最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第273號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第273號上訴人　國家通訊傳播委員會代　表　人　蘇蘅訴訟代理人　吳君婷　律師被上訴人　大禾多媒體股份有限公司代　表　人　李永進訴訟代理人　謝文倩律師吳佳蓉律師陳紹倫律師上列當事人間衛星廣播電視法事件，上訴人對於中華民國100年 10月25日臺北高等行政法院100年度訴字第794號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人係衛星廣播電視事業，其經營之年代綜合台頻道（下稱年代綜合台）於民國99年3月16日9時許播送「臺灣好骨氣」節目（下稱系爭節目），節目內容為主持人參訪製作魚膠原蛋白工廠、訪問工廠總經理、膠原蛋白達人，其後由使用者提出見證，末強調上年紀者、喜歡運動者應加強保護膝關節、提早加強膠原蛋白補充等。經上訴人99年7月9日第239次分組委員會決議認定系爭節目內容明顯表現出媒體為特定商品服務宣傳之意涵，節目內容未與廣告區分，系爭節目長度60分鐘，節目以廣告式播送時間為5分20秒，違法時間比例為4分之1以下，違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，應依同法第37條第1項第1款規定，處罰鍰新臺幣（下同）60萬元，命立即改正，上訴人乃據以作成99年7月13日通傳播字第09900216560號裁處書（下稱原處分）送達被上訴人，並諭知逾期未改正，將按次連續處罰並對年代綜合台處以3日以上3個月以下之停播處分。被上訴人不服，提起訴願，經決定駁回後，被上訴人仍不服，循序提起行政訴訟，經原審法院撤銷原處分及訴願決定後，上訴人不服，提起上訴。二、被上訴人於原審起訴意旨略謂：（一）依國家通訊傳播委員會組織法（下稱通傳會組織法）第8條第5款規定之文義解釋，可知處分案乃法律保留事項，須由上訴人「全委員會」通過，始可做成侵害人民權益之侵益處分。同法第9條第4項規定：「本會得經委員會決議，召開分組委員會議。」之事項，僅限於同法第8條以外之技術性、細節性事項。原處分為侵害人民權利重大之處分案，依照同法第8條第5款及第9條之解釋，僅得由「全委員會」決議行之。遍查通傳會組織法，並無由得分組委員會審議侵害人民權利之處分案事項之明文授權，因此分組委員會不得審議處分案，其理至明。本件原處分全名為「國家通訊傳播委員會裁處書」，其作成名義以上訴人「全委員會」名義作成，並非以「國家通訊傳播委員會分組委員會」為作成機關名義，顯示上訴人之分組委員會並無對外行文之能力，即不符合對外表示意思之要件；又通傳會組織法乃賦予上訴人「全委員會」單獨組織法定地位之法律，未有其「分組委員會」之單獨組織法，上訴人之「分組委員會」欠缺單獨組織法，其不具有單獨法定地位。準此，上訴人之「分組委員會」不符合行政程序法及中央行政機關組織基準法規範之行政組織要件，其地位僅為上訴人之內部單位，上訴人作成本件裁罰，僅由其分組委員會作成，違反權限分配而無效。（二）依通傳會組織法第8條第2項第5款規定，通訊傳播業務處分案之審議不得再為授權，應專屬於上訴人委員會審議，然上訴人卻以同法第8條第2項為授權依據，自訂國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點（下稱作業要點），且依照該要點第3點第28項，將裁罰處分案交由分組委員會審議，因作業要點牴觸上位法規範，違反法律保留原則，該作業要點應屬無效；從而分組委員會並不具審議處分案之權責，本件裁罰處分之審議即顯有違反職權分配之情形，依行政程序法第111條第6款規定，裁罰處分當屬無效。縱使上訴人之分組委員會具權限，但組織法對處分程序之要求係為審議，本件原處分經上訴人第239次分組委員會議審議，惟查其會議紀錄，該分組委員會於1小時45分鐘之時間內共計確認通過469件案件，審議78件案件，連案件事實均無法完全確認，更遑論審議。