最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第252號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第252號上訴人　台塑石化股份有限公司代　表　人　陳寶郎訴訟代理人　蔡金保　律師被上訴人　雲林縣政府代　表　人　蘇治芬上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國100年11月22日高雄高等行政法院100年度訴字第434號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人所屬麥寮二廠（烯烴一廠）於雲林縣麥寮鄉三盛村台塑工業園區8號從事化學材料製造業，領有被上訴人核發固定污染源操作許可證（字號：府環空操證字第P0338-03，下稱操作許可證），於民國（下同）99年10月19日遭民眾檢舉該廠廢氣燃燒塔排放黑煙，經被上訴人所屬環境保護局（下稱雲林縣環保局）於99年10月19日16時20分許及99年10月20日10時30分許派員督同台灣曼寧工程顧問股份有限公司（下稱台灣曼寧公司）人員前往稽查，發現其輕油裂解程序（M01）製程高架廢氣燃燒塔（A001）之排放管道（P016，下稱系爭排放管道）（原裁處書記載為高架燃燒塔P016）中央控制系統（DCS之中央控制主機）於99年10月19日16時廢氣流量連線數據高達130,445.1137N㎥/hr（即36.2N㎥/sec），超過操作許可證所載無煙燃燒設計量限值87,480N㎥/hr（即24.3N㎥/sec），核屬未依操作許可證內容進行操作，違反空氣污染防制法第24條第2項（原裁處書漏載第2項）規定，並經被上訴人認定符合同法第82條第7款所稱情節重大之情形，被上訴人爰依同法第56條第1項（原裁處書漏載第1項）及公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第3條規定，裁處新臺幣（下同）100萬元罰鍰，並限期於99年12月31日前完成改善。另雲林縣環保局因民眾於99年12月22日再次檢舉該廠排放黑煙，經派員督同台灣曼寧公司人員於99年12月22日10時前往稽查，發現其輕油裂解程序（M01）製程高架廢氣燃燒塔（A001）之系爭排放管道（P016）（原裁處書漏植P016）該日7時廢氣流量連線數據高達103,075.9682N㎥/hr（即28.6N㎥/sec），超過操作許可證所載無煙燃燒設計量限值87,480N㎥/hr（即24.3N ㎥/sec），亦屬未依操作許可證內容進行操作，違反空氣污染防制法第24條第2項（原裁處書漏載第2項）規定，被上訴人爰依同法第56條第1項（原裁處書漏載第1項）規定，裁處60萬元罰鍰，並限期於100年1月31日前完成改善。上訴人不服上開2件裁處書，循序提起訴願及行政訴訟，均遭駁回後，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：㈠本件高架燃燒塔（編號：P016）系爭排放管道操作許可證之最大製程廢氣排放量為161.9N㎥/sec，雖無煙燃燒設計量為24.3N㎥/sec，然行政院環境保護署（下稱環保署）之申請表格原本並無無煙燃燒設計量之欄位，此欄位為雲林縣環保局要求增列，係適用於工廠正常開、停車之操作情形，表示在製程所排放之廢氣排放量在0~24.3N ㎥/sec範圍內，工廠可確保不會產生黑煙，而高架廢氣燃燒塔之製程廢氣排放量係適用於非正常操作（如工安事故緊急狀況）情形，表示在製程所排放之廢氣排放量在0~161.9N㎥/sec仍屬安全操作範圍內，超過24.3N㎥/sec之無煙設計量時工廠可能會產生黑煙，端看所排放之物質組成而定。本件高架燃燒塔之廢氣排放既係因設備故障於非正常操作狀況所致，則其廢氣排放量自應依操作許可證所載之製程廢氣排放量據以判定是否依操作許可證內容操作，此為操作許可證排放流量設計值之存在目的。而99年10月19日之廢氣排放量為36.2N㎥/sec，尚未超出操作許可證核可之最大廢氣排放量 161.9N㎥/sec；另99年12月22日之廢氣排放量為103,075.9682N㎥/hr（即28.6N㎥/sec），亦未超出操作許可證核可之最大廢氣排放量161.9N㎥/sec，被上訴人認定系爭高架燃燒塔未依操作許可證內容操作應有誤解，類似事件，有環保署100年5月20日環署訴字第1000042310號作出原處分撤銷之訴願決定可資參照。㈡有關空氣污染防制法第82條第7款其他嚴重影響附近區域空氣品質之行為，應有明確證據足以判定，方能成立。