101年度判字第280號｜行政：空氣污染防制法｜裁判日期：101 年 03 月 22 日

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第280號再審原告　中華紙漿股份有限公司代　表　人　郭清雄訴訟代理人　郭玉諠　律師郭玉健律師再審被告　花蓮縣政府代　表　人　傅崐萁訴訟代理人李文平律師張照堂律師上列當事人間空氣污染防制法事件，再審原告對於中華民國100 年6月2日本院100年度判字第864號判決，提起再審之訴，本院判決如下：主文再審之訴駁回。再審訴訟費用由再審原告負擔。理由一、再審原告從事紙漿生產作業，前經再審被告所轄環境保護局（下稱環保局）於民國（下同）96年7月30日派員前往稽查採樣，檢測結果超過排放標準所定限值，違反空氣污染防制法（下稱空污法）第20條第1項規定，再審被告乃依同法第56條第1項及公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱空污法裁罰準則）規定予以裁處新臺幣（下同）50萬元罰鍰，並限期於96年9月14日前完成改善。嗣再審原告於96年9月11日提出改善完成報告書，再審被告所屬環保局於96年10月2日派員複查採樣，檢測結果仍超過排放標準所定限值，再審被告核認再審原告違反空污法第20條第1項規定，依同法第56條第1項、第2項及「違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則」(下稱按日連續處罰執行準則)規定，自96年11月8日起執行按日連續處罰，至再審原告於同年月12日提出改善完成報告暫停按日連罰，每日各處50萬元，5日合計處250萬元罰鍰。再審原告不服，提起訴願，經訴願決定機關2度決定撤銷原處分後，再審被告重為處分，就該廠經再審被告所屬環保局於96年10月2日派員複查採樣，檢測結果異味污染物濃度仍超過法定排放標準所定限值，仍自96年11月8日起執行按日連續處罰，至再審原告於同年月12 日提出改善完成報告暫停按日連續處罰，以第1972至1975號及第1977號裁處書裁處每日各處10萬元罰鍰，5日合計處50 萬元。再審原告不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院98年度訴字第1666號判決（下稱原判決）：「訴願決定及原處分除第1972號裁處書外均撤銷。原告其餘之訴駁回。」再審被告不服，提起本件上訴（原判決駁回再審原告之訴部分，再審原告未據聲明不服），經本院以100 年度判字第864號判決（下稱原確定判決）廢棄原判決關於「訴願決定及原處分除第1972號裁處書外均撤銷」及該訴訟費用部分，並駁回廢棄部分再審原告在第一審之訴。再審原告不服，遂提起本件再審之訴。二、再審原告起訴主張：㈠原確定判決以「按日連續處罰之目的乃在藉由不斷的處罰，促使行為人履行其公法上義務」為由，即推論出「按日連續處罰，主管機關無庸再逐日檢驗」之結論，欠缺合理推論過程，顯然違反論理法則。本院91年度判字第249號判決、96年度判字第141號判決、97年度判字第361號判決及98年度判字第1679號判決均認為就按日處罰之案件，裁罰機關對於按日之數個違法事實，除法律明定視為違法事實存在者外，均應依職權調查證據，並憑證據逐一認定。又依處罰法定主義，既然空污法無明文免除主管機關依職權調查證據之義務，再審被告仍應取得再審原告每日違規之證據方得合法裁罰。㈡本院相關見解既認按日連續處罰之目的在於督促義務人將來義務之履行。基此，若義務人已申報改善完成，則主管機關再按日連續處罰即喪失立法督促改善之原意，而背離法令授權之目的。本件再審原告既已於96年11月12日提送改善完成報告書，再審被告竟於同日寄送4 日之處分書，回溯處罰自96年11月9日至同年月12日，該4日之處分無異是對過去行為之處罰，而非為督促將來義務之履行。㈢空污法所稱之檢驗測定，包括採樣、檢驗、測定三種業務，無論何種業務均應取得中央主管機關核給之許可證方得為之，政府機關或單位若欲自行為之亦應具備許可證方符法制。然查本案系爭採樣人員為再審被告所屬環保局內部人員，故除非環保局有取得中央主管機關核發之許可證，否則「系爭樣本係由不具法定檢驗測定資格之機構所取得之事實」即足以構成撤銷原處分之瑕疵，對此，原審法院與本院均未察，自有適用空污法第44條第1項規定不當之違誤。㈣本案並無本院自為判決之法定事由，本院未察逕自為判決，顯有適用法規顯有錯誤之情形，應予廢棄並發回。按原確定判決係以原審法院確定之事實，即「採樣合法且經檢驗確認再審原告仍未完成改善」，而自為判決，惟事實上「採樣程序是否合法」既存有適用法令違誤之疑義，並為雙方當事人爭執之事項，並未確定，則無論上訴理由有無指摘，本院亦應依職權調查，然本院疏未察明誤認事實已確定並自為判決，難謂符合行政訴訟法第259條、第260條第1項之規定，從而原確定判決適用法規顯有錯誤。