上訴人主張其已按作業要點第5點規定，於會議前1日即將提案單及必要資料影本分送出席委員審議，俾讓分組委員事先知悉案件，以縮短審查會議之時間；上訴人對人民作成侵害權益之處分案件，並未於該次會議實質審查、實質討論並決議，其法定外之審議時間不成為該次會議之實質正當程序。（三）上訴人以原處分裁處被上訴人60萬元之罰鍰，除造成被上訴人財產權重大變動外，並因其構成換照處分之解除條件事由，換照處分即因原處分而失效，當執照失效後，被上訴人即不得繼續經營年代綜合台，被上訴人及員工與閱聽大眾所受之損害難以計數。依行政程序法第107條第1款與通傳會組織法第9條第7項及第8條第2項第5款之規定，上訴人於作成原處分前，應踐行法定聽證程序。縱上訴人於裁處中踐行陳述意見程序，亦無從補正本件行政罰未行聽證之違法瑕疵，原處分自始無效。（四）上訴人所據以裁罰之國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點（下稱處理要點），以及國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表（下稱評量表），涉及衛星廣播電視法第35條以下之裁罰，且其法律效果涉及罰鍰、連續罰、停播等，屬對人民言論自由權、財產權、營業自由權之重大限制，並非所謂之技術性、細節性事項。（五）衛星廣播電視法第19、35、36、37條，係以不確定法律概念授權上訴人判斷違法情事，該法第19條之構成要件為規範性之不確定法律概念，適用上均需評價，然現行節目廣告化或廣告節目化認定原則中之文字難謂明確，上訴人亦未制定其他相關之具體解釋性行政規則或評價判斷規則，俾衛星廣播電視業者可資遵循。系爭節目於98年12月13日送審，衛星公會於98年12月16日審查後建議刪除部分片段，該節目刪除片段後再經審查，於98年12月18日取得初審合格，及衛星公會之建議字號「STBA912137」，於99年1月7日間開始播出。故被上訴人信賴衛星公會依據上訴人頒發之「三大查察重點」而授權制訂之「自律規範」審核並核准通過之公信力，且系爭節目同時於7個頻道播出，被上訴人對於衛星廣播電視法第19條之違反不具預見可能性。（六）系爭節目自99年1月7日開始於年代綜合台週間之相同時段播出，於節目播出前，頻道早已決定該節目播出之時段以及該節目之播送期限，年代綜合台每日於相同時段播出之舉動，當然是出於同一意思，且有緊密連結，評價上當應視為自然之一行為，年代綜合台每日播送系爭節目之舉動均屬同一行為，該行為早自99年1月7日即發生，而非原處分所謂之99年3月16日。上訴人辯稱有關衛星廣播電視法第35 條至第37條適用，係以頻道業者公開播送一次節目與廣告未區分之違法節目即認定為一次違法行為，是以被上訴人不同日期播出之節目即視為不同數行為等語。惟若依照上訴人主張，其應按照被上訴人播送節目之次數予以認定數行為，而做出數裁罰之處分，然而上訴人僅針對被上訴人播映行為做出一裁罰處分，其實際之行政作為亦未依照其主張之論理邏輯，上訴人亦顯然認為被上訴人播映系爭節目只構成「一行為」。上訴人於99年2月26日作成換發被上訴人衛廣執照之換照處分，其附加二解除條件：1.自換照日起1年內如有違反衛星廣播電視法第17條或第19條第1項規定之情事；2.自換照日起6個月內，節目首播率未達40％。系爭節目於被上訴人之換照處分審議期日之前（99年1月7日）即開始播映，上訴人斷無權於換照審議時以未加置酌為託詞，而故予被上訴人換照，嗣後反於被上訴人取得新執照後，另行顛覆原審議之內容，宣稱系爭節目違反衛星廣播電視法第19條第1項，致使換照處分解除條件業已成就，完全無視行政程序法第8條行政誠信原則與行政自我拘束原則。（七）臺北高等行政法院100年度簡字第128號判決，對於同為上訴人「節目廣告化」之處分訴訟案件中，即依據前開組織法規，認為關於通訊傳播業務之處分案，應提經上訴人之委員會決議行之，不得授權內部單位分層負責，就如同訴願事件，亦係採合議制，應提經訴願審議委員會審議決定，不得授權少數委員組成分組委員會議決議。上訴人之分組委員會，僅為內部單位，通訊傳播之處分案件，不得授權上訴人之分組委員會行之。