規避外資持股限制的77％持股公司，另商洽籌組持股23％本國法人股東時，即應預見該多層次投資可能衍生之法律效果。豈料被上訴人竟洽商宏錦光公司當時已為政府間接持股公司，主動促成政府間接投資媒體之狀態，非政府事後轉投資被上訴人所致，被上訴人及所屬集團罔顧政府退出媒體之規範，將23％股份任由宏錦光公司持有，難謂對此舉將導致違反法令之行為，不具知悉可能性。因宏璟公司為日月光公司持股達25.38％，可由公開資訊觀測站查得此股權結構；勞保局及退撫基金持有上市公司日月光公司股權，依證券交易法第36條財報繼續公開義務，若被上訴人商洽前曾探詢宏錦光股權結構，自有發現宏錦光公司實為政府間接持股公司之可能。然被上訴人及所屬集團未查，放任違法結果發生，則難稱對政府機關間接持有被上訴人公司股份之結果無違注意義務，而具過失。⒊就「排除可能性」而言，被上訴人於每季申報股權結構時均向上訴人切結其無違反有線廣電法第19條規定情事，但並無任何查核作為，絲毫不願盡上開注意義務，縱不構成故意，於具備知悉明顯股權結構、仍有排除可能卻不願盡其查核、排除義務之義務違反，被上訴人主觀上具備應注意並能注意卻不注意之過失，足堪認定。㈢上訴人於100 年7月28日就該違反黨政軍規定乙節舉行聽證，該聽證程序中當事人之一陽明山等12家凱擘旗下系統經營者可以適當方式排除黨政軍投資媒體之條款，被上訴人亦應有其適當方式排除，並無違反行政明確性及可期待性之原則。本件被上訴人完全提不出任何發函請求改正之佐證，徒空泛指陳此為無期待可能性之義務，更刻意迴避此多層次股權結構為其與所屬集團精心設計之事實，拖言「以適當方式排除持股」為不明確與期待不可能之義務，藉口阻卻責任事由，顯無足採。㈣被上訴人辯稱有線廣電法第19條第4項規定認定「間接投資」時，應依目的性解釋予以限縮，並認上訴人一方面提出有線廣電法修正草案，一方面執行現行有效法律實已違反「禁反言原則」等語，應屬曲解法令。⒈行政訴訟法第4條第1項及訴願法第1條第1項規定，行政訴訟有別於訴願程序，僅得審查原處分適法性，不及於適當性。⒉上訴人確實提出有線廣電法修正草案經行政院審查並核轉立法院審議，惟修法程序仍未完成，法律草案並非有效法源而無從為行政機關所引用，行政機關有依據現行有效施行法律之依法行政義務，行政機關無從審查現行法之適當性。又有線廣電法修法方向係對黨政軍、系統經營者均處罰。另既該法第19、20條立法意旨在使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以「任何形式」介入媒體經營（立法院第5屆第3會期第15次會議決議），上訴人依法行政，如何得為悖於立法意旨之「目的性限縮」？如何得於修正草案未獲立法機關檢視前逕自偷渡草案作法？被上訴人要求上訴人需於間接投資達「實質控制」程度始可適用現行法，顯逾文義，增加法律所無限制，應無可採。再，上訴人在個案中適用有線廣電法第68條第1項第2款時，皆有具體判斷行政罰法第7條過失要件是否具備，並在認知上開規定若未搭配適用，有高度歸責對象不合理之違憲疑慮，因而上訴人對現行法唯一的限縮適用途徑，僅剩適用行政罰法第7條故意過失，具體認定個案中政府間接投資媒體緣由的可歸責性。被上訴人不解上訴人作為行政機關的憲法忠誠義務，徒執上訴人依現行法行政與提出修正草案立場不一，指摘違反禁反言原則與比例原則，應屬誤會云云，資為抗辯。五、原判決略以：㈠參酌行政罰法第10條第1項規定，上訴人僅以有線廣電法第24條第1款、第68條第1項第2款針對「系統經營者」違反同法第19條處罰規定，即據以推論上開規定課予「系統經營者」負有事前或事後防止自身經營之媒體事業受黨政軍投資之作為義務（狀態責任）云云，顯逾法律規定射程範圍，不當擴張有線廣電法第19條第4項、第5項、第24條第1款及第68條第1項第2款之規範對象，而使依法本不負有防免其接受黨政軍投資之作為義務，且客觀上亦難以履行該作為義務之「系統經營者」，擔負起非法定且難以期待其履行之作為義務，其論據並無所據，自非可採。㈡被上訴人為渥鈞公司100％轉投資公司，而渥鈞公司復為宏錦光公司所投資，宏錦光公司復由宏璟公司所投資，宏璟公司復為日月光公司所投資，而勞保局及退撫基金於97、98年間均有投資日月光公司等情，為兩造所不爭執，均堪認為真正。