而是否嚴重影響附近區域空氣品質，應以空氣污染防制法第5條及空氣品質標準第2條之規定作為判斷基準。惟被上訴人認定本件事故情節及污染程度均屬重大而從重裁罰，僅憑主觀臆測，未提出客觀事證，其處罰顯有違誤。㈢被上訴人於另案廢氣排放量超過2倍以上之情形依裁罰準則裁罰20萬元，該案應為被上訴人所為通案之裁量標準，並非僅只適用於上訴人；本案超標較少之情況，反而逕依情節重大及污染程度重大（主張Ａ＝3）裁罰，忽視先前所為之裁量標準，欠缺合理正當之理由，對於上訴人從重裁處而有不當之差別對待，足徵被上訴人有濫用裁量之事實，應認違反行政自我拘束原則而構成違法。㈣本件99年12月22日事故為非經常性之設備功能失效，且非故意或人為疏失或不當維修所致，對於此一情形上訴人已依空氣污染防制法第77條規定於發生後12分鐘即向雲林縣環保局通報，並依規定於24小時內完成修護及於15日內提出書面報告，上訴人既已依規定通報，依空氣污染防制法第77條規定及環保署95年6月30日環署空字第0950048357號函釋意旨，本件亦應免予處罰。㈤99年10月19日及同年12月22日依據環保署空氣品質監測網空氣品質測站（下稱空氣品質測站）下風處斗六、台西、崙背等區域空氣品質測站10月17日-23日及12月20日-25日資料顯示並未有異常現象發生，且99年10月19日異常當日其空氣品質監測網資料顯示更低於同年12月22日所發生之異常事件，反遭被上訴人依空氣污染防制法第82條第7款「其他嚴重影響附近地區空氣品質之行為」作成裁罰100萬元之處分，原處分認事用法確有違誤等語，求為判決撤銷訴願決定（環保署100年6月8日環署訴字第1000005103號、100年7月1日環署訴字第1000015459號）及原處分（被上訴人99年12月15日府環空字第0993610334號、100年1月18日府環空字第100366444號裁處書）。三、被上訴人則以：上訴人向被上訴人所提出申請之操作許可證（管制編號：P0000000）中高架燃燒塔（編號：A001）登載項目中無煙燃燒設計量為24.3N㎥/sec，此欄位乃依上訴人申請操作許可時所提出之廢氣燃燒塔無煙燃燒設計量來登載，該無煙燃燒設計量代表當廢氣燃燒塔排放量超過該無煙設計量時無法及時處理廢氣而產生黑煙，故被上訴人於上訴人提出操作許可申請時於操作許可證中登載之。而上訴人所提未超出許可證核可之最大廢氣處理量161.9N㎥/sec（即9,714N㎥/min）與本件處分無關。被上訴人分別於99年10月19日及同年12月22日接獲民眾報案六輕工業區廢氣燃燒塔排放黑煙，被上訴人派稽查人員分別於99年10月19日及同年12月22日稽查上訴人麥寮二廠烯烴一廠，於99年10月19日稽查時發現該廠輕油裂解程序（M01製程）高架燃燒塔（編號：A001 ）排放大量黑煙；另同年12月22日上午7時0分稽查時，發現該廠輕油裂解程序（M01製程）高架燃燒塔（編號：A001）與被上訴人之流量連線資料數據其廢氣流量高達103,075.9682N㎥/hr，超過許可證無煙燃燒設計量管制值87,480N㎥/hr（即24.3N㎥/sec），上訴人99年10月19日之違章行為符合空氣污染防制法第82條第7款有關情節重大之認定，依裁罰準則第3條規定裁處該處罰條款之最高罰鍰並無不當。另上訴人99年12月22日違章行為已違反空氣污染防制法第24條規定，被上訴人依同法第56條及裁罰準則第3條附表之規定，且因上訴人該廠發生日（含）前1年內違反相同條款累積次數共2次，依裁罰準則附表計算應處罰鍰60萬元，均依法處分並無不當。上訴人所稱被上訴人處分99年12月22日另案裁罰20萬元部分，因該另案發生日（含）前1年內違反相同條款累積次數共1次，即：2×1×1×10萬元＝20萬元，故應處罰鍰為20萬元，被上訴人依法處分並無不當。空氣污染防制法第77條規定，固定污染源之相關設施故障致違反本法規定時，公私場所立即採取因應措施，並依下列規定處理者，「得」免依本法處罰，已授權被上訴人行使行政裁量權，本案被上訴人經裁量後認為無法因上訴人完成該條因應措施而免予處分等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：兩造之爭點在於上訴人是否違反空氣污染防制法第24條第2項未依許可證規定之內容操作、被上訴人裁罰之金額是否違反行政自我拘束原則及是否可適用同法第77條予以免罰之規定？