101年度判字第194號｜行政：衛星廣播電視法｜裁判日期：101 年 02 月 23 日

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第194號上訴人　國家通訊傳播委員會代　表　人　蘇蘅被上訴人　九太科技股份有限公司代　表　人　沈中信訴訟代理人　許坤立　律師上列當事人間衛星廣播電視法事件，上訴人對於中華民國100年 10月4日臺北高等行政法院100年度訴字第911號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人依據訴外人國喬石油化學股份有限公司（下稱國喬石化公司）民國98年度年報記載，訴外人國喬石化公司持有訴外人緯來電視網股份有限公司（下稱緯來電視網公司）61.14%股份，訴外人緯來電視網公司持有被上訴人5.96%股份，認定訴外人國喬石化公司對被上訴人有間接投資關係；並以訴外人公務人員退休撫卹基金管理委員會（下稱退撫基金）、訴外人中信投資股份有限公司（下稱中信投資公司）及訴外人中國信託商業銀行股份有限公司（下稱中國信託銀行）分別持有訴外人國喬石化公司3.37%、0.71%及2.17%股份；訴外人國家金融安定基金管理委員會（下稱國安基金）透過訴外人臺灣水泥股份有限公司（下稱臺泥公司）轉投資訴外人中信投資公司；訴外人交通部透過訴外人中華郵政股份有限公司（下稱中華郵政公司）、訴外人中國信託金融控股股份有限公司（下稱中信控股公司）轉投資訴外人中國信託銀行；訴外人勞工保險局（下稱勞保局）透過訴外人中信控股公司轉投資訴外人中國信託銀行；訴外人臺北市政府透過訴外人富邦金融控股股份有限公司（下稱富邦金控公司）、訴外人富邦人壽保險股份有限公司（下稱富邦人壽公司）、訴外人中信控股公司轉投資訴外人中國信託銀行，認定訴外人交通部、臺北市政府、勞保局、國安基金及退撫基金對被上訴人有間接投資關係。以及被上訴人於96年間，向上訴人申請衛星廣播電視之換照時，曾切結承諾無違反黨政軍退出媒體規定，因而，認定被上訴人有違反衛星廣播電視法第9條第3項及第11條第1款規定之情事，遂依同法第38條第1款規定，以99年9月20日通傳營字第09941056690號裁處書處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）20萬元，並自行政處分書送達之日起1年內就政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體立法意旨，以適當方式予以排除，被上訴人若無法於前揭期間內改正違法行為，將按次連續處罰；情節重大者得撤銷衛星廣播電視許可並註銷衛星廣播電視事業執照（下稱原處分）。被上訴人不服，提起訴願，遭行政院以100年3月31日院臺訴字第1000094569號訴願決定「訴願駁回」，遂提起行政訴訟，經原審以100年度訴字第911號判決（下稱原判決）訴願決定及原處分均撤銷。上訴人不服，遂提起本件上訴。二、被上訴人起訴主張：上訴人卷附訴外人國喬石化公司98年度年報及被上訴人股權結構圖相關內容，係上訴人調查整理所得，被上訴人囿於無政府機關之調查權限，對於原處分卷所記載訴外人稱勞退基金、財政部、交通部、勞保局及臺北市政府等機關因投資或購入國內上市（櫃）公司股票，致其間接持有訴外人國喬石化公司股分若干、國喬石化公司持有緯來電視網公司61.14%股份、緯來電視網公司持有被上訴人5.96%股份等轉投資關係、持股比例及持股起迄時間，事先均不知情，更無故意過失；且退撫基金等政府機關或基金（第三層以上）直接或間接持有國喬石化公司股份，係由證券商處購得，基於證券市場自由流通及公司股份自由轉讓原則，被上訴人對於上開間接轉投資之情形，實處於被動狀態，且無預見可能性，更無法拒絕該等政府機關或基金購買國喬石化公司之股份，而無可非難性及可歸責性。上訴人雖謂被上訴人得由政府機關公示登記系統查詢得知上開股權結構，顯係課以被上訴人不合理之注意義務，蓋被上訴人豈有可能隨時注意政府機關或基金是否在自由證券市場直接或間接持有被上訴人各層股權股份；縱被上訴人得知第三層股東以上有政府機關或基金持股，亦無自行排除渠等持股之可能，故難謂被上訴人有何違反注意義務之過失。至於切結書，上訴人於100年8月4日準備程序中自承該切結書係被上訴人於96年換照時所提出，惟本件上訴人是依訴外人國喬石化公司98年度年報查核被上訴人是否違反衛星廣播電視法第9條第3項規定，查核時點應為98年，從而，上訴人自不得以98年之股權結構推論被上訴人在96年簽立該切結書時，即有違反衛星廣播電視法第9條第3項規定之行為，更無從據以指稱被上訴人因簽立該切結書即有承擔上開不合理注意義務之餘地等語，為此，訴請將原處分及訴願決定均撤銷。