最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第304號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第304號上訴人　交通部觀光局代　表　人　賴瑟珍訴訟代理人　陳宏杰　律師蔡靜娟　律師被上訴人　統一超商股份有限公司代　表　人　高清愿訴訟代理人　梁穗昌　律師上列當事人間違反發展觀光條例事件，上訴人對於中華民國100 年11月10日臺北高等行政法院100年度訴字第1412號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄。被上訴人在第一審之訴駁回。第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。理由一、上訴人接獲臺北市、高雄市旅行商業同業公會反映認為代售機票依法乃專屬旅行業業務，被上訴人並非旅行業，其與立榮航空股份有限公司（下稱立榮航空公司）合作於民國（下同）99年9月底推出國內機票超商訂位、取票服務優惠措施，即民眾透過被上訴人所屬7-ELEVEN門市（下稱被上訴人門市）內之ibon多媒體終端機（下稱ibon）訂購立榮航空公司機票之行為，涉嫌違反發展觀光條例第27條第1項第1款及第3項規定，請上訴人依法取締。案經上訴人調查發現，被上訴人門市之ibon係由安源資訊股份有限公司（下稱安源公司）所設置，安源公司並與立榮航空公司簽訂「多媒體終端平臺服務合約」，提供消費者利用ibon訂購立榮航空公司機票；立榮航空公司另與被上訴人簽訂「代收服務合約」，委託被上訴人代收機票款（內含手續費），即消費者利用ibon完成訂位後下載列印「購票服務持票須知」及「購票服務繳費單」，持向被上訴人門市櫃檯繳費，並由該門市櫃檯開立「訂位繳費憑證」及「代收款專用繳款證明」予消費者收執，消費者僅需持身分證至機場櫃檯報到即可完成劃位、領取登機證手續，被上訴人則於代收機票款後，將該款項匯入立榮航空公司指定帳戶。上訴人遂以被上訴人與安源公司藉由ibon販售立榮航空機票及代收機票款之行為，共同違反行為時發展觀光條例第27條第1項第1款及第3項規定，依同條例第 55條第3項規定，以100年1月28日觀業字第10030002131號函（下稱原處分），裁處被上訴人新臺幣（下同）9萬元罰鍰，並禁止經營旅行業業務（安源公司部分另案裁處）。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院以100年度訴字第1412號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，提起本件上訴。二、被上訴人起訴主張：依行為時發展觀光條例第27條第1項第1款規定，僅以「接受委託代售」海、陸、空運輸業之客票或代旅客購買客票為限，並非所有一切輔佐或協助銷售客票之行為皆屬發展觀光條例第27條第1項第1款規定之旅行業務範圍，是被上訴人僅提供空間予安源公司設置ibon，並不該當「接受委託代售客票」之要件。且消費者並非向被上訴人提出購買立榮航空公司機票之要約，而係自行操作ibon直接與立榮航空公司接洽，立榮航空公司逕對消費者為承諾，被上訴人自始即未介入消費者與立榮航空公司間客票買賣契約之締約過程。此外，上訴人在對安源公司裁罰之處分書上，係認定ibon為安源公司為立榮航空公司所設置，即認定安源公司為立榮航空公司設置ibon連線業務與被上訴人無關，可知上訴人在認定事實上已自相矛盾。再者，民眾在立榮航空網站上訂票完畢即與立榮航空公司成立購票契約，被上訴人代收款項係在民眾與立榮航空網站上購票契約成立後之行為，被上訴人自不可能「履行輔助成立旅客運送契約」，故訴願決定以被上訴人為立榮航空公司與民眾成立運送契約中之履行輔助人而為處分，實屬不法，而上訴人既認消費者並不知有安源公司之存在，上訴人又如何認定被上訴人與安源公司係共同故意實施成立旅客運送契約，是原處分及訴願決定顯有不法等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。