㈤系爭現場紀錄表雖記載採樣人員為再審被告所屬環保局人員林馨怡，但實際上執行採樣者為無許可證之康廷公司，且自本案檢測報告書「臭味及異味採樣現場紀錄表」採樣點環境說明欄記載可知，再審被告並未依臭氣及異味官能測定法第6條第3項規定紀錄味道性質，據此亦足明本案採樣程序之合法性顯有疑義。原審法院之見解顯使上開規定形同具文，自屬違背法令；原確定判決就此應依職權調查而未為之，自有違反臭氣及異味官能測定法第6條第3項規定之違誤。則本案除再審被告未逐日採樣之外，原處分尚有採樣機構與採樣程序違法之瑕疵，然本院僅審究按日連罰須否逐日檢驗之爭點，無視原處分之其他違法瑕疵而原審法院亦漏未審酌之處，難謂其判決符合行政訴訟法第251條之規定。㈥綜上，原確定判決於認定按日連續處罰無須逐日檢驗後，疏未審查原處分之其他違背法令之處，又誤認據以作成原處分之事實業經確定，進而廢棄原判決並自為判決，有違背行政訴訟法第254條第1項、第259條及第260條第1項等規定之情形，爰依同法第273條第1項第1款規定提起本件再審之訴等語，求為判決廢棄原確定判決，並撤銷訴願決定及原處分（除第1972號裁處書外；再審原告誤植為含該裁處書）。三、再審被告則以：㈠再審原告未具體指摘原確定判決有如何適用法規顯有違誤之處，程序上已有違誤。又再審原告指原確定判決違背論理法則、違背91年度判字第249號判決、96年度判字第141號判決、97年度判字第361號判決、98年度訴字第1679號判決、違反依職權調查證據義務、違反處罰法定主義，及背離法令授權目的云云等語，顯均非針對違反法規或現存判例解釋所做主張，程序上仍有違誤。㈡原確定判決認為「按日連續處罰」之目的，乃在藉由不斷的處罰，促使行為人履行其公法上義務，其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督促方法。故依上述規定為「按日連續處罰」，主管機關自無庸再逐日檢驗以確認行為人是否仍有原違章行為存在之見解，不僅與法令無違且符合體系解釋。況依按日連續處罰執行準則第8條規定，按日連續處罰之執行並不因例假日、停工及停業日等未實際污染之情況而有改變，其停止處罰之時間係依該執行準則第6條：「按日連續處罰之停止日，依下列規定：一、檢齊補正、改善或申報完成證明文件送達主管機關後，經主管機關查驗結果認定完成補正、改善或申報者，以暫停日為停止日。」顯係對將來義務履行所採取之督促方法；且參該執行準則第7條規定，亦未限制查驗方式只得為現場查驗。㈢採樣人員林馨怡為再審被告所屬環保局人員，依空污法第3條、第43條規定，本於權責得進行採樣，採樣程序合法無誤，再審原告指稱違反空污法第44條第1項規定，顯無理由。原確定判決認定再審被告之採樣為合法，並無違誤。㈣綜上，原確定判決適用法令並無違誤之情，再審原告未具體指明適用何項法規錯誤，且其指稱錯誤事項均非法規或判例解釋，顯非行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由。況原確定判決所採見解符合體系解釋，也與歷來本院見解一致，顯屬合法妥適，再審原告提起再審之訴顯無理由等語，資為抗辯，求為判決駁回再審原告之訴。四、本院查：㈠按行政訴訟法第273條第1項第1款所謂「適用法規顯有錯誤」，係指確定判決所適用之法規顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效之解釋，或本院尚有效之判例顯然違反者而言，本院62年判字第610號判例、97年判字第360號判例意旨參照。至於事實之認定或法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤，而據為再審之理由。㈡查原確定判決為「原判決關於『訴願決定及原處分除第1972號裁處書外均撤銷』及該訴訟費用部分均廢棄。廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔。」其理由業已論明：⑴按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」「(第1項) 公私場所違反第20條第1項、第21條、第22條第1項、第2項或第3項、第23條、第24條第1項或第2項未依許可證內容設置、變更或操作、第25條、第27條第2項核准之排放標準或依第24條第3項、第27條第3項所定管理辦法者，處新臺幣2 萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。(第2項)依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。」分別為空污法第20條第1 項及第56條第1項、第2項所明定。依此規定，行為人如有違反空污法情事，遭處以罰鍰，並經通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，即得按日連續處罰。