㈠本件上訴人所屬麥寮二廠（烯烴一廠）從事化學材料製造業，經雲林縣環保局巡查人員於99年10月19日16時20分許前往該廠進行一般巡查，發現因B-300（裂解氣壓縮機）及壓縮機（B-650）異常，致該廠廢氣緊急排至高架廢氣燃燒塔（A001）之排放管道（P016、P018），廢氣流量連線數據高達130,445.1137N㎥/hr（即36.2N㎥/sec），平均流量27.1N㎥/sec；翌日即99年10月20日10時30分許雲林縣環保局再派員督同台灣曼寧公司人員至該廠稽查同年月19日民眾陳情廢氣燃燒塔排放廢氣乙案，稽查結果以該廠於前1日下午（即99年10月19 日16時）輕油裂解程序（M01）製程高架廢氣燃燒塔（A001 ）之系爭排放管道（P016）（原裁處書記載為高架燃燒塔P016）中央控制系統（DCS之中央控制主機）廢氣流量連線數據高達130,445.1137N㎥/hr（即36.2N㎥/sec）；另雲林縣環保局因民眾於99年12月22日再次檢舉該廠排放黑煙，經派員督同台灣曼寧公司人員於同日10時前往稽查，發現其輕油裂解程序（M01）製程高架廢氣燃燒塔（A001）之系爭排放管道（P016）（原處分漏植P016）該日7時廢氣流量連線數據高達103,075.9682N㎥/hr（即28.6N㎥/sec）等情，均超過操作許可證所載無煙燃燒設計量限值87,480N㎥/hr（即24.3N㎥/sec），並有操作許可證、雲林縣公私場所空氣污染巡查紀錄工作單、空氣污染稽查紀錄工作單、現場稽查照片可稽，上訴人就上開檢測值均不爭執，足堪認定上訴人有上開廢氣排放量超過上訴人操作許可證無煙燃燒設計量管制值24.3N㎥/sec之違章事實。㈡關於上訴人99年10月19日之違章事實部分：1.上訴人雖爭執本件高架廢氣燃燒塔之廢氣排放係因其設備故障於非正常操作狀況所致，則其廢氣排放量應依操作許可證上製程最大廢氣排放量判定是否依操作許可證內容操作，而被上訴人於99年10月19日及同年12月22日2 次稽查上訴人麥寮二廠（烯烴一廠），所測得之廢氣排放量均未超出操作許可證核可之最大廢氣排放量161.9N㎥/sec，至於本件被上訴人裁處之違反項目即「無煙燃燒設計量」係適用於工廠正常開、停車之操作情形，非適用於本件非正常操作之情形云云，惟按「本標準專有名詞及符號定義如下：．．．九、廢氣燃燒塔：指開放式燃燒裝置，該裝置包括具支撐結構之塔身、燃燒嘴、母火裝置、空氣或蒸氣輔助系統、滅燄器、水封槽、氣液分離設備、集氣管、點火裝置及其他附屬設施。可分為高架廢氣燃燒塔及地面廢氣燃燒塔。」「（第1項）公私場所正常操作下排放之廢氣，不得使用廢氣燃燒塔處理。但遇緊急狀況、開車、停車、歲修或經地方主管機關核可之必要操作，不在此限。（第2項）前項必要性操作包含下列情形之一：一、燃料氣系統壓力暫時性超出安全設定範圍。二、因釋壓閥故障造成洩漏。三、因廢氣熱值不足，補充之氫氣、天然氣或液化石油氣產生之排放。四、設備元件間歇性少量排放。五、因反應器、蒸餾塔或製程設施操作壓力高於釋壓裝置設定壓力，或操作溫度高於最大設定溫度之情形。六、觸媒或吸附劑之再生或活化，且經冷凝循環回收或鍛燒處理後之排放。七、其他因安全考量之排放。」為揮發性有機物空氣污染管制及排放標準第2條第9款、第4條所明定。可知，廢氣燃燒塔原本僅係應用在緊急狀況、開停車、歲修等非正常操作、排放量大，有造成工業安全、污染環境或危害民眾疑慮時，始得使用之緊急處理裝置，並非運用於工廠正常開、停車情形，此與上訴人前揭主張已有所差異。又操作許可證規範之廢氣燃燒塔無煙燃燒設計量，主要係為確保經地方主管機關核可之必要操作，短時間釋放之廢氣處理過程，不致因燃燒不完全，排放黑煙污染環境；換言之，一旦超出廢氣燃燒塔無煙燃燒設計量而排放黑煙時，一方面不僅說明工廠內應已發生緊急狀況等非正常操作情事，他方面也說明廢氣燃燒塔無法立即消耗瞬間產生之廢氣量，致因燃燒不完全之排放而勢必污染周匝環境。2.次查，本件上訴人麥寮二廠（烯烴一廠）於2次稽查當時，並未陳報有緊急狀況、開停車、歲修等非正常操作之狀況，且系爭操作許可證之無煙燃燒設計流量規定乃「瞬時間容許」之最大量，與廢氣燃燒塔「最大廢氣處理量」二者管制目的並不相同【廢氣燃燒塔所表明之排放流量設計值為161.9N㎥/sec（即9,714N㎥/min），就如同電腦主機硬碟容量，用以表示該機器可承受而尚不至於損壞機器本體之最大容量，此即廢氣燃燒塔之「最大廢氣處理量」；至於無煙燃燒設計量，則是指該機器可處理之廢氣不至於污染附近環境之最大功率值，換言之，如超出無煙燃燒設計量，機器排放之黑煙固然將造成污染，但尚未影響機器本體之運作功能】。本件被上訴人因係稽查上訴人麥寮二廠（烯烴一廠）高架廢氣燃燒塔瞬時間容許之廢氣排放量，故其適用之標準乃系爭操作許可證之「無煙燃燒設計量」管制值，應無違誤。申言之，被上訴人所需查處者為機器排放之污染量，而非該機器是否仍在正常運作範圍，自無須判別機器排放之廢氣量是否已超出其最大廢氣處理量。