又依該判決見解，通傳會組織法第9條第4項雖規定「本會得經委員會決議，召開分組委員會議」，惟上訴人之分組委員會議僅由委員3人組成，未達委員之半數，分組委員會議固得基於分工先為初步審查，然該條項並未明文規定「分組委員會」得取代「委員會」職責為決議，依行政程序法第110條第5項、第111條第6款規定，原處分違反專屬管轄，有重大明顯瑕疵，當屬無效等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。三、上訴人答辯意旨略謂：（一）上訴人依行政程序法第104條第1項及行政罰法第42條規定，於99年4月15日通傳播字第09948015850號函請被上訴人對於本件違法事實陳述意見，雖經被上訴人於同年5月7日提出書面陳述意見，惟經上訴人審酌意見陳述書及相關事證後，於99年7月9日召開第239次分組委員會議決議，認為節目表現聚焦於特定商品之介紹，廣告意圖明顯，致節目未與廣告明顯分開，應依衛星廣播電視法規定核處，違法事實足臻明確。上訴人已衡酌被上訴人違法情節，對被上訴人有利或不利均予以考量，並依法處分，核無違誤。（二）通傳會組織法第8條第2項第5款規定不得授權，係指不得授權內部單位而言，而上訴人分組委員會議依同法第9條第4項規定：「本會得經委員會議決議，召開分組委員會議。」，故上訴人分組委員會係屬另一種委員會形態，並非內部單位，自不在同法第8條第2項禁止授權範圍之列。上訴人依作業要點以負面表列之方式，概括授權何類許可案、處分案或公告案應交由分組委員會議審議。且依作業要點第3點第29款負面表列「其他經委員會決議應提報委員會議審議之案件」、第7點「分組委員會議審議之案件，於審議時有任一委員持保留意見者，應將全案連同委員保留意見，提報委員會議審議。」、第11點「本要點應由委員會議定期檢討修正。」規定可知，分組委員會得審議之案件，得由委員會議視個案情節決議作彈性調整。同法第9條第4項既於同法第8條外另行規定，且上訴人亦基於上開規定決議將案件概括授權召開分組委員會議，並訂定作業要點以明確規定分組委員會議之審議及流程等細節性事項，自符合同法第9條第4項之規定，而不在同法第8條第2項禁止授權範圍之列，無違法律保留原則。故上訴人之分組委員會並非內部單位，而係屬另一種委員會形態。又同法第9條第3項之會議決議應以委員總額過半數同意行之（即至少須4名委員同意），係以委員會議由7人組成為計算基準而設之過半門檻；然由上訴人委員會議決議召開之分組委員會，無論自文義解釋抑或設立功能目的觀之，應可推論其組成人數係少於7人，因此計算分組委員會議決議門檻時，其計算基準則不以7人為分母，其決議之門檻自無同法第9條第3項之適用。縱認本件由分組委員會議決議作成之處分，不符合同法第9條第3項應以委員總額過半數同意行之，惟行政院於100年3月16日作成原處分之訴願決定，而上訴人於99年12月22日第392次委員會議審議決定，業已完成行政處分瑕疵之補正，故原處分應屬合法。分組委員會議審議之案件，於會議前1日即將提案單及必要資料影本，分送出席委員審視，俾讓分組委員事先知悉案件，以縮減審查會議之時間，雖上訴人召開分組委員會議審查時間短，審議之案件量多，並不代表原處分未經充分審查。（三）上訴人為調查本件事證，依行政程序法第104條第1項及行政罰法第42條之規定，曾於99年4月15日函請被上訴人就上開違法事實提出陳述意見書，並經被上訴人於同年5月7日提出書面陳述意見，故上訴人內部提報個案予分組委員會議或委員會議決議前，雖未舉行聽證程序，然業依行政程序法第102條及第104條規定賦予被上訴人陳述意見之機會，該行政程序合法正當而難謂有程序瑕疵。再者，系爭節目內容一再呈現特定商品之特性、製造技術及使用效果，並訪問該特定商品之生產者，顯係藉資訊提供而推介特定商品廣告意圖明顯，其違法事實洵堪認定。如上訴人每件裁處案件無論是否涉及民眾權益重大事項均須舉行聽證，其所耗費之成本與掌理業務之監理成效間則難以平衡。