101年度判字第178號｜行政：環境影響評估法｜裁判日期：101 年 02 月 23 日

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第178號上訴人　詹德健訴訟代理人　詹順貴　律師洪韶瑩　律師上訴人　廖明田訴訟代理人　陳妙秋　律師上訴人　吳進貴訴訟代理人　施淑貞　律師張譽尹　律師上訴人　謝哲進訴訟代理人　蔡志揚　律師上訴人　許金水陳欽全上二人共同訴訟代理人　蔡雅瀅　律師陸詩薇　律師上六人共同訴訟代理人　林三加　律師被上訴人　行政院環境保護署代　表　人　沈世宏訴訟代理人　陳修君　律師潘正芬　律師被上訴人　行政院國家科學委員會代　表　人　朱敬一被上訴人　行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局代　表　人　楊文科參加人　友達光電股份有限公司代　表　人　李焜耀訴訟代理人　陳鵬光　律師黃舒瑜　律師張子柔　律師參加人　旭能光電股份有限公司代　表　人　黃志文上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國100年 10月13日臺北高等行政法院99年度訴字第2054號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、（一）緣「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地－七星農場部分）開發計畫」（下稱「中科三期」），被上訴人行政院環境保護署（下稱環保署）前於民國95年7月31日依據環境影響評估法（下稱環評法）公告有條件通過之環境影響評估（下稱環評）審查結論（下稱95年環評審查結論），被上訴人行政院國家科學委員會（下稱國科會）於95年8月3日向開發單位即被上訴人行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局（下稱中科管理局）核發該開發計畫之開發許可（下稱95年開發許可）。（二）95年環評審查結論前經原審法院97年1月31日96年度訴字第1117號判決撤銷，於環保署上訴後，經本院99年1月21日99年度判字第30號判決駁回上訴，故95年環評審查結論經撤銷確定。上訴人隨後以95年環評審查結論既經撤銷確定，則依環評法第14條第1項規定，國科會本於95年環評審查結論所核發之95年開發許可即應無效為理由，依據環評法第23條第8項及第9項等規定，於99年5月31日向原審法院提起確認開發許可無效等訴訟（嗣經原審法院99年度訴字第1179號判決駁回，經本院100年度判字第2263號駁回上訴確定），渠另聲請停止開發許可之執行，及聲請假處分命中科管理局停止實施開發行為部分，則經原審法院分別以99年度停字第54號及99年度全字第43號裁定准許上訴人之聲請，且經本院以99年度裁字第2032號裁定駁回國科會就停止執行裁定之抗告，及以99年度裁字第2029號裁定駁回環保署及中科管理局就假處分裁定之抗告。（三）嗣上訴人以被上訴人國科會、中科管理局並未遵行法院判決意旨，於99年8月12日向被上訴人環保署提出「公民訴訟告知函」，要求被上訴人環保署轉請中科管理局命參加人友達光電股份有限公司（下稱友達公司）及參加人旭能光電股份有限公司（下稱旭能公司）停止實施開發行為，並分別向被上訴人中科管理局及國科會提出「請求狀」，請求確認被上訴人國科會及中科管理局就友達公司及旭能公司於「中科三期」之基地範圍內所核發之各項開發許可為無效。因被上訴人環保署、國科會及中科管理局對於上訴人所提出之「公民訴訟告知函」及「請求狀」均無回應，上訴人不服，遂提起行政訴訟。二、上訴人起訴主張：（一）上訴人為臺中后里地區之居民及農民，為環評法第23條第8項所定之「受害人民」，業據原審法院99年度全字第43號裁定闡明及確認。（二）友達公司與旭能公司屬於半導體工業，使用非都市土地達10公頃以上，設廠基地位於山坡地超過10公頃，依「96年環評認定標準」第3條第1項第3款規定，該2公司就其開發行為，必須依法實施環評。（三）被上訴人及友達公司、旭能公司均辯稱在「中科三期」之開發行為係依「96年環評認定標準」第31條之1免實施環評規定，惟該2公司不符合該規定，依法不得核准免實施環評。