況且主管機關所以管制固定污染源，依空氣污染防制法第1條規定意旨，原本即為防制空氣污染，否則又何需於操作許可證中，於廢氣燃燒塔規範最大廢氣處理流量外，另規範「無煙燃燒設計量」。上訴人未究明二者規範目的之差異，執詞爭執，並不可採。3.再者，若如上訴人主張本件廢氣排放量標準應為操作許可證上「排放流量（Q）」判定161.9N㎥/sec，而非「無煙燃燒設計量」24.3N㎥/sec，則以上開2數值相差達7倍以上，以本件上訴人99年10月19日16時經稽查結果，其廢氣流量連線數據為130,445.1137N㎥/hr（即36.2N㎥/sec），超出「無煙燃燒設計量」24.3N㎥/sec標準達10N㎥/sec以上（依照上訴人主張所稱，僅超出管制值約1.18倍），且依當日現場拍攝之照片所呈現該高架廢氣燃燒塔排放之黑煙已屬大量，除冒出火光外，並瀰漫廠房上方之半面天空，若認仍須達到上訴人主張7倍以上之非正常操作之「排放流量」值161.9N㎥/sec，豈非須致廢氣黑煙瀰漫程度，始可要求上訴人改善，此顯與空氣污染防制法第1條為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質之立法目的有違。況且，操作許可證之「無煙燃燒設計量」之欄位，係表示在製程所排放之廢氣排放量在0~24.3N㎥/sec範圍內，工廠可確保不會產生黑煙，此亦為上訴人於起訴主張中所是認，而本件依現場拍攝照片清楚可見，由上訴人工廠之高架廢氣燃燒塔中已排出大量黑煙，顯為超出上開「無煙燃燒設計量」之證明。至上訴人所引用環保署100年5月20日環署訴字第1000042310號訴願決定見解，其個案情形與本件未盡相同，且為個案見解尚不得拘束本院，尚難比附援引。4.至上訴人主張依空氣品質測站下風處斗六、台西、崙背等區域空氣品質測站10月17日-23日及12月 20日-25日資料顯示並未有異常現象發生，本件99年10月19 日之稽查結果，竟遭被上訴人依空氣污染防制法第82條第7 款「其他嚴重影響附近地區空氣品質之行為」事由，裁處最高額100萬元罰鍰，原處分認事用法確有違誤云云。然按「本法第51條、第53條、第56條、第58條至第61條所稱之情節重大，係指有下列情形之一者：．．．七、其他嚴重影響附近地區空氣品質之行為。」「違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。但經主管機關認定，屬本法第82條各款規定情節重大情形之一者，得以該處罰條款之最高罰鍰裁罰。」為空氣污染防制法第82條第7款及裁罰準則第3條所明定。查上訴人所屬麥寮二廠（烯烴一廠）於99年10月19日16時經被上訴人派員稽查結果，廢氣流量連線數據高達130,445.1137N㎥/hr（即36.2N㎥ /sec），超出操作許可證所載無煙燃燒設計量限值87,480N ㎥/hr（即24.3N㎥/sec）達10N㎥/sec以上，故被上訴人以上訴人連續排放大量黑煙之時間，認定其行為已嚴重影響附近地區之空氣品質，符合空氣污染防制法第82條第7款所稱之情節重大，尚無不合。雖依99年10月19日當日空氣品質測站下風處斗六、台西、崙背等區域空氣品質測站資料顯示並未有異常現象發生，然依空氣污染防制法第24條第2項及第56條第1項規定，公私場所具有環保署依法指定公告之固定污染源者，應申請設置、變更或操作許可證，並依主管機關核發之操作許可證內容進行操作，若有違反，即應受罰，則本件上訴人麥寮二廠（烯烴一廠）於99年10月19日既經被上訴人稽查結果，於16時之廢氣流量連線數據高達130,445.1137N㎥/hr（即36.2N㎥/sec），超過操作許可證所載無煙燃燒設計量限值87,480N㎥/hr（即24.3N㎥/sec），依法即應受罰，自無須以附近空氣品質測站所測得之資料亦須同有測得異常現象始可裁罰；再者，空氣品質受到污染物排放量和大氣擴散條件（大氣穩定度、氣候、風向、風速、地形）等因素影響，再查，上訴人麥寮二廠（烯烴一廠）附近空氣品質測站距離該廠均有一段距離（最近之麥寮站距離上訴人麥寮二廠西南方都有7.9公里，真正位於其下風處之台西站更差距達14.7公里等事實，有被上訴人提出地圖1份附原審卷可證），因廢氣黑煙會隨空間距離之散佈而逐漸稀釋，且亦須考量當時上開大氣擴散條件等因素之影響，均可能造成該測站所測得之空氣品質資料與被上訴人係以上訴人在該工廠內自主監測所得數據不同之結果，故上訴人所提出在斗六、台西、崙背等區域空氣品質測站之量測值符合空氣品質標準一事，自無法反證對附近居民之健康無任何危害及未對附近環境及空氣品質造成影響。㈢關於上訴人99年12月22日違章事實部分：1.