又依行政程序法第107條及上訴人召開聽證會作業要點之規定，原處分未達標準，無需召開聽證會，且作業要點係上訴人是否召開聽證會之判斷基準，具有避免各執法人員於相同事件恣意為不同裁量之功能，上訴人為協助屬官統一行使裁量權，參諸行政程序法第159條第2項第2款規定意旨，並非法所不許，非被上訴人所稱明顯違法。（四）上訴人就被上訴人上開違規行為係依據衛星廣播電視法第37條第1項第1款規定，裁處罰鍰60萬元，至於處理要點僅係規定行政機關就法律科處罰鍰額度範圍內行使裁量權之方式，以確保裁量行使之統一，而非本件裁處之法律依據，僅屬執行法律之細節性、技術性之事項之規範，是以上訴人本得依職權發布處理要點，無違法律保留原則，亦依循廣電三法罰則規範之罰鍰範圍內所定之處理基準，而無牴觸上位規範之疑慮。且同法第37條第1 項規定之罰鍰金額為20萬元以上、200萬元以下，即授權上訴人得就個案情節輕重並審酌被上訴人歷次核處之紀錄，而為罰鍰金額之裁量。上訴人依處理要點規定，裁處被上訴人罰鍰60萬元，仍在同法第37條第1項所明定之範圍內，被上訴人聲稱處理要點為原處分之裁罰依據，違反法律保留及授權明確性原則、任意擴張法律所無之限制，顯屬違誤。（五）節目廣告化之表現形式，係於節目進行中，非屬廣告時段，對於不特定之電視觀眾，為特定商品宣傳或廣告，其表現方式亦有在節目中未提及產品、公司名稱等，卻刻意利用見證者、專家或名人推薦之可信度效果，使觀眾產生混淆而無法分辨該片段係傳遞資訊之節目抑或推銷商品之廣告。觀之系爭節目內容聚焦於魚膠原蛋白商品之介紹，內容說明原料來源、製造技術及膠原蛋白對人體之重要性，標榜使用該商品之便利性及功能，乃至由見證人強調服用成效，皆有正面且詳細之描述等，節目明顯表現被上訴人為某種商品宣傳之意涵，而未與廣告區分，有違衛星廣播電視法第19條第1項「節目應維持完整性，並與廣告區分」之規定，應屬無疑。（六）衛星廣播電視法第35條至第37條適用主體，均為「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業」，即係以「事業所經營之單一頻道」（即頻道業者）違反「同一法條規定之行為」（即同類型構成要件之行為）為裁罰之行為主體，亦即頻道業者公開播送一次節目與廣告未區分之違法節目即認定為一次違法行為，是以被上訴人不同日期播出之節目則視為不同數行為，非屬被上訴人所辯「公會審查節目後認為審查合格，僅一個函件核准，被上訴人播映行為乃同一行為」之情形，此係顯為被上訴人誤解法令規範之詞。上訴人對於電視節目內容之管理，係採事後追懲制，系爭節目於換照期間播出時，其違規情節雖未被舉發、裁處，並不表示主管機關已以行政行為認定系爭節目內容符合規定，且信賴保護原則之適用，除須有信賴之基礎事實外，尚須對於構成信賴基礎之事實，有客觀上具體表現之行為始可。上訴人於換照期間並未審認系爭節目為合法，並無信任基礎存在，上訴人於換照後之查察裁處，係屬依法執行公權力，對系爭節目內容，並無翻異認定之情，故被上訴人指稱上訴人違反誠信原則，與事實不符，不足採信等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。四、原判決撤銷原處分及訴願決定，其理由略謂：（一）上訴人依法須經委員會議決議始得作成之行政處分，如未經決議或參與會議決議之委員組成不合法，其據以作成之行政處分自屬違法，倘未予補正，即構成撤銷之原因。再者，法律明定獨立機關須經委員會議審議，始得作成負擔處分，旨在貫徹委員制之精神，期經由合議制以認定違規事實及行使裁量權，用能確保認事用法之專業精確與公正客觀，當屬為保障處分相對人利益而設之必要程序，故除法律另有規定外，行政機關未予踐行所作成之處分，即構成違法。且上開關於行政處分作成應遵守之正當程序規定，核屬立法裁量之權限，行政機關非經法律授權不得逕以命令或規則變更之，若行政機關頒行之法規命令或行政規則有牴觸法律規定者，即屬無效，不得援為作成行政處分之準據。（二）通傳會組織法第8 條第1項及第2項第5款之規定，上訴人對於通訊傳播業務之處分案之審議，應提委員會議決議，不得授權內部單位為之。