（四）被上訴人國科會及中科管理局就友達公司及旭能公司之開發行為核發之開發許可（包括建築執照、使用執照、雜項執照、免實施環評之許可等），因「中科三期」之「95年環評審查結論」撤銷而自始無效後，亦失其效力而為無效。（五）「95年環評審查結論」經本院99年度判字第30號判決撤銷確定在案，開發行為仍繼續進行，友達公司預計100年3月初量產，以七星農場園區營運規模及污水排放量之龐大，營運期間污水量隨廠商開發量產進度而成長，開發量產進度越多，污水排放量越大，對農民灌溉、當地居民用水、國民健康及安全等，所生危害可能性隨之增加，目的事業主管機關國科會及環保署均明白拒絕友達2公司停止施工，對自然環境及當地居民生命等已造成急迫危險等語，聲明主張：㈠被上訴人環保署應命友達公司及旭能公司立即停止該2公司於「中科三期」之基地範圍內之全部開發行為（包括施工及營運）。㈡被上訴人環保署應依環評法第22條規定，對友達公司及旭能公司各處新臺幣（下同）150萬元罰鍰。㈢請求確認被上訴人國科會及被上訴人中科管理局就友達公司及旭能公司於「中科三期」之基地範圍內之開發行為，所核發之各項開發許可（包含：建築執照、使用執照、雜項執照、免實施環評之許可等）為無效。㈣被上訴人國科會及中科管理局應立即命友達公司及旭能公司於「中科三期」基地內所實施之開發行為，立即全面停工（包括施工及營運）。三、被上訴人環保署則以：上訴人非環評法第23條第8項所稱「公益團體」或「受害人民」，欠缺當事人適格之要件。上訴人雖非本案之受害人民，惟被上訴人環保署仍本主管機關權責，針對上訴人「公民訴訟告知函」所提質疑，以99年10月8日環署綜字第0990090968號函詳予說明，非如上訴人所述「至今沒有做出任何回應」，而友達等2公司依據相關許可始為營運，依信賴保謢原則，無依環評法第22條規定處以最高額罰鍰並命其停工之理等語置辯，並請求駁回上訴人之訴。四、被上訴人國科會及中科管理局則以：（一）中科管理局依科學工業園區設置管理條例，就七星基地開發計畫，無任何核發開發許可之職權，亦未曾向友達等2公司核發任何開發許可，且上訴人無即受確認判決之法律上利益，故訴之聲明第3項起訴不合法。（二）本件七星基地係國科會依科學工業園區設置管理條例第1條所設置，國科會非環評法所定之環保主管機關，準此，環評法第23條第8項及第9項所稱主管機關應指環保署，上訴人並無依該等規定，向被上訴人國科會及中科管理局書面告知請求為一定行為之權利。故上訴人提起本項訴之聲明，亦有起訴不合法情形。又上訴人亦未說明其等有任何權利或法律上利益受損害之情形，其等亦顯然欠缺權利保護必要要件。（三）中科三期七星基地開發單位中科管理局，前已將相關計畫提請環保署進行環評審查，並經前後取得「95年環評審查結論」及「99年環評審查結論」，依據「96年環評認定標準」第31條之1規定，友達公司及旭能公司因其設廠及營運位於經「95年環評審查結論」及「99年環評審查結論」範圍內，且不超出原核定污染總量，故依前述認定標準第31條之1規定，免實施環評，無違法或未經環評監督情事。（四）上訴人訴之聲明第3項所稱「各項開發許可」並非國科會對中科管理局所核發之開發許可，故並非環評法第14條所稱之開發許可，並無違反該條而無效之可能；而上訴人另針對環保署及中科管理局向友達等2公司所為免實施環評，主張其自始無效云云，均非屬實；另上訴人訴請被上訴人國科會及中科管理局立即命友達公司及旭能公司全面停止於中科三期基地實施開發行為部分（訴之聲明第4項），因實未符合課予義務訴訟之要件，應逕行駁回等語，資為抗辯。五、參加人友達公司則以：其已獲主管機關核准依法免辦理環評，且該行政處分仍有效存在，自得拘束本件之審理，參加人友達公司並無實施環評之必要；且本件「中科三期」七星基地之開發，業經「99年環評審查結論通過」有條件通過在案，足以作為「中科三期」繼續實施開發行為之規範依據，是友達公司作為「中科三期」之進駐廠商，實無重複實施環評之必要。上訴人主張友達公司應實施環評卻未實施云云，並不可採。