可知性質上屬於「政府及其捐助成立之財團法人」之勞保局及退撫基金，因投資日月光公司，而間接輾轉投資被上訴人，雖已違反有線廣電法第19條第4項所定「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接或間接投資「系統經營者」之不作為義務，惟因違反行政法上義務者為勞保局及退撫基金，而非不負有上開不作為義務之被上訴人，且被上訴人與勞保局、退撫基金間並無關係企業或直接、間接控制等類似之監督關係，況日月光公司為公開發行股票之公司，勞保局及退撫基金均係於股票集中交易市場買入日月光公司之股票，衡情被上訴人應不可能與勞保局、退撫基金故意共同實施違反有線廣電法第19條第4項規定之投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形，則上訴人僅以被上訴人單純因勞保局、退撫基金違反有線廣電法第19條第4項規定而被間接投資為由，而以原處分裁罰，即屬無據。㈢上訴人所提出日月光公司輾轉間接投資被上訴人之97及98年度年報及被上訴人股權結構圖等相關內容，係上訴人從相關公司97及98年度年報、經濟部公司登記資料調查整理所得，惟被上訴人並無政府機關之調查權限，且依現行法制，並無任何法令限制日月光公司在公開交易市場買受股票投資公司，為上訴人所自承，亦無任何得以防止勞保局、退撫基金對於被上訴人進行類似本件間接投資之有效措施。足徵原處分所記載之勞保局、退撫基金如何透過其他公司輾轉成為被上訴人之投資人乙節，實難期待被上訴人應事先知情並防止其發生。被上訴人對於上開間接轉投資之情形，實際上既處於被動狀態，根本無預見可能性，更無法拒絕勞保局、退撫基金間接購買被上訴人之股份，可證被上訴人在本件所謂「間接投資」之一連串過程中，並無可非難性及可歸責性。又行政院於100年3月24日第3239次會議通過、並經上訴人公告於其官方網站（網址：http://www.ncc.gov.tw/）之有線廣電法部分條文修正草案，已明白指出自92年間實施至今之有線廣電法第19條第4項、第24條第1款及第68條第1項第2款等規定，包含下列問題：⒈對於以直接投資及間接投資以外之其他方式控制系統經營者，漏未規範。⒉在間接投資部分，發生投資者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理情形。⒊違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者卻為系統經營者，歸責對象不合理等語。顯見有線廣電法之中央主管機關即上訴人及其上級機關行政院亦均認同有線廣電法第19條第4項規定，除有違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者卻為系統經營者，而造成歸責對象之不合理外，且在政黨、政府機關（構）經由多層次間接投資系統經營者之情形，發生投資者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理現象。此際，系統經營者實已欠缺可歸責性及可非難性甚明。是以上訴人對勞保局、退撫基金經由6個層次間接投資被上訴人而違反有線廣電法第19條第4項規定，卻對主觀上欠缺可歸責性及可非難性之被上訴人裁罰，有悖於行政罰法第7條第1項規範意旨。另勞保局及退撫基金早於91年間即已在股票公開交易市場買入日月光公司公開發行之股票，被上訴人不可能與勞保局、退撫基金故意共同實施違反有線廣電法第19條第4項規定之投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形；此外，上訴人亦未舉證證明被上訴人有能防止（例如對勞保局、退撫基金有關係企業或直接、間接控制等類似之監督關係，得以防免受其等間接投資）而不防止之情事，足徵被上訴人主觀上並無故意或過失而違反有線廣電法第19條第4項規定之情形，應欠缺可非難性及可歸責性。㈣上訴人係於檢視日月光公司所編製之97年度及98年度年報資料後，始察知日月光公司於該2年間受有勞保局及退撫基金之間接投資。