三、上訴人則以：（一）本件訴外人國喬石化公司為上市公司，依訴外人國喬石化公司於公開資訊觀測站揭露之98年度年報所載，訴外人退撫基金為該公司前3大股東（持股3.37%），而訴外人國喬石化公司持有緯來電視網公司61.14%股份，又訴外人緯來電視網公司持有被上訴人5.96%股份，且依經濟部公司登記資料查詢，訴外人緯來電視網公司為被上訴人之法人董事，該公司之董事及董事長均為訴外人國喬石化公司之代表人，是以訴外人緯來電視網公司自應知悉訴外人國喬石化公司之股東結構，訴外人緯來電視網公司既為被上訴人之董事，被上訴人對其股權結構有無黨政軍投資情形實非難以經由政府機關公示登記系統查詢得知，被上訴人向上訴人申請衛星廣播電視之經營時，均有切結絕無違反黨政軍退出媒體等相關規定，如有違反，願負法律責任之承諾，由此被上訴人於切結時即應注意其是否有違反禁止黨政軍直接或間接持股規定之情事，卻仍疏於注意，故被上訴人主觀上有應注意能注意卻不注意之過失。（二）再者，上訴人要求被上訴人自行政處分書送達之日起1年內就政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體立法意旨，以適當方法予以排除之處分，非屬對任何人均不能實現之行政處分。上訴人前曾就類似情形，愛爾達科技股份有限公司申請經營Hito體育1台至Hito體育7台一案，於97年7月31日決議認該案可能涉有黨政軍之影響力（政府四大基金轉投資台達電腦股份有限公司），應盡可能排除，而作成附負擔之許可處分，準用衛星廣播電視法許可愛爾達公司取得頻道執照，但要求其應於3個月內就其股東之一（台達電股份有限公司）有廣義政府機構持股涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體立法意旨之疑慮，以適當方式予以排除。嗣後，有關台達電對於愛爾達的持股，均移轉至華智投資股份有限公司，而解決黨政軍間接持股之情形。基此，可認上訴人要求被上訴人以適當方式排除黨政軍持股之處分，絕非屬對任何人均不能實現之客觀事實不能，且上訴人考量本案涉及股份金額甚鉅，已給予較前述愛爾達案更長之改正期間，更難認本處分有何客觀上不能實現之情事等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）就「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」受處罰人有「故意」之行為，致使「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」「直接、間接投資衛星廣播電視事業」方面，其中之一，即「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」與「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」間有意思聯絡行為分擔之故意共同實施，自可依據行政罰法第14條第1項規定：「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」處罰；惟依據衛星廣播電視法第9條第3項及第11條第1款規定，依同法第38條第1款規定，「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」有義務防止「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人直接、間接投資衛星廣播電視事業」，而行政罰法第10條第1項規定：「對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。」故「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」苟有就「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人直接、間接投資衛星廣播電視事業」之事實發生，能防止而不防止之情事，仍應負責。另在「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」受處罰人是否有使「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」「直接、間接投資衛星廣播電視事業」之「過失」之行為？應如何斷定？