三、上訴人則以：被上訴人未向上訴人申請核准設立登記為旅行業，依發展觀光條例第27條規定，自不得從事販售機票之旅行業務，惟被上訴人卻與安源公司及立榮航空公司合作，即安源公司透過ibon提供民眾線上訂購機票，再依約向立榮航空公司收取費用，立榮航空公司則委託被上訴人代收機票款，按件支付被上訴人手續費以為對價，此實與消費者透過旅行社訂購機票，並由旅行社代收機票款開立「代收轉付收據」之行為無二致，顯已違反發展觀光條例第27條第1項第1款及第3項規定。而發展觀光條例第27條第1項第1款之違法構成要件，在於行為人是否有從事「代售海、陸、空運輸事業客票之行為」，至於行為人究竟係受何人委託代售機票，要非所問。又消費者透過ibon訂購立榮航空機票，其訂票、付款及取票交易作業模式，須經由被上訴人、安源公司及立榮航空公司共同協力完成，彼此間具有共同實施售票之意思聯絡與行為負擔，是被上訴人與安源公司確有共同從事代售立榮航空公司機票之違法，該當行政罰法第14條第1項規定之要件。另依交通部91年9月2日交路字第0910008505號函（下稱91年9月2日函釋），被上訴人主張其受立榮航空公司委託代收機票款，與受臺電公司委託代收電費、受自來水公司委託代收水費等情形並無二致之主張，顯有誤解。此外，行為時發展觀光條例第27條第3項既強制規定非旅行業者不得經營日常生活所需國內海、空運輸事業客票之旅行業業務，則立榮航空公司除自行銷售或委由旅行業代售機票外，自不得經由非旅行業之被上訴人及安源公司為其成立旅客運送契約中之履行輔助人代售機票，是被上訴人一再將與本件無關之中華電信、信用卡公司、快遞公司及立榮航空公司之機師、空服員之行為，概括認定為立榮航空公司與消費者成立旅客運送契約中之履行輔助人，無非卸責之詞等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。四、原判決略以：㈠本件為撤銷訴訟，原審法院審查原處分合法性之基準時點，原則上固應以處分作成時之事實及法律狀態為準，惟查發展觀光條例第27條第3項規定已於100年4月13 日修正公布為：「非旅行業者不得經營旅行業業務。但代售日常生活所需『國內海、陸、空運輸事業之客票』，不在此限。」而參其修正理由，可知，立法者認為日常生活所需運輸事業之客票，應不以陸上為限，尚包含海上及空中，90年11月14日修正公布之發展觀光條例第27條第3項但書，僅將「代售日常生活所需陸上運輸事業之客票」排除在「非旅行業者不得經營之旅行業業務」外，顯為立法上之疏漏，遂於100年4月13日修正為現行規定。被上訴人非屬經上訴人核准之旅行業，其於行為時發展觀光條例第27條第3項規定修正前，「縱」有代售該法漏未規定之立榮航空公司國內機票之行為，惟因該機票核屬日常生活所需的國內海、陸、空運輸事業之客票，揆諸前揭修正理由，非不得為目的性之擴張解釋為該當該條項但書之除外情形，上訴人即不得依行為時發展觀光條例第55條第3項規定，對被上訴人予以裁罰。㈡依行為時發展觀光條例第27條第1項第1款所規定之「旅行業業務」，係指「接受委託代售」海、陸、空運輸業之客票或代旅客購買客票之行為，是於判斷有無經營代售運輸業客票之旅行業業務時，應視行為人有無受運輸業者委託從事銷售客票之行為或參與銷售客票之部分行為而定，至於上開行為以外之輔佐或協助行為，則不屬之。經查：1.依卷附並為兩造所不爭執之立榮航空公司與被上訴人簽訂之「代收服務合約」、立榮航空公司與安源公司簽訂之「多媒體終端平臺服務合約」、被上訴人與安源公司簽訂之「多媒體終端機經營合約」以及「立榮航空－ibon服務流程圖」、「立榮航空－ibon系統架構圖」（原審卷第40至43、86至101、110至111頁、訴願卷第115至116頁）可知，被上訴人門市之ibon係由安源公司所設置，消費者至被上訴人門市利用ibon內建之購票系統，套過網路連結至「立榮航空公司訂位系統」，點選「起迄點」、「日期」、「身分票種」、「航班」及「乘客資訊」後，再點選「確認訂位資訊」，立榮航空公司系統主機即與消費者完成訂位交易，並顯示應付金額，消費者再利用ibon下載列印「購票服務持票須知」及「購票服務繳費單」，並持向被上訴人門市櫃檯經由「代收平台」繳費，並由該門市櫃檯列印「訂位繳費憑證」及「代收款專用繳款證明」予消費者收執，同時利用網路回傳立榮航空公司「即時繳款訊息」，再將代收款項匯入立榮航空公司指定帳戶，立榮航空公司則於其訂位系統內開立電子機票（無須交付），消費者僅需持身分證至機場櫃檯報到即可完成劃位、領取登機證手續。2.