而日月光公司97年度年報係於98年2月28日刊印、98年度年報則係於99年2月28日刊印，上開年報並註明股東結構表及主要股東名單，係依「股務代理公司所提供最近期之資料」（97年年報資料係依98年1月19日之數據、98年年報資料則係依99年1月25日之數據）所製作，可知日月光公司若非經股務代理公司提供股權相關資料，亦無法知悉勞保局、退撫基金係於何時、購買何種、數量多少之該公司股票；上訴人身為被上訴人等系統經營業者之主管機關，若非檢視日月光公司已公開之年報資料，亦無法得知上開資訊，卻苛求被上訴人應隨時掌握勞保局、退撫基金或其他「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」之直接及間接投資行為，顯係課予被上訴人「期待不可能」之注意義務。況亦無法令授權被上訴人得合法取得上層公司之股東持股狀況，並據以向上訴人申報，公開集中交易市場撮合狀況亦瞬息萬變，則日月光公司及上訴人事後掌握勞保局及退撫基金之違規投資行為，已有困難，上訴人要求被上訴人「平時即應審慎檢視股權結構是否符合有線廣電法相關規範，並隨時注意股東及間接投資之股東是否有上揭情形」，若有違反，即有過失云云，顯係課予被上訴人顯不相當且欠缺期待可能性之注意義務。又上訴人要求被上訴人必須提出切結書，始願發給籌設或營運許可，顯係將其身為主管機關怠於審查之責任，轉嫁由「有線廣播電視系統經營者」負擔，洵不足取。況該切結書內容：「茲切結本公司……申報之股權結構資料，絕無違反有線廣播電視法第19條第20條之各項規定，如有違反，本公司願負法律責任」，僅能作為被上訴人提出時就其所切結之事實有無虛假而應負一定法律責任之證明，尚不足以作為被上訴人就其受勞保局、退撫基金間接投資之事實，應負故意或過失責任之佐證。另上訴人主張被上訴人與宏璟公司間之投資關係並非一般被動性轉投資關係，反而係自始即為策略性精心設計之集團性商業操作，目的在於規避有線廣電法第19條第2項對外國人投資本國媒體之持股限制云云，實係混淆有線廣電法第19條第2項與第4項之行政法上義務種類及規範對象，並課予被上訴人依法所無之防止義務，其上開陳稱亦不足採。再，上訴人另辯稱陽明山等12家凱擘旗下系統經營者，經伊通知改善後，已商得間接投資之股東轉讓持股，違反黨政軍條款乙節已獲得改正云云，縱或屬實，惟亦係建立於該間接投資之股東自願配合之基礎上，而非系統經營者得以自行獨立排除「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」之間接投資，上訴人要求被上訴人有得以排除黨政軍投資媒體之適當方式，具期待可能性云云，自難憑採。㈤原處分命被上訴人應自原處分送達之日起，1年內就日月光公司之間接投資涉及牴觸有線廣電法第19條第4項規定部分，以「適當方式」予以排除云云，並未具體指明如何改正，即所謂「適當」方式排除係指何意及何種方式，違背明確性原則。又有線廣電法第68條第2項所列舉第1至3款之改正方式，均無法使「系統經營者」得以有效達成防免其受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資之目的，至於第4款之概括規定，依現行法亦難認「系統經營者」有得以一己之力獨立排除或防免「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資之有效措施，況日月光公司係一上市公司，任何人，包括勞保局及退撫基金等政府機關，皆可經由公開集中交易市場自由買賣該公司之股票，並無需經日月光公司之同意或主管機關、甚至被上訴人之許可，而現行法更未賦予上訴人或被上訴人任何足以否決或排除勞保局、退撫基金或上市公司投資決定之權力或有效措施，亦即被上訴人對此種間接投資之結果，並無任何「防止之可能性」，可知原處分限期命被上訴人應為一定之作為義務，客觀上實欠缺期待被上訴人得依處分內容改正之可能性，而有違行政法上之期待可能性原則等語，資為論據，因將原處分予以撤銷，駁回被上訴人在原審之訴。