101年度判字第190號｜行政：空氣污染防制法｜裁判日期：101 年 02 月 23 日

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第190號再審原告中華紙漿股份有限公司代　表　人　郭清雄訴訟代理人　郭玉健　律師郭玉諠　律師再審被告花蓮縣政府代　表　人　傅崐萁訴訟代理人　李文平　律師張照堂　律師上列當事人間空氣污染防制法事件，再審原告對於中華民國100 年6月9日本院100年度判字第957號判決，提起再審之訴，本院判決如下：主文再審之訴駁回。再審訴訟費用由再審原告負擔。理由一、再審原告於花蓮縣吉安鄉○○村○○街100號設廠從事紙漿生產作業，前經再審被告所屬環境保護局（下稱花蓮縣環保局）於民國（下同）97年3月28日派員前往稽查採樣，檢測結果超過排放標準所定限值，違反空氣污染防制法（下稱空污法）第20條第1項規定，經再審被告裁處罰鍰並限期於97 年5月5日前改善完成在案。嗣再審原告於97年5月5日提出改善完成報告書，花蓮縣環保局爰於97年5月13日派員前往複查採樣，檢驗結果異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，再審被告自檢測報告日起執行按日連續處罰，並責令再審原告應立即進行改善，於完成改善時檢具改善完成報告書報請查驗。嗣再審原告於97年6月12日提出改善完成報告書，花蓮縣環保局乃於97年6月23日再次派員前往執行複查與採樣工作，並委託檢測機構瑩諮科技股份有限公司（下稱瑩諮公司）進行檢驗分析，結果異味污染物濃度為55及74（檢測報告日期：97年6月24日）仍超過排放標準所定限值，再審被告針對本次複查結果，核認再審原告為1年內第9次違反空污法第20條第1項規定，遂依同法第56條第1項、第2項及違反空污法按日連續處罰執行準則（下稱執行準則）規定，自97年6月24日起分3次執行按日連續處罰，至再審原告於同年8月14日提出改善完成報告書止暫停處罰（即自97年6月24日至7月7日、7月8日至7月23日、7月24日至8月14日，共計52 日），每日各處新臺幣（下同）90萬元罰鍰，並責令再審原告應立即進行改善，於完成改善時檢具改善完成報告書報請查驗。再審原告不服，分別於97年8月5日、9月4日及9月15 日提起訴願，案經行政院環境保護署（下稱環保署）分別於98年1月5日以環署訴字第0980000438號、第0980000089號及0000000000號決定撤銷原處分在案。嗣再審被告再以98年2 月19日府環空字第0980021761號函附裁處書（編號：002034至002037、002039至002061、002063至002087，下稱原處分），自97年6月24日起執行按日連續處罰，至再審原告於同年8月14日提出改善完成報告書止暫停處罰，每日各處30 萬元罰鍰。再審原告仍不服，再次提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院98年度訴字第2161號判決（下稱原審判決）將訴願決定及原處分除再審被告98年2月19日府環空字第0980021761號函附編號第002034號裁處書外，其餘均撤銷。再審被告不服，向本院提起上訴，經本院100年度判字第957號判決（下稱原確定判決）廢棄原審判決關於「訴願決定及原處分除被告（即再審被告）98年2月19日府環空字第0980021761號函附編號002034號裁處書外均撤銷」及駁回廢棄部分再審原告在第一審之訴。再審原告不服，遂向本院提起再審。二、再審原告起訴主張：㈠原確定判決認為主管機關無庸再逐日檢驗以確認行為人是否仍有原違章行為存在，從而認定原處分並無違誤，其適用法規實有錯誤。有關按日連續處罰是否須「逐日採樣檢驗」之法律爭點，本院近年來見解已趨統一，均認為就按日處罰之案件，裁罰機關對於按日連續處罰之數個（每日）違法事實，除法律明定視為有違法事實存在外，均應依職權調查證據，並憑證據逐一認定，不得僅憑其中一次（日）之違法事實，作為處罰其他數個（數日）違法事實之基礎。按日連續處罰雖屬「行政執行罰」，但並不失其行政罰之部分本質，從而應受行政罰法第4條之拘束，而在環境保護法規中，僅違反水污染防治法按日連續處罰執行準則有明文免除主管機關逐日檢驗之義務，空污法與廢棄物清理法均無此明文，是依處罰法定主義，再審被告仍無法解免其調查證據之義務，不得僅以1日之違規證據推定其餘數日均違規，原確定判決未察而逕認無庸再逐日檢驗，自有違背法令之處。㈡原處分有以下違法之瑕疵應予撤銷，然原確定判決均未審究，適用法規自有違誤：1.花蓮縣環保局於97年6月23日派員複查採樣，同年7月3日函告知檢測不合格結果並通知陳述意見，故再審原告係於97年7月3日後方知悉檢驗未過，若欲藉由按日連續處罰間接促其改善，自應自知悉日起處罰之，然原處分卻溯及97年6月24日開始連日處罰，顯然悖離按日連續處罰之立法目的。2.