另按裁罰準則附表規定，違反空氣污染防制法第24條第1項：「污染程度因子（A）：違反者由各級主管機關依個案污染程度自行裁量，A＝1.0~3.0。危害程度因子（B ）：B＝1.0。污染特性（C）：C＝違反本法發生日（含）前1年內違反相同條款累積次數。應處罰鍰計算方式（新臺幣）A×B×C×（各處罰條款所定下限罰鍰）。」基此，依據裁罰準則計算，被上訴人於99年12月22日10時稽查上訴人麥寮二廠（烯烴一廠）時，發現該廠輕油裂解程序（M01製程）高架燃燒塔（編號：A001）與被上訴人之流量連線資料數據於該日上午7時其廢氣流量高達103,075.9682N㎥/hr，超過許可證無煙燃燒設計量管制值87,480N㎥/hr（即24.3N㎥ /sec），已違反空氣污染防制法第24條規定，被上訴人依同法第56條及裁罰準則第3條附表之規定，且因上訴人該廠發生日（含）前1年內違反相同條款累積次數共2次（即99年10月19日及同年12月22日），依裁罰準則附表計算應處罰鍰為3×1×2×10萬元＝60萬元（A×B×C×10萬元），並限於10 0年1月31日前完成改善，並無不當，上訴人雖主張違反空氣污染防制法第56條，污染濃度達150%，A＝2；未達150%，A ＝1；本件裁罰係A＝3，應係依空氣污染防制法第60條裁罰，而裁處書係依同法第56條云云，乃上訴人就裁罰準則附表之規定有所誤解，並不可採。2.上訴人另爭執本件99年12月22日事故為非經常性之設備功能失效，且非故意或人為疏失或不當維修所致，已依空氣污染防制法第77條規定完成通報、修復、提出報告等程序，應免予處罰云云。惟按「固定污染源之相關設施故障致違反本法規定時，公私場所立即採取因應措施，並依下列規定處理者，得免依本法處罰：一、故障發生後1小時內，向當地主管機關報備。二、故障發生後 24小時內修復或停止操作。三、故障發生後15日內，向當地主管機關提出書面報告。」「本法第77條所稱故障，指固定污染源之相關設施不可預見且無法避免之功能失效。但因設計不當或操作、維護不良者，不適用之。」為空氣污染防制法第77條及其施行細則第41條所規定。準此，必以防制設施因「故障」致違反管制規定，且該公私場所應於故障後及時採取報備及其他防制措施，始得免罰。否則若不問原因，祇要業者發現固定污染源排放超過標準，即可以因已向主管機關通報獲得免罰，將使空氣污染之防制目的破壞殆盡，並非上開免罰規定之目的。本件環保異常通報單明載事故發生時間為99年12月22日5時13分，嗣雲林縣環保局於99年12月22 日10時至上訴人廠區稽查，該局遲至99年12月22日18時36分始收到上訴人上開通報單傳真，有上訴人異常通報單可證，是上訴人所稱其已依規定時限報備云云，即不可採。3.再依首揭環保署95年6月30日環署空字第0950048357號函釋意旨可知，空氣污染防制法第77條所稱之「故障」，依同法施行細則第41條之規定，係指不可預見且無法避免之設備功能失效，且應為非經常性之設備功能失效，亦非故意或人為疏失或不當維修所造成，如天災或無預警停電等外力因素等語。而由本件上訴人99年12月22日事故之通報資料顯示，其異常狀況記載原因為「因乙炔氫化反應器Ｒ-451入口控制閥TC-4185-2 SOV異常引發前端製程壓力升高」，其修護（因應）方法：「1.立即開大蒸氣吹驅量，以避免黑煙排放。2.更換控制閥TC-4185-2 SOV與調整控制器開度已恢復穩定。」未來防止方法：「避免再次發生上述情形，已透過加強設備自主巡檢，發現異常立即改善處理。」等語，有上訴人99年12月22日異常書面報告書可稽，由上開報告書所載內容之結論可知，該次異常之主因是該廠乙炔氫化反應器R-451入口控制閥TC-4185-2 SOV故障，須更換新品，並調整控制器開度，應屬定期安全巡察未確切落實而發生安裝不良之個案，則該項異常原因顯非固定污染源之相關設施不可預見且無法避免之功能失效，而係組裝或安裝不良所致。揆諸空氣污染防制法施行細則第41條規定及環保署95年6月30日環署空字第0950048357號函釋意旨，自非屬空氣污染防制法第77條所定之故障原因，而無該條免罰規定之適用。4.另上訴人主張被上訴人於本件99年12月22日另案以廢氣排放量超過2倍以上之情形裁罰20萬元，本案超標較少之情況反而依情節重大處罰，欠缺合理正當之理由云云。查本件被上訴人以上訴人烯烴一廠於99年12月22日涉有違反空氣污染防制法第24條第2 項規定，依裁罰準則第3條附表所列之規定，裁處罰鍰60萬元，乃依法處分並無違誤，已如上述，而上訴人所稱被上訴人處分99年12月22日另案裁罰20萬元部分，因該另案發生日（含）前1年內違反相同條款累積次數共1次，即：2×1×1 ×10萬元=20萬元（A×B×C×10萬元），故應處罰鍰為20萬元，自無上訴人主張欠缺合理正當理由情事等，為其判決理由之基礎，而認本件上訴人之主張並不可採，被上訴人99年12月15日府環空字第0993610334號及100年1月18日府環空字第1003660444號執行違反空氣污染防制法案件裁處書之認事用法，均無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。