又友達公司僅係向被上訴人中科管理局承租「中科三期」園區土地，進行相關營運，並非上訴人援引之環評法相關規定所稱之「開發單位」，上訴人即無請求被上訴人環保署依環評法第23條第8項、第9項規定命友達公司停止實施「中科三期」內開發行為之公法上請求權，上訴人之訴為無理由等語，資為抗辯。六、參加人旭能公司則以：旭能公司當初並非恣意修正預估污染物數據，在事後驗證亦是如實估算。又旭能公司提出申報之歷年放流水排放量，就98年起每天製程產生之污水量申報表顯示，污水量均在50至150萬噸/天，遠低於被上訴人中科管理局當初於環境影響評估中污染物總量預估管制表所示核准參加人之每日污水排放量上限550噸/天。則主管機關依行為時「96年環評認定標準」第31條之l規定，以符合經環評審查完成之開發行為內要件，發給免辦環評之許可，並無錯誤等語，資為抗辯。七、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）被上訴人與參加人友達公司雖爭執上訴人僅為臺中后里地區之居民及農民，兩造間無爭執之公法關係，上訴人亦非環評法第23條第8項之「受害人民」，充其量僅為事實上利害關係，其等未能證明受害，不具本件上訴人之適格要件等情。惟上訴人主張因「中科三期」經被上訴人環保署有條件通過之「95年環評審查結論」，已為原審法院96年度訴字第1117號判決撤銷，並經本院99年度判字第30號駁回環保署上訴而確定，另參加人友達公司及旭能公司未經申請環評，即作成認可該2公司為開發行為，上訴人自撤銷被上訴人環保署之「95年環評審查結論」判決確定後，復結合環評法第23條第8項及第9項公民訴訟，為連串之接續請求，分別經上開原審法院及本院裁判，上訴人除主張主管機關怠於執行外，亦係針對環境之不良影響而請求，因此，為本件利益權衡時，已不侷限於考量「上訴人之生命權、身體權及財產權」等私人利益，更考量對「預防或減輕開發行為對環境之不良影響」之環境公共利益，是以上訴人就「中科三期」之主張，符合環評法第23條第8項所稱之受害人民，此為本院99年度裁字第2029號所肯認，故被上訴人及參加人友達公司主張上訴人欠缺當事人適格之要件，無提起本案訴訟之訴訟權能，兩造間並無公法爭執關係，本件聲請欠缺權利保護必要云云，尚不可採。（二）上訴人訴之聲明第1項部分：⒈上訴人訴之聲明第1項係請求判決被上訴人環保署應立即命參加人友達公司、旭能公司立即停止該2公司在「中科三期」之基地範圍內之全部開發行為（包括施工及營運）；上訴人主張本項聲明之請求依據，為環評法第22條規定，以課予義務訴訟類型請求（見原審卷三第36、63頁）。⒉被上訴人環保署之「95年環評審查結論」，雖經行政法院撤銷確定，惟被上訴人環保署另於99年9月2日為「99年環評審查結論」公告，已重為處置（見原審卷一第194頁），且旭能公司經被上訴人中科管理局97年5月15日函核定、97年8月19日擴大建廠面積經被上訴人環保署更為核定，均免實施環評，至本件言詞辯論終結時，並未撤銷或廢止，而友達公司復經被上訴人環保署99年10月12日環署綜字第0990085458號函確認無須再重新認定免實施環評等情，是被上訴人環保署既未撤銷或廢止其已審查通過之免實施環評處分，因「95年環評審查結論」遭判決撤銷確定，致友達公司、旭能公司之「免辦環評許可」之效力未定狀態，已因被上訴人環保署重為處分之「99年環評審查結論」有條件通過而具適法性，即難再命被上訴人環保署令該2公司停止開發行為。而上訴人仍認該2公司在當地設廠開發損害居民健康，係針對「99年環評審查結論」之質疑，非原審法院審理範圍，尚無上訴人所稱未經合法環評審查之情事。依前揭說明，友達公司及旭能公司在中科三期開發設廠，係經被上訴人環保署、中科管理局同意免實施環評，自無違反環評法第7條、第13條規定情形，被上訴人環保署不得依同法第22條逕命其停止開發。（三）上訴人訴之聲明第2 項部分：上訴人訴之聲明第2項係請求判決被上訴人環保署依環評法第22條規定，對友達公司、旭能公司各處150萬元罰鍰等情，並以其等於99年8月12日對遞交「公民訴訟告知函」中曾申請被上訴人環保署對該2公司裁罰各150萬元罰鍰為據。