同法第4條第1項前段及第9條第3項之規定，上訴人之委員會係由委員7人以組成，委員會議之決議，應以委員總額過半數之同意行之，顯認分組委員會議既非由上訴人之7位委員所組成，自非屬同法第8條第2項所稱之委員會議，即不得就該項各款規定專屬於委員會議權限之事項為審議至明。是上訴人頒行之作業要點雖限縮通傳會組織法有關應專屬委員會議決議之法定事項範圍，但因與現行法牴觸，且未據法律有效授權，自不具規範效力。又同法第9條第4項固規定上訴人得經委員會議決議，召開分組委員會議，然其旨趣僅為發揮委員專業分工之效能，而賦予分組委員會議之法律地位，俾能處理非專屬委員會議審議之事項，不得解為委員會議得將法定專屬其審議之事項決議授權分組委員會議代為行使之依據。（三）分組委員會議所得審議之事項，須以非屬通傳會組織法第8條第2項各款所列之具相當重要性之事項為限，凡屬該項各款所列事項仍不得逕行由分組委員會議決議行之。本件顯屬同法第8條第2項第5款規定之通訊傳播業務之處分案至明，自應提委員會議決議，不得經委員會授權分組委員會為之。故上訴人以其頒行之作業要點已規定委員會議得授權分組委員會議審議處分案件，且上開被上訴人違規處分案已據委員會議決議授權分組委員會議審議為由，辯稱上訴人逕由分組委員會會議決議作成原處分並無違法，容欠允洽而不可採。（四）上訴人主張原處分之程序瑕疵，已以99年12月22日第392次委員會議決議予以補正云云，惟依行政程序法第114條第1項第4款及第2項之規定，行政處分未經應參與之委員會決議者，固得於訴願程序終結之前（得不經訴願程序者，於向行政法院起訴之前）作成決議予以補正，然上訴人已否補正則應依證據認定之，無從徒憑其陳述為據。稽之卷附上開上訴人所指第392次委員會議紀錄，其涉及本件被上訴人者為第五案部分，其內容純係就先前核准被上訴人換照許可所附之解除條件是否已成就，及被上訴人後續相關違規事項討論及決議，未見有就原處分未經委員會議決議之瑕疵為補正之情事；再參佐上訴人為補正其他僅由分組委員會議決議之霹靂國際多媒體股份有限公司等10件違規處分案件，所召開之100年8月5日第432次委員會議紀錄，可見上訴人委員會議就上開各違規處分案補行決議，皆對於各該案件之違規事實成立與否及應裁處之結論予以決議，益證上訴人第392次委員會議於主觀上並未認識原處分有瑕疵須補正，自無補正之意思，在客觀上更不具補正之形式與實質要件，殊難謂上訴人對原處分未經委員會議決議之瑕疵已於期限內完成補正，已具備違法應予撤銷之事由，自無從維持，訴願決定未予糾正，即有違誤。從而，被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予撤銷，由上訴人依法另為適法之處分。五、上訴意旨略謂：（一）關於通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議，通傳會組織法第8條第2項第5款規定不得授權，係指不得授權內部單位依分層負責權限。上訴人作成行政處分時，衡酌實際狀況、管制程度及行政效率等，依作業要點以負面表列之方式概括授權何類公告案、許可案及處分案，交由分組委員會議審議，且作業要點第3點第30款、第7點及第11點規定可知，分組委員會議得審議之案件，得由委員會議視個案情節決議作彈性調整。上訴人訂定作業要點以規定分組委員會議之審議及流程等細節性事項，符合通傳會組織法第9條第4項之立法意旨，而不在同法第8條第2項禁止授權範圍之列。故上訴人之分組委員會議並非內部單位，係屬立法者授權上訴人經委員會議決議所召開之另一種委員會議型態，原判決違背通傳會組織法第8條第2項第5款之立法意旨。（二）通傳會組織法第9條第3項規定應以委員總額過半數之同意行之，係承接同條第2項之委員會議而規定，同條第4項之分組委員會議置於應以委員總額過半數同意規定之後，分組委員會議並無同條第3項規定之適用。且作業要點第6點規定分組委員會議由委員3人組成，其決議應以全體委員同意行之，自無同條第3項規定之適用，原判決違背同法第9條第3項及第4項之立法意旨。又同條第3項規定以委員總額過半數同意行之（至少須4名委員同意），係以委員會議由7人組成為計算基準，然分組委員會議之組成人數係少於7人，其決議之門檻亦無同條第3項之適用。