六、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠原審判決認有線廣電法第24條第1款、第68條第1項第2款適用前提係系統經營者違反同法第19條各項為前提，然另一方面因該條第4 項規範主體為黨政軍，顯認「媒體違反黨政軍所負義務，亦即媒體違反非媒體所負義務」，然此情形殊難想像，並且媒體無可非難性與可歸責性，則依原審判決之見解，縱使某政黨購買某電視台九成股份，亦因其無合理義務著力點與可歸責性而不得以同法第68條裁處，未獲得營運許可者，亦不得適用同法第24條第1款不予許可其營運，如此後果，全然無誤？又原審判決亦根本性推翻有線廣電法修正草案課予媒體排除黨政軍持股、減除黨政軍控制之改正義務。㈡有線廣電法第68條賦予限期改正義務，非屬行政罰法第2條規定之裁罰性行政處分，原審判決以「媒體並無一己之力獨立排除黨政軍介入之權力」，而謂媒體放任黨政軍介入媒體並無可歸責性與可非難性，顯將「被黨政軍介入後的改正義務」此單純不利處分錯誤套用裁罰性不利處分始具之「無可歸責性與可非難性」，導致對有線廣電法第68條立法者課予媒體之改正義務大幅度限縮甚至架空，適用法令難謂無誤。又立法者要求媒體負起該條「黨政軍不得介入媒體之事前義務」或「一旦被介入後負起使黨政軍退出媒體之事後義務」，上訴人係主張後者媒體可藉由股務代理機構獲經濟部工商登記系統、公開資訊觀測站等途徑於可能限度範圍內自行查核，或嘗試發函請求或協調黨政軍與媒體間接投資鏈結中任何一層公司轉讓持股，難謂全然無排除或改正可能性，且較為符合該條意旨，原審判決卻完全否定，難謂非因噎廢食。另依司法院大法官釋字第638號解釋彭鳳至大法官協同意見書、本院 93年度判字第1175號、99年度判字第1298號等判決意旨，原審判決不考量實務既存之行為義務判斷模式，亦不接受上訴人推論立法者於有限廣電法第68條課予媒體改正「被黨政軍介入」之合理程度內義務，全盤解除此法定義務，所持見解架空並推翻現行法與草案，背離立法原意，不無可議。㈢「黨政軍退出媒體」相關規範修法通過後，上訴人於95年5月 19日第56次委員會議決議後，正式函告持有黨政軍股份之各相關廣電媒體，給予6個月之改正期限，已足使各該媒體認知媒體所承擔「黨政軍退出媒體」之排除或監督等作為義務。又有線廣電法第68條處罰媒體或有違憲疑慮，是上訴人以該條第1項第2款搭配行政罰法第7條以為符合法律原意之限縮適用，而司法機關若有疑義，應依司法院大法官釋字第371、572、590號解釋裁定停止訴訟程序而聲請釋憲，而非直接認為法律規範原意並不包含事後改正義務，原審法院將此本屬法律違憲問題，透過扭曲架空立法原意解釋方法變相以處分違法便宜處理，實屬可議云云。七、本院查：㈠按「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受委託人不得直接、間接投資系統經營者。」；「本法修正施行前，政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受委託人有不符前項所定情形者，應自本法修正施行之日起2年內改正。」；「申請籌設、營運有線廣播電視之案件有下列情形之一者，審議委員會應為不予許可之決議：一、違反第19條或第20條規定者。……」；「經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證：……有第24條第1 款、第4款或第5款情形者。……」；「前項限期改正方式如下：處分全部或部分股份。轉讓全部或部分營業。免除擔任職務。其他必要方式。」，有線廣播電視法第19條第4項、第5項、第24條第1款、第68條第1項第2款及第68條第2項各定有明文。㈡上訴人主張被上訴人屬有線廣電法第19條第4項所規範負有行政法上義務之行為人，且其以被上訴人每季申報股權切結書認定被上訴人有過失，應無違誤，本件被上訴人涉有違反有線廣電法第19條第4項規定之違章情事，上訴人依同法第68條第1項第2款規定所為罰鍰處分，於法應無不合云云。惟查，上訴人所為罰鍰處分，於法未合，原判決予以撤銷，並無違誤。上訴意旨指摘原判決違背法令，其各項主張，尚不足採，茲說明如下： ⒈本件上訴人認被上訴人應處以罰鍰，係以被上訴人有違反有線廣電法第19條第4項規定之違章情事為據。按「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。」