惟友達公司、旭能公司係依被上訴人環保署之97年5 月5日、5月6日函同意免實施環評，再由被上訴人中科管理局97年5月15日函核定該二公司免實施環評，可進駐「中科三期」開發設廠，該等免實施環評許可處分，並未經撤銷或廢止，是與環評法第22條所定「開發單位於未經主管機關依第7條或第13條規定作成認可前，即逕為第5條第1項規定之開發行為」要件不符，是上訴人此部分請求，於法未合。（四）上訴人訴之聲明第3項部分：⒈上訴人訴之聲明第3項請求確認被上訴人國科會及中科管理局於「中科三期」基地範圍內開發行為，所核發之各項開發許可（包含建築執照、使用執照、雜項執照、免實施環評許可）無效等情。上訴人認為「95年環評審查結論」經本院判決撤銷確定，乃依據環評法第14條第1項規定，主張該審查結論自始無效，依此結論所核發之各項開發許可「失所附麗，而失其效力」，被上訴人國科會及中科管理局卻仍持續迴護友達公司、旭能公司之違法開發行為，請求判決確認系爭各項開發許可無效（見原審卷三第36頁、第63頁反面、第71頁反面），並以前環保署署長即證人陳重信證言（見原審卷二第93頁）及學者意見為據。⒉按環評法第14條第1項前段規定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」。本件友達公司、旭能公司開發設廠之建築執照、使用執照、雜項執照、免實施環評之許可，係由被上訴人中科管理局所核發，為兩造所不爭執，合先敘明。被上訴人中科管理局於被上訴人環保署完成「95年環評審查結論」，取得被上訴人國科會核發「95年開發許可」後，經友達公司、旭能公司向其申請開發設廠免實施環評，再由被上訴人中科管理局將友達公司、旭能公司申報之污染物總量等相關資料依「96年環評認定標準」第31條之1規定，向被上訴人環保署申請，經其同意後，再由被上訴人中科管理局97年5月15日函同意友達公司、旭能公司免實施環評，該免予實施環評許可並未經撤銷或廢止，是與環評法第14條第1項所定「未經完成環境影響評估審查或評估書未經認可前」即為開發許可之情形不同。又「95年環評審查結論」係事後經本院99年度判字第30號判決「撤銷」確定，復經被上訴人環保署另公告「99年環評審查結論」重為處分，故與因經確認無效判決確定，而生「自始無效、絕對無效」之情形者，亦不相同。為保護開發許可相對人之信賴利益並維護法秩序之安定，自難以維護環評法規範功能為由，擴大解釋環評法第14條第1項所定無效情形，而認為在完成環評審查後，始作成之開發許可，於環評審查嗣後經撤銷，亦屬環評法第14條第1項所定「無效」之情形，上訴人就此所為之主張，亦無可採。⒊另被上訴人環保署「95年環評審查結論」經判決撤銷確定後，以該審查結論為基礎之被上訴人國科會「95年開發許可」，即因此而違法，被上訴人國科會自得適用行政程序法，依相關規定將之廢棄。惟被上訴人國科會核發之「95年開發許可」非屬無效之行政處分，則無疑義。上訴人以「95年環評審查結論」經判決撤銷確定，進而主張原「95年開發許可」亦屬無效部分，已經原審法院99年度訴字第1179號判決駁回，其進而主張本件被上訴人中科管理局核發之各項許可亦為無效云云，要無可採。上訴人又主張縱認「95年環評審查結論」判決撤銷後確定前，被上訴人中科管理局所作免辦環評許可處分並非無效，惟因被上訴人環保署在同意免實施環評函文內為附「解除條件」之行政處分，該解除條件於本院99年度判字第30號判決撤銷確定時已成就，自應於條件成就時失其效力等情。惟查，被上訴人環保署97年5月5日函、97年5月6日函對友達公司、旭能公司免辦環評許可，雖記載：「……『中部科學工業園區第三期發展區（后里基地-七星農場）開發計畫環境影響說明書』審查結論前經原審法院判決，將原處分撤銷，本署現正向本院上訴中，訴訟結果可能影響旨揭條文（即96年環評認定標準第31條之1）之適用，建請貴會（指被上訴人國科會）秉權責處理」等語，惟依其文義，僅係提請被上訴人國科會注意，並無將免辦環評之許可處分於「95年環評審查結論」判決撤銷確定後即失效力之意思表示，尚不構成解除條件，被上訴人環保署亦否認該函文附解除條件之意思（見原審卷三第113頁反面），上訴人認係附解除條件，尚有誤解。（五）上訴人訴之聲明第4項部分：⒈上訴人訴之聲明第4項請求被上訴人國科會及中科管理局立即命友達公司、旭能公司在「中科三期」基地範圍內所實施開發行為，立即全面停工（包括施工及營運）等情。