原處分之罰鍰金額為60萬元，屬作業要點第3點第29款之負面表列事由，得交由分組委員會議決議，原處分於法尚無不合。（三）上訴人第392次委員會議係就先前核准被上訴人換照許可所附之解除條件是否已成就，及被上訴人後續相關違規事項討論及決議，被上訴人換照許可之解除條件即為本件之原處分，委員會議於審酌時主觀上即肯認，亦決議認為本件原處分應予裁罰被上訴人60萬元無誤，才有後續的解除條件成就之討論，原判決未察，顯有違經驗法則與論理法則之錯誤。（四）原判決認定上訴人第392次委員會議未經補正程序，然該委員會議開會內容之事實，攸關上訴人之原處分是否經補正程序，原判決就此事實未詳予調查審認，既未傳喚出席該次委員會議之委員確認開會內容，更未勘驗該次委員會議當天之錄音實況，僅憑摘要會議紀錄即認定原處分未經補正。而以經驗法則而言，一般會議紀錄均為摘要，實難完全反應當天會議之情形，原判決未察，遽然撤銷原處分與訴願決定，難謂允當。且上訴人第432次委員會議審議決議裁罰處分方式，係因臺北高等行政法院100年度簡字第128號判決，不當認定上訴人依法由分組委員會議決議做成之裁罰處分屬於有瑕疵之行政處分，上訴人迫於無奈，並為避免將來訴訟上之爭執，因此改變委員會議審議決議方式，並非如原判決所認定第392次委員會議於主觀上並未認識原處分有瑕疵須補正，自無補正之意思，在客觀上更不具補正之形式與實質要件。原判決對此漏未認定，難謂允當，實有行政訴訟法第243條第2項第6款之判決不備理由，當然違背法令之情事。六、本院查：㈠行為時國家通訊傳播委員會組織法第4條第1項前段規定：「本會置委員7人，均為專任，其中一人為主任委員，特任，對外代表本會；一人為副主任委員，職務比照簡任第十四職等；其餘委員，職務比照第十三職等。委員任期為四年，任滿得連任。」第8條第1項及第2項第5款分別規定：「（第1 項）本會所掌理事務，除經委員會議決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會議決議行之。」「（第2項第5款）下列事項應提委員會議決議，不得為前項之授權：五、通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議。」第9條第2項及第3項分別規定：「（第2項）委員會議，由主任委員為主席，主任委員因故不能出席時，由副主任委員代理；主任委員、副主任委員均不能出席時，由其他委員互推一人為主席。」「（第3項）會議之決議，應以委員總額過半數之同意行之。各委員對該決議得提出協同意見書或不同意見書，併同會議決議一併公布之。」再參照通傳會組織法第8條之立法理由：「為充分落實委員制之精神，本會原則上應以委員會議之合議作為決策方式，但為增進行政效率，部分業務得經委員會議決議授權內部單位分層負責決行，爰於第1項明定。本會採合議制，故具有相當重要性之事項原則上應經委員會議決議，爰參照行政院公平交易委員會組織條例第14條及行政院金融監督管理委員會組織法第10條規定，於第2 項明文規定應經委員會議決議之事項。第2項第5款『通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案』範圍相當廣泛，即本會就第2條所列職掌而為之各項監督、調查及裁決事項，均需經由公告、許可或處分來處理。．．．」準此，關於通訊傳播業務之處分案，上開法條已明定應提經上訴人之委員會議，以委員總額過半數之同意（決議）行之，尚不得以授權少數委員組成分組委員會議之決議取代之。㈡次按「本會得經委員會議決議，召開分組委員會議。」固為行為時通傳會組織法第9條第4項所規定，惟依上訴人自訂的作業要點第6點規定：「分組委員會議，由委員3人組成之。分組委員會議每星期召開二次為原則，其決議應以全體委員同意行之。」足見分組委員會成員，未超過委員總額之半數，縱使係由分組委員會全體同意行之，仍無從達到母法即行為時通傳會組織法第9條第3項規定關於委員會議決議之最低可決數4人；其所作成之決議，無論在組織形式及表決實質上，均與前揭母法規定不合。