；「本法修正施行前，政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人有不符前項所定情形者，應自本法修正施行之日起2年內改正。」，有線廣播電視法第19條第4項、第5項定有明文。其立法背景係92年間為使黨政軍勢力全面退出廣播電視媒體，維護新聞專業自主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多元之良性互動，立法院於92年3月間三讀通過廣電三法關於黨政軍退出媒體條款修正案，以匡正戒嚴時期所形成由黨政機關（構）及其相關團體壟斷或控制無線電視、無線廣播媒體等之不合理現象。觀其文義，係指「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接持有有線廣播電視系統經營者之股份，核其立法意旨在使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以任何形式介入有線廣播電視系統之經營。可知上開規定係課予「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接投資系統經營者之不作為義務，亦即有線廣播電視法第19條第4項、第5項所規範不作為義務之對象為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非系統經營者甚明。次按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」；「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」，行政罰法第1條、第3條設有規定，即揭示行政罰應以違反行政法上義務為前提，且行政罰法原則上採行為責任，處罰之對象係以實施違反行政法上義務之行為人為限。又對於違反行政法上義務者，依法處罰，乃現代民主法治國家之基本原則（行政罰法第1條立法理由參照）。準此，為使行為人對其行為有所認識，進而擔負其在法律上應有之責任，自應以其違反行政法上義務行為時之法律有明文規定者為限。是以同法第4條明定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」，即揭櫫「處罰法定」之規範意旨。是如非屬法律或自治條例課予行政法上義務之人，除與負有行政法上義務之人間有故意共同實施違反行政法上義務之行為，或同法第15條至第17條應予併同處罰之情形者外，即無違反行政法上義務，而非屬行政罰之處罰對象，行政機關自不得任意以他人違反行政法上義務為由，而對未違反行政法上義務之人加以裁罰，合先敘明。 ⒉查有線廣電法第24條第1款規定：「申請籌設、營運有線廣播電視之案件有下列情形之一者，審議委員會應為不予許可之決議：違反第19條或第20條規定者。……」，且同法第68條第1項第2款規定：「經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時，處新臺幣10萬元以上1百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證：……有第24條第1款、第4款或第5款情形者。……」，固將「違反有線廣電法第19條」列為不予許可申請籌設、營運有線廣播電視以及對系統經營者裁罰之事由之一，惟仍應以「系統經營者」確有違反有線廣電法第19條各項規定情形為前提。而有線廣電法第19條第4項、第5項之規範對象既均為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非「系統經營者」，已如前述，則基於「處罰法定主義」，主管機關除有相當證據足以證明被直接或間接投資之「系統經營者」，與投資之「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」間有故意共同實施投資之行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形外，「系統經營者」應無違反有線廣電法第19條第4項、第5項不作為之義務，自非屬於有線廣電法第68條第1項第2款之處罰對象，上訴人亦不得以「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反該法第19條第4項所定不得直接或間接投資「系統經營者」之義務為由，而對未違反上開義務之「系統經營者」加以裁罰。