⒉上訴人據為請求之環評法第23條第8項、第9項所稱「主管機關」為本件之被上訴人環保署，僅其對人民依法申請之案件，負有作為義務者，其法律適用始為一貫。又依據行政院國家科學委員會組織條例第1條、科學工業園區設置管理條例第1條、行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局組織法第1條及前揭科學工業園區設置管理條例第5條第1項、科學工業園區管理局組織條例第2條等規定，可知被上訴人國科會、中科管理局均非為環境保護目的而設立，其等僅為前述環評法第14條、第22條所定之「目的事業主管機關」，係銜接處分各開發單位之申請，故按不同法律體系規定，亦不能將被上訴人國科會、中科管理局作為環評法之主管機關，否則將使其等與被上訴人環保署之組織職掌發生衝突；又其等亦僅於環評主管機關認開發單位有未經其依環評法第7條或第13條規定作成認可前即為開發行為，依同法第22條規定，方得由環評主管機關轉請其等命開發單位停止實施開發行為。上訴人主張依舉輕以明重法理，認環評法第23條第8項、第9項所定「主管機關」不應限縮解釋為「環評主管機關」，應及於同法第22條之執行權責機關云云，於法未合，其請求被上訴人國科會、中科管理局命友達公司、旭能公司全面停工，尚非有據。（六）綜上所述，上訴人之各項主張，均非可採。從而，上訴人請求㈠被上訴人環保署立即命友達公司、旭能公司立即停止開發行為，被上訴人環保署應對該2公司各裁處150萬元罰鍰，確認被上訴人國科會及中科管理局所核發各項開發許可為無效及被上訴人國科會及中科管理局應立即命該2公司全面停工等，均無理由，應予駁回等語，資為其判斷之論據。八、上訴意旨略以：（一）於環評審查結論已撤銷之「中科三期」，環保署同意於其基地內興建之工廠得免實施環評之行政處分，乃為一目了然之「無效行政處分」，原判決以「被上訴人環保署既未撤銷或廢止其已審查通過之免實施環評處分」，作為被上訴人3人不用除去違法狀態之理由，其說法論理，有違常理。（二）且原判決無視友達公司及旭能公司工廠營運造成水污染之明確事證，反而迴護該等廠商，稱友達公司及旭能公司在「中科三期」內設廠，並無水污染之情形，難令全國老百姓信服。（三）又中科局核發之免辦環評許可，已載明訴訟結果可能影響免辦環評依據之條文適用，友達公司及旭能公司顯欠缺信賴基礎，自無信賴利益，原審遽認應保護原處分之信賴利益，有違經驗及論理法則。（四）另本件「工廠設立」之開發行為既從未辦理環評，工廠設立之各項開發許可（建築執照、使用執照、雜項執照)，自均係完成環評審查「前」所為，依環評法第14條，其許可自屬無效。（五）又基於建構「公民訴訟制度」之完整性，被上訴人國科會及中科管理局應係環評法第23條所稱之「主管機關」，以利達成立法者建構公民訴訟制度之目的及意義。原審未審查「公民訴訟制度之立法目的」，遽認該條所稱主管機關僅限於環保署，亦有判決適用環評法第23條不當之違法。（六）再者，依《經濟社會文化權利國際公約》所保障上訴人及其他后里鄉及大安鄉等受影響範圍內之居民應有的適當住居權、健康權及參與權，於本案顯然受到侵害。綜上所述，友達公司及旭能公司既未經合法環評審查，依法不得實施開發行為，原判決未審慎考量國民健康及自然環境之維護，涉多項違法情事等語，求為判決廢棄原判決，並判決如起訴聲明。九、本院查：（一）按環評法第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府，在各縣（市）為縣（市）政府。」、第4條規定：「本法專用名詞定義如下：開發行為：指依第5條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。……」、第5 條規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：工廠之設立及工業區之開發。……」、第7條規定：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。……主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。……」、第13條規定：「目的事業主管機關應將前條之勘察紀錄、公聽會紀錄及評估書初稿送請主管機關審查。