因此，上訴人基於內部分工需要及行政效率考量，就通訊傳播業務之處分案，雖可以依上開條項規定召開分組委員會議，但僅得先為初步審查，尚不能以「分組委員會議」取代「委員會議」為決議。故上訴人為處理通傳會組織法第8條第2項第5款案件所訂定之作業要點第3點第29款規定：「下列許可案及處分案應提報委員會議審議，不得交由分組委員會議決議：……（29）依衛星廣播電視法裁處之罰鍰逾法定罰鍰最高額之三分之二以上者或罰鍰額度新臺幣一百萬元以上者。」減縮母法規定處分案應提委員會議決議之範圍，將不屬該款範圍之處分案交由3人組成之分組委員會全體同意行之，欠缺法律授權，牴觸通傳會組織法相關規定，自不具規範效力。本件上訴人係依99年7月9日第239次之分組委員會決議，認定系爭節目內容未與廣告區分，違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，依同法第37條第1項第1款規定，對被上訴人處以罰鍰60萬元，並命立即改正，揆諸前揭規定及說明，作成決議裁處之組織形式及表決實質顯不合法，訴願決定未予糾正，亦有不合；原判決因而撤銷訴願決定及原處分，於法洵屬正確。上訴意旨主張上訴人之分組委員會會議，自法規文義或設立目的以觀，應可推論其組成人數少於7人，因之計算基準不以7人為分母，並無同法第9條第3項之適用等語，核屬主觀歧異之法律見解，依上述規定與說明尚難謂有據，自不足採憑。㈢至於上訴人雖主張原處分之作成縱令有程序上之瑕疵，亦已於99年12月22日第392次委員會議決議確認其效力而補正云云，惟依行政程序法第114條第1項第4款及第2項之規定，行政處分之作成未經應參與之委員會決議者，固得於訴願程序終結之前（得不經訴願程序者，於向行政法院起訴之前）作成決議予以補正，然此所謂「決議」，應係指應參與之委員會針對該違反程序的處分踐行實質審議程序而言，始符補正程序欠缺之本旨，如僅係於審議其他案件時，形式上承認該違反程序處分存在的效力，而未就其實體事項加以審查及決定者，即難謂已作成決議。上訴人於99年12月22日召開的第392次委員會議既純係就先前核准被上訴人換照許可所附之解除條件是否已成就及被上訴人後續相關違規事項為討論及決議；關於原處分部分，僅確認其處分文書已於99年7月15 日送達被上訴人，而認定先前換照許可所附之解除條件已經成就，並未就其實體事項加以審查及決定，即難謂就原處分已補充作成決議，原判決未採信該形式上的確認已發生「事後作成決議」之效力，於法並無不合。且上訴人如果於99年12月22日召開的第392次委員會議曾就原處分所涉及的實體事項加以審議，衡諸常情會作成紀錄，原判決以稽之該次會議紀錄，未見有就原處分未經委員會議決議之瑕疵為補正之情事，而認定其瑕疵於訴願程序終結之前未經補正，亦無違經驗與論理法則，何況上訴人於當時主觀上尚未認識原處分作成的程序有所欠缺，自無可能於全體委員會議時對其補行決議。上訴意旨指摘原審既未傳喚出席該次委員會議之委員確認開會內容，更未勘驗該次委員會議當天之錄音實況，僅憑摘要會議紀錄即認定原處分未經補正，其判決不備理由云云，係對原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘為不當，並就原判決已論斷者，泛言其未論斷，均無可採。㈣綜上所述，原審並無判決不適用法規、適用不當、不備理由或理由矛盾等違背法令情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　3　　月　　22　　日最高行政法院第四庭審判長法官　藍　獻　林法官　廖　宏　明法官　林　文　舟法官　胡　國　棟法官　林　玫　君以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　3　　月　　23　　日書記官　邱　彰　德

最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第273號

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