此由同法第68條第2項「前項限期改正方式如下：處分全部或部分股份。轉讓全部或部分營業。免除擔任職務。其他必要方式。」，所列舉第1至3款之改正方式，均無法使「系統經營者」得以有效達成防免其受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資之目的，至於第4款之概括規定，依現行規定，亦難認「系統經營者」有得以一己之力獨立排除或防免「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資之有效措施。由此更足以證明同法第68條第1項第2款針對「系統經營者」之處罰，不包括單純因受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反有線廣電法第19條第4項、第5項規定而直接或間接投資「系統經營者」之情形。再者，行政罰法第10條第1項規定：「對於違反行政法上義務事實之發生，『依法有防止之義務』，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。」，係就行為人以消極不作為之方式，達到發生與積極行為相同之結果，而科以與積極違反行政法上義務行為相同之處罰責任。惟該規定之適用，應以行為人「依法有防止之義務」為前提，若是行為人依現行法令均無防止之義務，即無適用該規定予以處罰之餘地。又依有線廣電法第19條規定，共分為6項，除第2項及第4項、第5項係分別限制外國人及「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」投資系統經營者外，其餘各項均係課予系統經營者一定之作為或不作為義務，是同法第24條第1項、第68條第1項第2款固將「違反有線廣電法第19條」列為不予許可申請籌設、營運有線廣播電視以及對系統經營者裁罰之事由之一，惟仍應以「系統經營者」確有違反有線廣電法第19條各項所定情形為限，且應不包括「系統經營者」單純因「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反有線廣電法第19條第4項、第5項規定而被直接或間接投資之情形。故上訴人僅以有線廣電法第24條第1 款、第68條第1項第2款針對「系統經營者」違反同法第19條之處罰規定，即據以推論上開規定課予「系統經營者」負有事前或事後防止自身經營之媒體事業受黨政軍投資之作為義務（狀態責任），顯有逾越法律規定之射程範圍，不當擴張有線廣電法第19條第4項、第5項、第24條第1款及第68條第1項第2款之規範對象，而使依法本不負有防免其接受黨政軍投資之作為義務，且客觀上亦難以履行該作為義務之「系統經營者」，擔負起非法定且難以期待其履行之作為義務，洵屬無據。 ⒊又查上訴人係於檢視日月光公司所編製之97年度及98年度年報資料後，始察知日月光公司於該2年間受有勞保局及退撫基金之間接投資。而日月光公司97年度年報係於98年2月28日刊印（原審卷第34至36頁）、98年度年報則係於99年2月28日刊印（原審卷第38至40頁），上開年報並註明股東結構表及主要股東名單，係依「股務代理公司所提供最近期之資料」（97年年報資料係依98年1月19日之數據、98年年報資料則係依99年1月25日之數據）所製作，可知日月光公司若非經股務代理公司提供股權相關資料，亦無法知悉勞保局、退撫基金係於何時、購買何種、數量多少之該公司股票；上訴人身為被上訴人等系統經營業者之主管機關，若非檢視日月光公司已公開之年報資料，亦無法得知上開資訊，卻苛求被上訴人應隨時掌握勞保局、退撫基金或其他「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」之直接及間接投資行為，顯係課予被上訴人「期待不可能」之注意義務。