五、本院按：㈠按「為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。」「公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更（第1項）。」「前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作（第2項）。」「公私場所違反第20條第1項、第21條、第22條第1項、第2項或第3項、第23條、第24條第1項或第2項未依許可證內容設置、變更或操作、第25條、第27條第2項核准之排放標準或依第24條第3項、第27條第3 項所定管理辦法者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰（第1項）。」「本法第77條所稱故障，指固定污染源之相關設施不可預見且無法避免之功能失效。但因設計不當或操作、維護不良者，不適用之。」「固定污染源之相關設施故障致違反本法規定時，公私場所立即採取因應措施，並依下列規定處理者，得免依本法處罰：1.故障發生後1小時內，向當地主管機關報備。2.故障發生後24小時內修復或停止操作。3.故障發生後15日內，向當地主管機關提出書面報告。」空氣污染防制法第1條、第24條第1項、第2項、第56 條第1項、第77條及同法施行細則第41條分別定有明文。㈡次按，「有關函詢空氣污染防制法第77條『故障』之定義乙節，查同法施行細則第41條（該函誤載為第44條）已明訂：『本法第77條所稱故障，指固定污染源之相關設施不可預見且無法避免之設備功能失效，但因設計不當或操作、維護不良者，不適用之。』即其係指不可預見且無法避免之設備功能失效，且應為非經常性之設備功能失效且非故意或人為疏失或不當維修所造成，如天災或無預警停電等外力因素，．．．」復經環保署95年6月30日函釋在案。查上揭函釋係環保署基於空氣污染防制法中央主管機關之職權，為協助下級機關統一解釋空氣污染防制法第77條之規定，所為解釋性規定，觀其內容，與空氣污染防制法之立法目的無違，核無違反法律保留原則，自得援用。㈢查上訴人所從事者為具有固定污染源，且領有「輕油裂解程序（M01）」固定污染源操作許可證（府環空操證字第P0338-03號），復參以該許可證上記載其經核准之項目，包括： ⒈高架廢氣燃燒塔（編號：A001），其中「無煙燃燒設計量」之設置條件為「24.3N㎥/sec」。又參諸空氣污染防制法之立法理由為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，則上訴人既經核准固定污染源操作許可證，自須在該許可證上所載之設置條件下操作，始能達到防制空氣污染之立法目的。依此，可知上訴人系爭燃燒塔之排放管道其操作條件「無煙燃燒設計量」應符合「24.3N㎥/sec」之許可標準，上訴人之操作如有未依該許可證所載設置條件之內容者，自屬違反空氣污染防制法第24條第2項規定，應依同法第56條第1項規定裁罰。查該許可證內經核准之內容，其中關於「無煙燃燒設計量」之記載，其設置條件既經明載為「24.3N㎥/sec」，顯屬對於「無煙燃燒」設計量之設置條件，其首重前提為「無煙燃燒」，之後始有每秒燃燒排放量「24.3N㎥/sec」問題，亦即上訴人系爭許可操作排放管道必先符合「無煙燃燒」之條件，次再檢驗其無煙燃燒是否符合「24.3N㎥/sec」之許可排放量；若已屬「有煙燃燒」，即與「無煙燃燒」之條件未符，又無煙燃燒設計管制值應為「87,480N㎥/hr」，如系爭管制之排放管道廢氣流量逾越此管制值者，均屬未符管制排放污染源之目的，即生違反空氣污染防制法第24條第2項規定，而應依同法第56條第1項規定裁罰之結果。本件經查，上訴人99年10月19日16時及同年10月22日10時遭被上訴人稽查結果，其廢氣流量連線數據，前者為130,445.1137N㎥/hr（即36.2N㎥/sec）、後者為 103,075.9682N㎥/hr（即28.6N㎥/sec，仍超過許可之無煙燃燒設計管制值87,480N㎥/hr）之違章，且依當時（99年10月19日）現場照片所示系爭排放管道之黑煙已屬大量，除冒出火花外，並瀰漫廠房上方之半面天空，均為原審本於職權調查所確定之事實，則原判決因認高架燃燒塔廢氣流量前後兩次經檢查結果，已超過原許可證所載之無煙燃燒設計量24.3N㎥/sec，均已違反空氣污染防制法第24條第2項規定，並應依同法第56條第1項規定裁罰之結果，核屬有據，其認事用法自無上訴意旨所指，違反論理及經驗法則，亦無判決不適用法規或適用法規不當之違法情形。