主管機關應於60日內作成審查結論……開發單位應依審查結論修正評估書初稿，作成評估書，送主管機關依審查結論認可。」、第22條規定：「開發單位於未經主管機關依第7條或依第13條規定作成認可前，即逕行為第5條第1項規定之開發行為者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，其不遵行者，處負責人3年以下有期徒刑或拘役，得併科新臺幣30萬元以下罰金。」依上開規定，開發單位申請工廠設立等開發行為，應檢具環境影響說明書，向所屬目的事業主管機關提出，再由後者轉送環評主管機關環保署，依環評法第7條或第13條作成認可，於環保署認可前，開發單位不得為同法第5條之工廠設立及工業區之開發等行為，違者即依上述同法第22條規定處理。次按「為執行園區管理業務，辦理園區管理工作，並提供園區事業各項服務，由國科會於各園區設置園區管理局」、「科學工業園區管理局，隸屬行政院國家科學委員會，掌理或代辦科學工業園區設置管理條例第6條所定事項。」、「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」為科學工業園區設置管理條例第5條第1項、科學工業園區管理局組織條例第2條、行政程序法第15條第1項所分別明定。本件「中科三期」開發計畫，由開發單位即被上訴人中科管理局提經目的事業主管機關國科會，送請被上訴人環保署審查，前於95年7月31日依環評法公告有條件通過「95年環評審查結論」，中科管理局上級機關國科會於95年8月3日以臺會協字第0950039651號函通知中科管理局辦理，即前述被上訴人國科會「95年開發許可」，有該函可按（原審卷一第193頁），依前揭規定，本件參加人友達公司、旭能公司申請在「中科三期」設廠之開發許可，係被上訴人國科會委任其所屬中科管理局執行，由被上訴人中科管理局依科學工業園區管理條例規定辦理，此由友達公司及旭能公司申請免實施環評，向中科管理局申請，再由中科管理局審查納入園區污染總量後，由中科管理局局長決行，以國科會名義向被上訴人環保署申請。是以本件就友達公司及旭能公司設廠開發行為之目的事業主管機關為被上訴人中科管理局，先予敘明。（二）本件參加人友達公司及旭能公司進駐中科三期設立工廠，依被上訴人環保署96年12月28日公布「96年環評認定標準」（98年12月2日另修正）第31條之1「於經環境影響評審查（核）完成之開發行為（計畫）內，在不超出原核定之污染總量下，其內之各開發行為經主管機關及目的事業主管機關同意者，免依第3條至第32條及本法（指環評法）第5條第1項第11款公告規定實施環境影響評估。前項之開發行為（計畫），應有管理機關（構）執行污染總量管制，並每年向當地主管機關申報污染總量核配情形。」規定，友達公司、旭能公司於97年2月18 日、97年2月29日向被上訴人中科管理局申請開發設廠免實施環評，經中科管理局審查納入園區污染總量後，以97年3 月4日會授中環字第0970004030號函、97年3月27日會授中環字第0970005559號函，依「96年環評認定標準」第31條之1 規定，分別向被上訴人環保署申請免實施環評審查（見原審卷一第324、328頁），經被上訴人環保署審查後以該2公司「開發計畫之污染物排放量仍在中部科學工業園區污染物排放總量內」，同意免實施環評，有該署97年5月5日環署綜字第0970033101號函、97年5月6日環署字第0970019935號函可證（見原審卷一第322、326頁），再由被上訴人中科管理局以97年5月15日中環字第0970008564A號函、97年5月15日中環字第09700856 4號函分別通知友達公司、旭能公司，同意免實施環評（見原審卷二第70、71頁）。