參考本院97年9月25日97年度判字第880號判決要旨，「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」對於「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」有關係企業或類似上述之監督關係，得以防免受到「直接、間接投資」，亦得認定「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」有所過失。是以，衛星廣播電視法第38條第1款規定，係以「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」為處罰之主體，對於「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業」之違反行政法義務之行為，如有共同實施之故意，自應受罰；如非共同實施，「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」對於第三人「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業」之違反行政法義務之行為，端視其對於「政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人直接、間接投資衛星廣播電視事業」之事實發生，亦應有能防止而不防止之「故意」或「過失」之情事，始得處罰。且為處罰之「行政機關」欲處罰行為人者，應由行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任。（二）行政罰法第7條第1項規定違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，係就行為人行為有無故意或過失為規範，如與受責難之行為無關，自不得任意連結。依上訴人100年7月8日答辯狀證物七提出之切結書，上訴人於原審法院100年8 月4日準備程序中自承該切結書係被上訴人於96年間換照時所提出，為在本案發生之時間98年間之前，且該切結書內容為：「本事業九太科技股份有限公司聲明，本公司業已確實遵行衛星廣播電視法第9條之規定，絕無任何黨政軍介入本公司之經營或持有股份之情事，若有任何虛假，願負相關責任而無異議。此致……」則此切結書僅能作為被上訴人提出時就切結之事實有無虛假而應負一定之責任之證明，不能作為切結書提出後發生之本案事實之故意或過失之證明。同理，被上訴人對於訴外人退撫基金等政府機關或基金直接或間接持有訴外人國喬石化公司股份之行為，被上訴人除事前知情，與之有意思聯絡，或是有防止發生之可能性外，處於被動狀態，應無預見可能性，亦無法拒絕該等政府機關或基金購買國喬石化公司之股份，無可非難性及可歸責性。此問題上訴人亦知之甚詳，如行政院於100年3月24日第3239次會議通過「衛星廣播電視法」第9條、第38條、第38條之1修正草案《衛星廣播電視法第9條、第38條、第38條之1修正草案總說明》：「衛星廣播電視法自88年2月3日公布施行，歷經二次修正，最近一次係92年12月24日修正，主要目的係為使政府及政黨退出衛星廣播電視事業經營，以維護新聞專業自主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多元之良性互動，增訂黨政軍退出媒體條款。惟該規定於政府或政黨違反規定，直接或間接投資衛星廣播電視事業時，係以衛星廣播電視事業為處罰對象，致歸責對象不合理；且對以直接、間接投資以外之其他方式控制衛星廣播電視事業之情形，亦未為規範。另在間接投資部分，對於諸多政府機關（構）其本意僅在於單純理財，而於集中交易市場購買非衛星廣播電視事業之上市公司股票，購買時亦不知該上市公司已直接或間接持有、或事後直接或間接持有衛星廣播電視事業之股份，卻因現行無論直接、間接持股、一股均不得持有之規範方式，以致衛星廣播電視事業於不知情下構成違反黨政軍退出媒體條款，面臨被處罰甚至廢止執照之結果，未盡合理。」足見上訴人於行政罰法施行後，對於無故意或過失之衛星廣播電視事業就訴外人退撫基金等政府機關或基金直接或之間接投資行為，無可非難性及可歸責性明知。因此，上訴人就本案無法舉證證明對於被上訴人有可非難性及可歸責性之情事，應可確認等由，而撤銷訴願決定及原處分。五、本院按：原審為有利於被上訴人之判決，並無不合，論斷如下： (一)「本會所掌理事務，除經委員會決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會決議行之。」