若課予被上訴人未來隨時知悉有無被任何黨政軍間接投資之義務，於公開市場之情形，無異課予被上訴人「期待不可能」之注意義務。且並無任何法規授權被上訴人等系統經營者，得合法取得上層公司之股東持股狀況，並據以向上訴人申報；遑論以公開集中交易市場撮合狀況之瞬息萬變，被上訴人若欲隨時每日掌握直接或間接持有被上訴人所有上層股東股權之變化狀況，顯需付出不成比例之巨大成本，勢必影響被上訴人之正常營運，而有悖於有線廣電法第1條所揭櫫「促進有線廣播電視事業之健全發展」之立法目的。故上訴人謂被上訴人平時即應審慎檢視股權結構是否符合有線廣電法相關規範，並隨時注意股東及間接投資之股東是否有上揭情形，若有違反，即有過失云云，顯係課予被上訴人顯不相當且欠缺期待可能性之注意義務，並非可取。 ⒋上訴人雖稱由被上訴人每季申報之股權切結書，足以認定被上訴人確有過失云云。按行政罰法第7條第1項規定違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，係就行為人行為有無故意或過失所為之規範，如與受責難之行為無關，自不得任意連結。經查，觀之上訴人要求被上訴人按季填具之制式切結書內容：「茲切結本公司……申報之股權結構資料，絕無違反有線廣電法第19條第20條之各項規定，如有違反，本公司願負法律責任。」等語（上訴人卷1第20頁），可知此切結書僅能作為被上訴人提出時就其所切結之事實有無虛假而應負一定法律責任之證明，尚不足以作為被上訴人就其受勞保局、退撫基金間接投資之事實，應負故意或過失責任之佐證。又被上訴人出具之切結書與黨政軍已發生違法投資行為二者之間，並無因果關係，上訴人以此認定被上訴人為有過失，核屬無稽；且黨政軍違反有線廣電法第19條第4項、第5項之行為與被上訴人出具切結書完全無任何因果關係。況縱使被上訴人知悉，亦無法要求或命令勞保局、退撫基金出售日月光公司持股，顯見被上訴人「切結與否」與黨政軍「違法投資行為」二者間並無因果關係，則被上訴人於每季股權申報結構時均向上訴人切結其無違反有線廣電法第19條規定一事，因切結書僅能作為被上訴人承諾提出切結書時，就所切結之事實如有虛假應負責任之證明，尚不足以作為被上訴人就其受勞保局、退撫基金間接投資之事實，應負故意或過失責任之佐證。是以上訴人以被上訴人出具此等切結書而論據被上訴人有主觀之過失，核有違誤。 ⒌另參諸行政院於100年3月24日第3239次會議通過之有線廣播電視法部分條文修正草案，其總說明已明白指出「現行三廣法黨政軍退出媒體條款之規範方式，包括完全禁止直接投資及間接投資廣播電視媒體（即無論直接持股及間接持股方式，一股股份均不得持有），即違規時係以非投資者之廣播電視媒體為處罰對象等，在實施數年經檢討……對於諸多黨政軍機關（構）其本意僅在單純理財而於集中交易市場購買非廣播電視媒體之上市公司股票，購買時亦不知該上市公司已直接或間接持有、或事後直接或間接持有廣播電視媒體之股份，卻因現行無論直接持股及間接持股、一股股份均不得持有之規範方式，而造成廣播電視媒體於不知情下構成違反黨政軍退出媒體條款，面臨被主管機關處罰甚至廢照之結果。」，其增訂第68條之1條文之說明欄亦載明「……違反現行條文第19條第7項規定者，現行規定係處罰被投資者（即有線廣播電視事業），而非處罰投資者。因該違法行為既係由投資者所為，依情依理均應處罰投資者始為適當，然依現行法規定，卻由立於被動地位之被投資者受罰，與行政罰法第7條第1項規定之責任要件不符……。」。顯見有線廣電法之中央主管機關即上訴人及其上級機關行政院，亦均認同有線廣播電視法第19條第4項規定，除有違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者卻為系統經營者，而造成歸責對象之不合理外，且在政黨、政府機關（構）經由多層次間接投資系統經營者之情形，發生投資者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理現象。此際，系統經營者實已欠缺可歸責性及可非難性甚明。是以上訴人針對勞保局、退撫基金經由多層次之間接投資被上訴人而違反有線廣電法第19條第4項規定之情形，卻對主觀上欠缺可歸責性及可非難性之被上訴人加以裁罰，顯有悖於行政罰法第7條第1項之規範意旨。 ⒍綜上規定及事證說明可知，上訴人所稱被上訴人涉有違反有線廣電法第19條第4項規定之違章情事，故得依同法第 68條第1項第2款規定處以罰鍰云云，於法未合。原判決予以撤銷，並無違誤。上訴人主張本件對於相關法規若有疑義，法院應停止訴訟程序而聲請釋憲云云，揆諸前揭法規之解釋適用及理由說明，核無必要，附此敘明。㈢上訴人命被上訴人以適當方式排除系爭間接投資，核有違誤，原判決予以撤銷，並無不合。上訴意旨指摘原判決違背法令，其主張並非可採，說明如下： ⒈本件上訴人要求被上訴人排除系爭間接投資，係命被上訴人以適當方式為之。按「行政行為之內容應明確。」，行政程序法第5條定有明文。故行政處分之內容應具備明確性，此係自行政處分之具體化抽象法規範的功能衍生而來，要求行政處分之內容必須清楚、明白，俾相對人得以知悉國家所課予義務或給予權利之內容，進而知所應對進退。如命相對人應為「必要之改正措施」，而未指明如何改正，即有違背明確性之要求。經查，本件上訴人僅命被上訴人於收到處分之日起1年內對於黨政軍持股以「適當方式」予以排除之改正措施，卻未具體指明應如何改正，及所謂適當方式係指何意及何種方式，則原處分此部分內容顯已違背明確性原則。又凡行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均須以有期待可能性為前提，即所謂行政法上「期待可能性」之原則。經查，本件徒憑上訴人所為之原處分，殊難期待被上訴人即有法律上之權源，而得本於一己之力獨立以「適當方式」排除黨政軍間接投資被上訴人之結果；詳言之，有線廣電法第68條第2項所列舉第1至3款之改正方式，均無法使「系統經營者」得以有效達成防免其受「黨政軍」直接或間接投資之目的，至於第4款之概括規定，依現行法亦難認「系統經營者」有得以一己之力獨立排除或防免「黨政軍」直接或間接投資之有效措施；況日月光公司係一上市公司，任何人，包括勞保局及退撫基金等政府機關，皆可經由公開集中交易市場自由買賣該公司之股票，並無需經日月光公司之同意或主管機關、甚至上訴人之許可，而現行法更未賦予上訴人或被上訴人任何足以否決或排除勞保局、退撫基金或上市公司投資決定之權力或有效措施，亦即被上訴人對此種間接投資之結果，並無任何「防止之可能性」，亦即被上訴人對此種間接投資之結果，客觀上並無任何方法可以排除。是以原處分限期命被上訴人應為一定之作為義務，顯已違背明確性原則，且客觀上欠缺期待被上訴人得依處分內容改正之可能性，亦有違反行政法上期待可能性原則之情事。或謂被上訴人雖係被投資之從屬公司，但可依公司法第369條之4第1項等規定，請求上層控制公司日月光公司、宏璟公司、宏錦光公司及渥鈞公司中任何一間轉投資公司釋股，以回復被投資前未違反有線廣電法第19條第4項、第24條第1款規定之原狀，此項請求具有法律上依據，並非無期待可能性云云。經查，公司法第369條之4第1項係規範控制公司直接或間接使從屬公司為不合營業常規或其他不利益之經營而未於會計年度終了時為適當補償，致從屬公司受有損害者，應負賠償責任，核與排除或防止黨政軍直接或間接投資無涉；且上層股東釋股與否，顯非被上訴人憑一己之力所可掌控，難謂有期待可能性。 ⒉綜上，本件原處分命被上訴人於1年內以適當方式排除系爭間接投資，核有違反行政行為明確性原則及期待可能性原則，亦有違誤。原判決予以撤銷，並無不合。八、綜上所述，原判決認本件上訴人所為原處分，於法未合，而予以撤銷，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。且上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　12　　月　　13　　日最高行政法院第二庭審判長法官　劉　鑫　楨法官　吳　慧　娟法官　沈　應　南法官　許　瑞　助法官　蕭　忠　仁以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　12　　月　　13　　日書記官　彭　秀　玲

最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第1065號

關鍵資訊