嗣後因旭能公司變更增加核配面積自8公頃增至13公頃，以97年5月23日製97字第18號函申請被上訴人中科管理局免實施環評（見原審卷二第179頁），後者使用國科會名義以97年6月9日會授中環字第0970010480號函向被上訴人環保署申請同意免辦環評（見原審卷二第177頁），經被上訴人環保署審查後以97年6月19日環署綜字第0970042833號函、97年7月14日環署綜字第0970052801號函，就污染物排放量是否錯誤，請予釐清，有該函可證（見原審卷二第195、205頁），經被上訴人中科管理局使用被上訴人國科會名義，以97年7月1日會授中環字第0970012856號函、97年7月23日會授中環字第0970013811號函向被上訴人環保署提出修正資料，有各該函文可按（見原審卷第194、203頁），嗣經被上訴人環保署97年8月19日環署綜字第0970063267號函表示略以：「現有之污染物總量合計後，仍在該工業園區污染物排放總量內。本案基於開發計畫位於經環境影響評估審查完成之開發行為內，且不超出原核定之污染總量」，有該函文可證（見原審卷一第331頁），被上訴人中科管理局復於97年9月1日中環字第0970016380號函再通知旭能公司，同意該公司免實施環評，有該函文可證（見原審卷一第71頁）。依上述事證，友達公司與旭能公司係因被上訴人環保署、中科管理局函知免予實施環評後進駐中科園區，該2公司在「中科三期」開發設廠，係經環評法主管機關即被上訴人環保署及目的事業主管機關即被上訴人中科管理局許可等事實，業經原審依法認定，核與卷內資料相符，自得採據為本院適用法律之依據。由上事實可知，友達公司與旭能公司係於「95年環評審查結論」公告後，經被上訴人環保署、中科管理局函知免予實施環評後進駐中科園區，事後「95年環評審查結論」雖經行政法院判決撤銷確定，惟被上訴人環保署另於99年9月2日為「99年環評審查結論」公告，已重為處置，故上述免予實施環評仍屬有效（詳如後述），是以上訴意旨謂：原判決無視友達公司及旭能公司工廠營運造成水污染之明確事證，反而迴護該等廠商，稱友達公司及旭能公司在「中科三期」內設廠，並無水污染之情形，難令全國老百姓信服。又本件「工廠設立」之開發行為既從未辦理環評，工廠設立之各項開發許可（建築執照、使用執照、雜項執照)，自均係完成環評審查「前」所為，依環評法第14條，其許可自屬無效等語，依上開說明，係對原審認定事實職權行使之不服，或對原判決已審酌敘明不採之事項，以主觀歧異法律見解再事爭執，自難認原判決有違背法令情事。（三）次查上訴人起訴聲明第1項係提起課予義務訴訟，請求判決被上訴人環保署應立即命參加人友達公司、旭能公司立即停止該2公司在「中科三期」之基地範圍內之全部開發行為（包括施工及營運）；按課予義務訴訟法院應就事實審言詞辯論時之事實情況，加以審酌，作為判決之論據，本件原審辯論終結前，被上訴人環保署另於99年9月2日為「99年環評審查結論」公告，已重為處置，故原審審酌此項事實，認定：被上訴人環保署之「95年環評審查結論」，雖經行政法院撤銷確定，惟被上訴人環保署另於99年9月2日為「99年環評審查結論」公告，已重為處置，且旭能公司經被上訴人中科管理局97年5月15日函核定、97年8月19日擴大建廠面積經被上訴人環保署更為核定，均免實施環評，至本件言詞辯論終結時，並未撤銷或廢止，而友達公司復經被上訴人環保署99年10月12日環署綜字第0990085458號函確認無須再重新認定免實施環評等情，是被上訴人環保署既未撤銷或廢止其已審查通過之免實施環評處分，因「95年環評審查結論」遭判決撤銷確定，致友達公司、旭能公司之「免辦環評許可」之效力未定狀態，已因被上訴人環保署重為處分之「99年環評審查結論」有條件通過而具適法性，即難再命被上訴人環保署令該2公司停止開發行為等由，據以駁回上訴人第一項聲明之請求，依上開說明，核無不合。是上訴意旨仍以：「中科三期」環評審查結論已被撤銷，環保署同意於其基地內興建之工廠得免實施環評之行政處分為當然無效行政處分，原判決以「被上訴人環保署既未撤銷或廢止其已審查通過之免實施環評處分」，作為被上訴人環保署不用除去違法狀態之理由，其說法論理，有違常理云云，加以爭執，依上開說明，核無可取。（四）另查被上訴人環保署「95年環評審查結論」經判決撤銷確定後，以該審查結論為基礎之被上訴人國科會「95年開發許可」，即因此而違法，被上訴人國科會自得適用行政程序法，依相關規定將之廢棄。惟被上訴人國科會核發之「95年開發許可」非屬無效之行政處分，則無疑義。