復按，行政罰係行政機關為增進公共利益，維持行政上之秩序或保護特定法益以達成國家行政目的，對於違反行政法義務者，所為之制裁，依行政罰法第1條、第2條之規定，其種類有罰鍰、沒入與裁罰性不利處分；而對於不履行作為或不作為義務者，法律自亦得規定以按日連續處以罰鍰之方式使義務人屈服，以達到將來履行義務之效果。上開空污法第56條第1項之規定，即在對違反空氣污染防制規定者加予處罰；同條第2 項則係對違反第1項規定未能補正或限期改善完成者加予處罰，其處罰之方式為按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。「按日連續處罰」之目的，乃在藉由不斷的處罰，促使行為人履行其公法上義務，其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督促方法。故依上述規定為「按日連續處罰」，主管機關自無庸再逐日檢驗以確認行為人是否仍有原違章行為存在。⑵再審原告設廠從事紙漿生產作業，前經再審被告所屬環保局派員於96年7月30日前往稽查採樣，檢測結果周界異味污染物濃度超過排放標準所定限值，違反空污法第20條第1項規定，再審被告乃依同法第 56條第1項及空污法裁罰準則規定裁處50萬元罰鍰，並限期於96年9月14日前完成改善；再審原告於96年9月11日第1次提出改善完成報告書，再審被告所屬環保局乃於96年10月2 日派員前往複查採樣，檢測結果異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，再審原告再於96年11月12日第2次提出改善完成報告書（嗣再審被告所屬環保局於96年11月14日再次派員執行複查，檢測結果異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值），再審被告依空污法第56條第2項及空污法裁罰準則規定，分別自96年11月8日至同年月12日（再審原告第2次提出改善完成報告之日）止按日連續處罰，每日各處罰鍰50萬元，5日合計罰鍰250萬元。再審原告不服，提起訴願，經行政院環境保護署（下稱環保署）2度訴願決定撤銷原處分後，再審被告重為處分，改裁處再審原告自96年11月8日至同年月12日止按日連續處罰，每日各處10萬元罰鍰，5日合計罰鍰50萬元等情，為原審確定之事實，足見，再審原告係因有違反空污法第20條第1項規定情事，經再審被告依法通知限期於96年9月14日前完成改善，再審原告屆期仍未完成改善，再審被告乃於96年10月2日再次派員執行複查，檢測結果異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，揆諸前開說明，再審被告依此檢測結果，而未再逐日檢測，處再審原告自96年11月8日至同年月12日（再審原告第2次提出改善完成報告之日）止按日連續處罰，即無不合。⑶原判決認本件原處分中第1972號裁處書，係基於再審原告未依限完成改善計畫而為，經再審被告採樣測定調查屬實，據以裁罰自無違誤，其餘第1973至1975號及第1977號裁處書，係分別執行同年11月9日至12日之按日連續處罰，乃接續首日即同年11月8日之後所為之連續處罰，未再踐行採樣測定之調查證據程序，即不得再對之處罰，從而撤銷此部分之訴願決定及原處分，其所持之法律見解，非無可議。再審被告執以指摘，為有理由，應將原判決此部分廢棄。又再審被告之採樣為合法，本案96年10月2日之樣本檢驗確定再審原告未完成改善，此為原審確定之事實，據此確定事實，再審被告以再審原告違反空污法第20條第1項規定，依同法第56條第1項、第2項及按日連續處罰執行準則規定，裁處再審原告自96年11月9日至同年月12日止按日連續處罰，每日各處10萬元罰鍰，即無違誤，訴願決定予以維持，均無不合，再審原告請求撤銷為無理由，爰自為判決，改判駁回再審原告在原審此部分之訴等語。㈢查再審原告除於96年9月11日第1次提出改善完成報告書，經再審被告所屬環保局於96年10月2日派員前往執行複查與採樣工作，並委託檢測機構瑩諮科技股份有限公司（下稱瑩諮公司）進行檢驗分析，檢測結果異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，再審原告再於96年11月12日第2次提出改善完成報告書，惟嗣經再審被告所屬環保局於96年11月14日再次派員執行複查，檢測結果異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值等情，為前程序原審確定之事實，足見再審原告二度申報，檢驗結果都證實未改善完成，則對於二度申報之間的日期而言，再審原告既然不認為自己已改善完成，而未申報，即難想像其於該中間的日期已改善完成。原確定判決認主管機關尚無庸再逐日檢驗以確認行為人是否仍有原違章行為存在，其真意應係依據二度申報後採樣檢驗之結果，足以證明其中間的日期亦未改善完成，無庸再逐日檢驗以為確認，上開事實之推定，尚無違經驗法則及論理法則。