又上訴人主張本件操作許可之最大製程廢氣排放量為161.9N㎥/sec，雖無煙燃燒設計量為24.3N/sec，該無煙燃燒設計量係適用於工廠正常開、停車之操作，但本件因裂解氣壓縮機軸封油瞬間低油壓引發連鎖保護而跳車，瞬間製程壓力超出原操作壓力，而有大量廢氣經釋壓閥排放至高架燃燒塔，可能產生黑煙，與操作許可所載符合，並無未依操作許可操作之情形發生等語，忽略上述系爭排放管道經稽查結果，除均有超過許可之無煙燃燒設計管制值87,480N㎥/hr情形外，另有排放瀰漫廠房上方半面天空大面積黑煙之情形，所稱既與原審查證之事實有忤，尚欠客觀，委無足採。㈣上訴意旨另主張本件廢氣排放量為161.9N㎥/sec，原處分所載兩次違章，一次為36.2N㎥/sec，一次為28.6N㎥/sec，均未逾越該項許可之排放量等語。惟按空氣污染防制法第24條係就上訴人應依操作許可證所載內容操作所為之規範，核與同法第23條第1項所規定「公私場所應有效收集各種空氣污染物，並維持其空氣污染防制設施或監測設施之正常運作；其固定污染源之最大操作量，不得超過空氣污染防制設施之最大處理容量。」之規範不同，且違反空氣污染防制法第23條及第24條第2項情形，分別有處罰之規定，為同法第56條第1項所明定。上訴人於此所違反者，係原經核准之操作許可證關於「無煙燃燒設計量」24.3N㎥/sec之操作內容，係針對該特定設備可處理之廢氣不至於污染附近環境之最大功率值為管制，乃「瞬間容許之最大量」，目的在維持附近區域空氣品質之完好正常，不因系爭排放管道等設備之存在而影響當地人民之生活空氣品質，與所稱最大廢氣排放量161.9N㎥/sec，為系爭排放管道燃燒塔之「最大廢氣處理容量」，尚屬有異，上訴人上開主張，容有誤解，尚難據以指摘原判決有不適用法規或適用法規不當之違法。㈤另按「本法第51條、第53條、第56條、第58條至第61條所稱之情節重大，係指有下列情形之一者：．．．其他嚴重影響附近地區空氣品質之行為。」復為空氣污染防制法第82條第7款所明定。原判決以上訴人因所屬麥寮二廠（烯烴一廠）於99年10月19日16時經被上訴人派員稽查結果，廢氣流量連線數據高達130,445.1137N㎥/hr（即36.2N/sec），綜合觀察：①污染排放超出許可範圍之大小，達10N㎥/sec以上，②污染排放時間之長短，③污染排放連續情形，④污染排放黑煙是否大量（黑煙已屬大量，除冒出火花外，並瀰漫廠房上方之半面天空，有如上述）等情；再者，空氣品質受到污染物排放量和大氣擴散條件（大氣穩定度、氣候、風向、風速、地形）等因素影響，而本件上訴人麥寮二廠（烯烴一廠）附近空氣品質測站距離該廠均有一段距離，最近之麥寮站距離上訴人麥寮二廠西南方都有7.9公里，真正位於其下風處之台西站更差距達14.7公里，則考量因廢氣黑煙會隨空間距離之散佈而逐漸稀釋，且當時上開大氣擴散條件等因素，上訴人雖提出在斗六、台西、崙背等區域空氣品質測站之量測值符合空氣品質標準一事，尚難以證明上開污染排放對附近居民之健康無任何危害及未對附近環境及空氣品質造成傷害等情，始據以判斷上訴人之污染行為已嚴重影響附近地區之空氣品質，因認本件符合空氣污染防制法第82條第7款所稱之情節重大，業已整體綜合客觀審酌相關重大情節，核屬有據。上訴人主張本件於下風處環保署空氣品質監測網資料顯示，並無違反空氣品質之事實，且本件排放期間並未影響雲林地區之環境空氣品質，仍維持環境所能容許之程度等語，容有誤會，亦委無足採，仍難據以指摘原判決有不備理由之違法。又原判決就被上訴人對於上訴人系爭排放管道違章行為裁處罰鍰之計算式，除審酌系爭裁罰準則第3條規定：「違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。但經主管機關認定，屬本法第82條各款規定情節重大情形之一者，得以該處罰條款之最高罰鍰裁罰。」並分別引載在判決書中外，亦於判決理由中詳述其採認該等計算式為合法之內容，其中A（污染因子）＝ 1.0-3.0（倍），乃違反者由各級主管機關依個案污染程度自行裁量之數據，並非未予載述，縱有未使用上訴人所稱說明「A＝3之依據」情形，惟尚不足以影響其採認上開計算式為合法之結果，此部分並無上訴人所稱判決不適用法規或適用法規不當之違法。