上訴人以「95年環評審查結論」經判決撤銷確定，進而主張原「95年開發許可」亦屬無效部分，已經原審法院99年度訴字第1179號判決駁回，並經本院100年度判字第2263號判決駁回其上訴而確定，從而本件上訴人仍主張本件被上訴人中科管理局核發之各項許可亦為無效云云，要無可採。上訴人又主張縱認「95年環評審查結論」判決撤銷後確定前，被上訴人中科管理局所作免辦環評許可處分並非無效，惟因被上訴人環保署在同意免實施環評函文內為附「解除條件」之行政處分，該解除條件於本院99年度判字第30號判決撤銷確定時已成就，自應於條件成就時失其效力等情。惟查，被上訴人環保署97年5月5日函、97年5月6日函對友達公司、旭能公司免辦環評許可，雖記載：「……『中部科學工業園區第三期發展區（后里基地-七星農場）開發計畫環境影響說明書』審查結論前經原審法院判決，將原處分撤銷，本署現正向本院上訴中，訴訟結果可能影響旨揭條文（即96年環評認定標準第31條之1）之適用，建請貴會（指被上訴人國科會）秉權責處理」等語，惟依其文義，僅係提請被上訴人國科會注意，並無將免辦環評之許可處分於「95年環評審查結論」判決撤銷確定後即失效力之意思表示，尚不構成解除條件，被上訴人環保署亦否認該函文附解除條件之意思，上訴人認係附解除條件，尚有誤解。業經原判決對上訴人該項主張何以不可採，指駁甚詳，上訴意旨執詞指摘原判決違法，殊無可採。（五）另原判決以：按環評法第23條第8項、第9項所稱「主管機關」為本件之被上訴人環保署，僅其對人民依法申請之案件，負有作為義務者，其法律適用始為一貫。又依據行政院國家科學委員會組織條例第1條、科學工業園區設置管理條例第1條、行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局組織法第1條及前揭科學工業園區設置管理條例第5條第1項、科學工業園區管理局組織條例第2條等規定，可知被上訴人國科會、中科管理局均非為環境保護目的而設立，其等僅為前述環評法第14條、第22條所定之「目的事業主管機關」，係銜接處分各開發單位之申請，故按不同法律體系規定，亦不能將被上訴人國科會、中科管理局作為環評法之主管機關，否則將使其等與被上訴人環保署之組織職掌發生衝突；又其等亦僅於環評主管機關認開發單位有未經其依環評法第7條或第13條規定作成認可前即為開發行為，依同法第22條規定，方得由環評主管機關轉請其等命開發單位停止實施開發行為。上訴人主張依舉輕以明重法理，認環評法第23條第8項、第9項所定「主管機關」不應限縮解釋為「環評主管機關」，應及於同法第22條之執行權責機關云云，於法未合，其請求被上訴人國科會、中科管理局命友達公司、旭能公司全面停工，尚非有據等情，業經詳述其得心證理由，核無不合。況被上訴人國科會、中科管理局准許友達公司、旭能公司開發處分，並非無效，該2公司尚非未經許可而進行開發，自與環評法第22條規定要件不合，已詳如前述，故被上訴人國科會、中科管理局是否可擴大解釋為環評法之主管機關，與判決結果已不生影響。從而上訴意旨仍執原詞主張：基於建構「公民訴訟制度」之完整性，被上訴人國科會及中科管理局應係環評法第23條所稱之「主管機關」，以利達成立法者建構公民訴訟制度之目的及意義。原審未審查「公民訴訟制度之立法目的」，遽認該條所稱主管機關僅限於環保署，亦有判決適用環評法第23條不當之違法。無非係其主觀之法律歧異見解，尚難採據。（六）上訴意旨其他主張，均與判決結果不生影響，亦難認有理由。（七）綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。十、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　2　　月　　23　　日最高行政法院第四庭審判長法官　藍　獻　林法官　廖　宏　明法官　林　文　舟法官　胡　國　棟法官　林　玫　君以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　2　　月　　23　　日書記官　彭　秀　玲

最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第178號

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