依執行準則第4、5、7 條之規定，按日連續處罰中，一經受處分人完成改善並檢齊改善完成證明文件送達主管機關者，自送達日之翌日起，一律暫停按日連續處罰，主管機關應於暫停連續處罰之日起10日內進行補正、改善或申報完成之認定查驗方為適法，然再審被告於97年7月5日收受再審原告之改善報告書後，不僅不依法暫停處罰並派員檢查，反而於97年7月14日函示待裁罰處分開立後再提送報告書，並且先後於97年7月17日、8月8 日、8月26日開立按日連續處罰處分書，遲至同年9月2日方派員赴廠採驗查驗。3.本案於再審原告函報改善完成時，再審被告之行政目的即已達成，在複查採樣既無法認定是否確實改善完成，自應先暫停處罰，然其不僅不暫停處罰，更先後3次溯及連續處罰，違反適當性原則。且陳述意見制度之目的在保障人民之聽審權，故在按日連續處罰案件應限縮適用。又再審原告檢具之檢測合格報告書亦經合格之檢測機構所作成，再審被告怠於查驗即率爾認定再審原告未完成改善，難謂無裁量權濫用。㈢受再審被告委託於97年6月23日於污染源現場採樣者為花蓮縣環保局員工黃世宗與未取得採樣項目許可證之康廷公司員工鍾政仁共同所為，故除非再審被告所屬環保局有取得中央主管機關核發許可證，否則原處分之作成應有重大明顯之瑕疵，對此，原審判決與原確定判決確實有應適用而不適用空污法第44條第1項規定之違誤。㈣採樣程序是否合法既存有適用法令為誤之疑義，並為雙方當事人爭執之事項，並未確定，原確定判決應依職權調查，然原確定判決未明察，誤認事實已確定而自為判決，難謂符合行政訴訟法第259條、第260條第1項之規定，從而有應適用法規而未適用之違誤等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、再審被告則以：再審原告主張再審理由，未具體指摘原確定判決有何適用法規顯有違誤之情，其所指摘違反者皆非法規及判例解釋，程序於法不合。原確定判決認為「按日連續處罰之目的，乃在藉由不斷處罰，促使行為人履行其公法上義務，其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督促方法，是主管機關無庸再逐日檢驗以確認行為人是否仍有原違章行為存在」，此見解不僅與法令無違，且符合體系解釋，亦與本院歷來見解一致。執行準則第4、5、7條規定係指暫停按日連續處罰，並非該期間不處罰，縱使再審原告提出改善報告得暫停連續處罰，惟該改善報告經複檢仍不合格者，自仍得處罰。倘再審原告未能證明確實已經履行改善義務，本即視為再審原告仍舊持續處於違法而未改善之狀態，污染仍舊持續，為督促再審原告儘速改善而對其按日連續處罰，自符合比例原則，亦無裁量濫用情況。採樣人員黃世宗為花蓮縣環保局人員，依空污法第3條及第43條規定，本於權責得進行採樣，採樣程序合法無誤，再審原告指稱原處分違反空污法第44條第1項，應顯無理由。關於再審原告書狀後部分所附比較表及其理由，均非針對再審程序之再審事由，且亦未具體指摘適用何項法規顯有錯誤，自屬無據等語，資為抗辯，求為判決駁回再審原告之訴。四、本院按：㈠按行政訴訟法第273條第1項第1款所稱適用法規顯有錯誤者，係指確定判決所適用之法規顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效之解釋，或本院尚有效之判例顯然違反者而言（本院97年判字第360號著有判例意旨可資參照）。因之，事實認定錯誤或法律上見解之歧異，尚不得謂為適用法規顯有錯誤，據為再審之理由。㈡本件原確定判決適用空污法第20條第1項及第56條第1項、第2項等規定，以空污法第56條第1項之規定，在對違反空氣污染防制規定者加予處罰，而同條第2項則係對違反第1項規定，未能補正或限期改善完成者加予處罰，其處罰之方式為按日連續處罰；而情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。原確定判決復認「按日連續處罰」之目的，乃在藉由不斷之處罰，促使行為人履行其公法上義務，其規範目的並非在對過去公法上義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督促方法，據以認定上開「按日連續處罰」之規定，行政主管機關尚無須再逐日檢驗，以確認行為人是否仍有原違章行為之存在。而再審被告之採樣為合法，本案97年6月23日樣本檢驗確認再審原告未完成改善，乃原審本於職權調查確定之事實，據此確定事實，再審被告以再審原告違反空污法第20條第1項規定，依同法第56條第1項、第2項及處罰執行準則規定，裁處再審原告自97年6月24日起至同年8月14日止按日連續處罰，每日各處30萬元罰鍰，即無違誤，訴願決定予以維持，均無不合，再審原告請求撤銷為無理由，爰將原審判決關於「訴願決定及原處分除編號第002034號裁處書外均撤銷」部分廢棄，並駁回此部分再審原告在第一審之訴，即無違誤。㈢原審判決認本件原處分中編號第002034號裁處書，係基於再審原告未依限完成改善計畫而為，經再審被告採樣測定調查屬實，據以裁罰自無違誤，其餘編號（第002035-002037號，第002039-002061號，第002063-002087號）裁處書，係分別執行97年6月25日至97年8月14日之按日連續處罰，乃接續首日即97年6月24日之後所為之連續處罰，未再踐行採樣測定之調查證據程序，即不得再對之處罰，從而撤銷此部分之訴願決定及原處分，其所持之法律見解，非無可議。