㈥再者，上訴意旨主張原審僅於言詞辯論時詢問被上訴人關於故障之定義，逕以「非屬空氣污染防制法第77條所定之故障原因，而無該條款免罰規定之適用」，違背公開辯論原則等語。惟查，原審言詞辯論時，審判長詢問被上訴人「原告（即上訴人）主張有空氣污染防制法第77條故障之不可預見情形，惟依同法施行細則第41條規定．．．亦即若屬人為因素造成，排除在外？被上訴人訴訟代理人答稱：「是的。環保署有解釋須屬不可抗力天然因素所造成才是。縱有定期維修，因維修發生問題所造成，不屬空氣污染防制法第77條規定之故障。」之後，審判長詢問上訴人有無補充？上訴人訴訟代理人答覆：「許可證上資料係原告（即上訴人）依照機器本身設計要求，超過無煙燃燒設計量管制部分，可能會產生黑煙，這是無法避免，若依被告（即被上訴人）所述則機器本身完全不能有所故障，這樣的要求有牴觸空氣污染防制法第77條規定。．．．有牴觸母法，強人所難。」（見原審卷第198-199頁），足知原審就兩造關於本件有無空氣污染防制法第77條規定之適用，已進行公開辯論，尚無違公開辯論原則，上訴人對此容有誤會，所指摘者，難謂有據，無法憑採。又原審業已就系爭99年12月22日事故通報時間為同日5 時13分，嗣雲林縣環保局於99年12月22日10時至上訴人廠區稽查，該局遲至99年12月22日18時36分始收到上訴人上開通報單傳真，因認上訴人所稱其已依規定時限報備云云，為不可採，乃依上訴人異常通報單（附100年8月8日訴願卷第109頁）證據資料為認定，並無不合。上訴人主張99年12月22日事故發生時間為4時54分，通報時間為同日5時13分等語，仍不影響原判決認定上訴人未依規定時限報備之結果，一併敘明。㈦末查，空氣污染防制法第77條條所稱故障，係指固定污染源之相關設施不可預見且無法避免之功能失效。但因設計不當或操作、維護不良者，不適用之，前已述及。基此，必以防制設施因「故障」致違反管制規定，且該公私場所應於故障後及時採取報備及其他防制措施者，始符合得免罰之規定。本件環保異常通報單明載事故發生時間為99年12月22日5時 13分，嗣雲林縣環保局於99年12月22日10時至上訴人廠區稽查，該局遲至99年12月22日18時36分始收到上訴人上開通報單傳真，為原審本於職權調查認定之事實，前亦已言之；且原判決審酌本件上訴人99年12月22日事故之通報資料異常狀況記載之原因（見上訴人99年12月22日異常書面報告書），該次異常之主因是該廠乙炔氫化反應器R-451入口控制閥TC-4185-2 SOV故障，須更換新品，並調整控制器開度，應屬定期安全巡察未確切落實而發生安裝不良之個案，始據以認定其異常原因尚非固定污染源之相關設施不可預見，且無法避免之功能失效，而係組裝或安裝不良所致。揆諸空氣污染防制法施行細則第41條規定及環保署95年6月30日函釋意旨，自非屬空氣污染防制法第77條所定之故障原因，而無該條免罰規定之適用，並無不合。則上訴人在維修設備時，自有應注意並能注意之義務，測試該相關設備是否正常、有否瑕疵，惟上訴人未盡其檢查之義務，致使用組裝不良造成異常，難謂無可歸責事由。又法條規定係「得」予免罰，因之能否免罰尚賦予行政機關相當裁量權，原處分既認系爭排放管道之排放值已超過無煙設計量，且情節重大有如前言，而先後予以裁罰，原判決因而據以認定本件尚無「得免罰」規定之適用，並無違誤，亦無裁量濫用情事。上訴人所提緊急排放事件通報單（見原審卷原證8）並無被上訴人簽收字樣，難認具通報效力，亦有忽略上開「得」免罰，乃賦予被上訴人行政裁量權之規定，容有所偏，無法採取。㈧綜上所述，原判決並無如上訴意旨所指判決違反論理及經驗法則之違背法令情形，亦無判決不適用法規或適用不當、判決理由不備之違法情事，上訴意旨指摘原判決不當各點，均無可採，其據以聲明廢棄原判決為無理由，應予駁回。又上訴人主張其餘各節，無非持其法律見解之歧異，復對原判決取捨證據及認定事實之職權行使事項，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，均應予以駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　3　　月　　15　　日最高行政法院第五庭審判長法官　黃　合　文法官　鄭　忠　仁法官　劉　介　中法官　帥　嘉　寶法官　陳　鴻　斌以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　3　　月　　15　　日書記官　王　史　民

最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第252號

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