再審原告對此事實認定縱有不同之見解，揆諸前開說明，亦難指原確定判決適用法規顯有錯誤，而據為再審之理由。又按「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府。」「『各級主管機關得派員攜帶證明文件，檢查或鑑定公私場所或交通工具空氣污染物排放狀況、空氣污染收集設施、防制設施、監測設施或產製、儲存、使用之油燃料品質，並命提供有關資料。』『依前項規定命提供資料時，其涉及軍事機密者，應會同軍事機關為之。』『對於前二項之檢查、鑑定及命令，不得規避、妨礙或拒絕。』『公私場所應具備便於實施第一項檢查及鑑定之設施；其規格，由中央主管機關公告之。』」空污法第3條、第43條第1、2、3、4項所明定。可知再審被告為空污法第3條規定之主管機關，依同法第43條規定，本有檢查或鑑定公私場所等之職權，自非同法第44條規定應申請檢測許可之規制對象。是再審被告本於權責自得進行檢驗前所必須之採樣程序，而本件採樣人員為林馨怡（前程序原審卷第217頁所附「臭氣及異味採樣現場紀錄表」上「採樣人員」欄之記載），其為再審被告所轄環保局員工，則本件污染源之鑑驗過程，乃經由再審被告派員取樣再送交具有環保署認可之環境檢驗測定機構瑩諮公司進行測定，於法並無違誤之處。至再審原告所引據之環保署95年11月16日公告之「臭氣及異味官能測定法-三點比較式嗅袋法規定：「…六、採樣及保存㈠…㈢採樣時注意事項1.採樣時須記錄採樣地點、採樣日期、時間及操作狀況等。周界及環境大氣採樣並記錄氣象條件及味道性質」，無非提示所屬踐行採樣工作時所應注意之事項，以避免嗣後發生採樣正確性之爭議。倘採樣所得無來源混淆之虞，縱未載明味道性質，亦不得謂該採樣不得作為檢測來源。查前程序原審判決已敘明稽之該採樣現場記錄表及所附採樣照片（參原處分卷第29頁至第32頁），雖未記載味道之性質，惟已將採樣之位置、過程忠實表現，尚不致影響於其來源之真實性；再審起訴意旨主張本案系爭採樣程序合法性顯有疑義，且採樣人員為再審被告所屬環保局內部人員，故除非環保局有取得中央主管機關核發之許可證，否則「系爭樣本係由不具法定檢驗測定資格之機構所取得」重大明顯瑕疵，原確定判決未查，有適用空污法第44條第1項不當之違法云云，顯為誤解，洵無足取。又再審原告固於96年11月12日第2次提出改善完成報告書，惟經再審被告所屬環保局於96年11月14日再次派員執行複查，檢測結果異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，當時再審原告尚未改善完畢，故本件再審被告於再審原告改善完畢完成前，作成本件按日連續處罰之處分，自難謂該處罰無助於達成按日連續處罰之立法目的。另原確定判決論述：「按日連續處罰」之目的，係藉由不斷之處罰，促使行為人履行其公法上義務，其規範目的並非對過去違反公法上義務之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督促方法等語，其真意係「按日連續處罰」乃行政執行罰之性質，其立法目的在課受處分人應依通知於限期內改善完妥，不遵行改善完成者，即按日連續處罰至其改善完成為止；其處罰目的主要係督促行為人將來立即改善，除非事業歇業不再經營，否則，執行完成前項改善超過限期之期間，每一日均得按日連續處罰，而不論該日有無排放空氣污染物或排放之空氣污染物是否符合排放標準，亦不問該日是否為國定假日及例假日；此與秩序罰主要目的係對過去違反公法上義務之制裁，尚有不同，故其論述理由並無矛盾。至於原審確定之事實範圍如何，本院前審是否可以自為判決或發回更審，此為本院前審依職權適用行政訴訟法第259條、第260條第1項規定之斟酌事項。再審原告認本件事實於原審並未確定，本院前審不應自為判決，乃適用訴訟法上見解之歧異，亦難謂原確定判決適用法規顯有錯誤。經核原確定判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例亦不相牴觸。原確定判決並無行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤之情事，再審原告再審意旨，仍執前詞，指摘原確定判決有再審事由，請求廢棄原確定判決，難認為有理由，應予駁回。五、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　3　　月　　22　　日最高行政法院第二庭審判長法官　劉　鑫　楨法官　陳金圍法官　姜　素　娥法官　吳　慧　娟法官　許　瑞　助以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　3　　月　　22　　日書記官　楊　子　鋒

最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第280號

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