再審被告執以指摘，為有理由，應將原審判決此部分廢棄，自為判決，改判駁回再審原告在原審此部分之訴等語。按再審原告除於97年6月12日提出改善完成報告書，經再審被告所屬環保局於97年6月23日派員前往執行複查與採樣工作，並委託檢測機構瑩諮公司進行檢驗分析，結果異味污染物濃度為55及74（檢測報告日期：97年6月24日），仍超過排放標準所定限值，因再審原告於97年7月5日函報改善，但因僅針對部分製程含臭味排水配管收集循環使用，仍未改善符合標準（按迄至97年11月14日複查採樣始符合標準），再審被告爰就97年6月24日至97年8月14日再審原告提出改善報告書止暫停處罰部分執行按日連續處罰（即自查驗翌日起按日連續處罰），為前程序原審確定之事實，足見再審原告兩度申報已改善完成，檢驗結果都證實未改善完成，則對於兩度申報之間的日期而言，再審原告既然不認為自己已改善完成，而未申報，即難想像其於該中間的日期已改善完成。原確定判決認主管機關尚無庸再逐日檢驗以確認行為人是否仍有原違章行為存在，其真意應係依據兩度申報後採樣檢驗之結果，足以證明其中間的日期亦未改善完成，無庸再逐日檢驗以為確認，上開事實之推定，尚無違經驗法則及論理法則。再審原告對此事實認定縱有不同之見解，揆諸前開說明，亦難指原確定判決適用法規顯有錯誤，而據為再審之理由。又再審被告最初作成按日連續處罰之處分時係於97年6月11日、6月25日、7月17日及8月8日等，當時再審原告尚未改善完畢，自難謂該處罰無助於達成按日連續處罰之立法目的。再審原告主張原處分卻溯及97年6月24日開始連日處罰，顯然悖離按日連續處罰之立法目的等語，惟按「按日連續處罰」仍係行政罰，其處罰目的在督促行為人將來立即改善，此與秩序罰（一般行政罰）主要目的在對過去違反公法上義務之制裁，尚有不同，不能混為一談，再審原告對此，容有誤解空污法按日連續處罰之立法目的，要難謂為適用法規顯有錯誤。㈣再審原告主張原審判決及原確定判決違反空污法第44條第1 項等語。惟按「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府。」「「各級主管機關得派員攜帶證明文件，檢查或鑑定公私場所或交通工具空氣污染物排放狀況、空氣污染收集設施、防制設施、監測設施或產製、儲存、使用之油燃料品質，並命提供有關資料。」「依前項規定命提供資料時，其涉及軍事機密者，應會同軍事機關為之。」「對於前二項之檢查、鑑定及命令，不得規避、妨礙或拒絕。」「公私場所應具備便於實施第一項檢查及鑑定之設施；其規格，由中央主管機關公告之。」空污法第3條、第43條第1、2、3、4項所明定。而本件採樣人員黃世宗為花蓮縣環保局人員，受託進行檢驗機構為經環保署核發許可之瑩諮公司，依空污法第3條、第43條及第44條規定，即得本於權責進行採樣及委託檢驗，其採樣及檢驗程序並無違誤。再審原告主張空氣污染物之採樣，屬許可項目，應經環保署核發許可之機構始可採樣，再審被告有濫用權限等語，為法律上見解之歧異，仍難謂為適用法規顯有錯誤，而據為再審之理由。至所稱依執行準則第4、5、7條之規定，主管機關應於按日連續處罰之暫停日起10日內進行補正、改善或申報完成之認定查驗方為適法等語，核係對再審被告查獲再審原告之前開違章行為得否按日連續處罰之爭執，其前提為再審原告是否已確實完成改善之事實，亦為對原審法院事實認定職權行使之爭執，而本件違章事實自97年6月24日起迄同年8月14日止，均尚未完成改善，為原確定判決所審認之事實，有如上述，則再審原告自難就此事實認定之職權正當行使，據為原確定判決適用法規顯有錯誤之再審之理由。㈤綜上所述，本件再審原告提起本件再審之訴，主張原確定判決適用法規顯有錯誤，係屬事實認定職權之正當行使或法律上見解之歧異，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。從而再審原告起訴主張原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由提起本件再審之訴，揆諸首揭說明，殊難認有再審理由，應予駁回。五、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　2　　月　　23　　日最高行政法院第五庭審判長法官　黃　合　文法官　鄭　忠　仁法官　劉　介　中法官　帥　嘉　寶法官　陳　鴻　斌以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　2　　月　　24　　日書記官　王　史　民

最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第190號

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