「下列事項應提委員會決議，不得為前項之授權：……五、訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議。」為國家通訊傳播委員會組織法(下稱通傳會組織法)第8條第1項、第2項第5款所規定。同法第4條第1項、第9條第3項前段：「本會置委員7人，均為專任……。」「會議之決議，應以委員總額過半數之同意行之。」雖然同法第9條第4項規定：「本會得經委員會議決議，召開分組委員會議。」惟此條項僅規定得經委員會議決議，召開分組委員會議，並未就此分組委員會議之職責及決議方式有所明定，亦未有「分組委員會」得取代「委員會」職責為決議之明文，自不得解為三人組成分組委員會全體一致決議(國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點第6 點)，即可排除通傳會組織法第9條第3項前段關於上訴人會議之決議，「應以委員總額過半數之同意行之」規定之適用。本件原處分書載：「並經本會99年9月17日第249次分組委員會議決議，裁處如主旨」，足見原處分未經委員總額過半數同意之決議，有違通傳會組織法第9條第3項之規定，自屬違法。 (二)原判決認上訴人就本案無法舉證證明被上訴人有可非難性及可歸責性，原處分違反行政罰法第7條第1項，核無不合。又原判決引用本院97年度判字第880號判決要旨，係在抽象說明衛星廣播電視事業對於政府機關或政府基金有類似之監督關係而得以防免受其直接或間接投資時，得認定衛星廣播電視事業有所過失，其並非以該判決認定被上訴人無能防止而不防止之故意或過失。上訴意旨引該判決之基礎事實，指摘原判決依上開裁判之過失判斷標準，遽認本案被上訴人並無能防止而不防止之故意或過失，亦無自行排除持股之可能，難謂被上訴人有何違反注意義務之過失而撤銷原處分之論證，實有違論理法則，而有不當適用行政訴訟法第189條規定之違背法令事由云云，殊有誤會，尚不足採。再原處分係以訴外人國喬石化公司98年度年報資料，及98年度之持股狀況為據，原處分所據之事實及上訴人於原審之主張，並未有依國喬石化公司於公開資訊觀測站揭露之歷年年報及股東權資料，自92年起至98年止均有政府（公營）機構投資之股東之事實，反而上訴人於原審係主張現查出是換照以後才有違反情事，切結書提出時算沒有(原審卷第98頁)，另原處分係認被上訴人違反衛星廣播電視法第9條第3項，並未以同條第5 項為據。上訴意旨以依國喬石化公司於公開資訊觀測站揭露之歷年年報及股東權資料，自92年起至98年止均有政府（公營）機構投資之股東，緯來電視網公司自92年起應已知悉國喬石化公司之股東結構，是以被上訴人對於其股權結構有無黨政軍投資情形，非難以經由政府機關公示系統查詢得知，然被上訴人於96年間向上訴人申請換發衛星廣播電視之經營時，仍切結保證絕無違反黨政軍退出媒體等相關規定，如有違反，願負法律責任之承認，被上訴人就違反禁止黨政軍投資媒體規定之情事，實難謂無過失，況衛星廣播電視法第9 條第5項規定：「本法修正施行前，政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人有不符前二項所定情形之一者，應於本法修正施行之日起2年內改正」，上開期間內卻未曾見被上訴人基於未免於現行法規之裁罰，而有任何積極解決黨政軍間接持股之情形，並仍於96年1月向上訴人申請換發執照時，切結絕無違反黨政軍退出媒體等相關規定，且上訴人亦於96年2月14日函請業者檢具其股權結構相關資料及未違反前揭規定之切結書到會備查，而後仍未見被上訴人嘗試以適當方式排除黨政軍之持股，被上訴人主觀上有應注意能注意卻不注意之過失云云，係在法律審主張新事實，並據以指摘原判決違法，自不可採。另原處分既有違法，則無論原處分給予被上訴人多長之改善期間，均無法使違法之原處分變成合法。上訴意旨以無關之其已給予被上訴人較愛爾達案更長之改正期間，指摘原判決違法，難謂有據。 (三)從而，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　2　　月　　23　　日最高行政法院第六庭審判長法官　林　茂　權法官　楊　惠　欽法官　吳　東　都法官　陳　金　圍法官　蕭　惠　芳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　2　　月　　24　　日書記官　楊　子　鋒

最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第194號

關鍵資訊