又立榮航空公司100年10月24日立航字第20110724 號函檢附「電子機票收據／登機證」、「訂位付款服務繳費單」、「訂位付款服務須知」及「統一超商代收服務券」並說明略以：伊依營利事業所得稅查核準則第74條第3項第2款之規定，旅客向伊購買機票，於搭機時提供載有電子機票號碼之登機證為收據，安源公司設置於被上訴人門市之ibon機台列印之「訂位付款服務繳費單」及「訂位付款服務須知」及被上訴人門市代收款項後交付消費者之「統一超商代收服務券」，均非旅客購票合法收據等語（原審卷第140至143頁），且該函所附之「訂位付款服務須知」載明「此憑證僅為訂位繳費須知，並非購票證明或正式票券。繳費後請於班機起飛前30分鐘前攜帶身分證件至本公司機場櫃檯完成劃位報到手續以取得登機證」等語（原審卷第142頁），另「統一超商代收服務券」則載明「您已於立榮航空網站完成交易，若您需要購票證明，請洽各機場櫃檯辦理」、「本券僅為完成繳款之證明而非機票」、「統一超商僅接受立榮航空委託提供代收款服務」等語（原審卷第143頁），又稽諸立榮航空公司之「電子機票收據／登機證」左側旅客收執聯上蓋有「立榮航空收據專用章」，下方備註欄亦載明「電子機票者可保留此收據以為報帳憑證」等文字（原審卷第141頁）。足徵立榮航空公司係以登機證之收執聯兼作為交付消費者之購票收據，被上訴人門市根本無須且未如同旅行社代售機票般開立「代收轉付收據」予消費者。至於被上訴人門市櫃檯交付予消費者之「訂位繳費憑證」及「代收款專用繳款證明」僅屬繳款之證明，既非實體機票或電子機票，亦非代售機票之代收轉付收據甚明。是上訴人辯稱被上訴人門市櫃檯代立榮航空公司收取機票款，並開立「訂位繳費憑證」及「代收款專用繳款證明」予消費者收執，實與消費者透過旅行社訂購機票，並由旅行社代收機票款開立「代收轉付收據」之行為無二致云云，顯有誤解，洵不足採。3.由上述訂購立榮航空公司國內機票之流程，可知消費者係以安源公司設置於被上訴人門市之ibon為媒介工具，透過網路連結至立榮航空公司之訂位系統，並在該系統內「直接」與立榮航空公司完成訂位交易，此際消費者與立榮航空公司間之旅客運送契約即已成立。嗣後消費者利用ibon列印繳費單，並持向被上訴人門市櫃檯經由「代收平台」繳費，被上訴人再將代收款項匯入立榮航空公司指定帳戶，立榮航空公司除於其訂位系統內開立電子機票外，並於消費者持身分證至機場櫃檯報到時「直接交付」兼有電子機票收據性質之登機證予消費者。亦即消費者係透過ibon及網路連線「直接」向立榮航空公司購買機票，被上訴人及安源公司自始至終均未介入消費者與立榮航空公司間買賣機票之締約過程，對於機票資訊及票價亦無從置喙，非但與航空公司委託旅行社代售機票之模式不同，被上訴人履行其與立榮航空公司間之「代收服務合約」，亦與為航空公司履行「旅客運送契約」義務之履行輔助人顯不相當。ibon不過係如同具有連網功能、友善連結介面及列印功能之家用電腦或公用電腦（含印表機）：而被上訴人門市所扮演之角色，亦不過係如同「金融卡」（非「信用卡」）之發卡機構般，代立榮航空公司收取機票款及手續費再付款予立榮航空公司之「代收代付」機制，其與被上訴人受自來水公司、電力公司、瓦斯公司、電信公司委託代收水、電、瓦斯、電信費等代收業務，洵無二致。足徵安源公司及被上訴人自始至終均無受立榮航空公司委託從事銷售機票或參與銷售機票之部分行為，則揆諸前揭規定及說明，被上訴人及安源公司並無共同故意實施違反行為時發展觀光條例第27條第3項規定之違章情事，亦非為立榮航空公司履行旅客運送契約之履行輔助人甚明。4.至交通部91年9月2日函釋僅係針對便利商店「直接販售」海、陸、空運輸事業之客票予消費者所為之闡釋，與本件被上訴人未受立榮航空公司委託從事銷售機票或參與銷售機票的部分行為之情形，顯不相同，上訴人自不得據以為本件裁罰之論據，附此敘明。㈢綜上所述，被上訴人門市並未受立榮航空公司委託代售國內機票，則上訴人以被上訴人與安源公司共同違反行為時發展觀光條例第26條、第27條第1項第1款及第3項規定，而依行為時同條例第55條第3項及其裁罰標準第7條附表3第1項、行政罰法第14條第1項規定，以原處分裁處被上訴人9萬元罰鍰，並禁止經營旅行業業務，自有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，被上訴人執此指摘訴願決定及原處分違法，訴請併予撤銷，為有理由等由，乃撤銷訴願決定及原處分；並敘明本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要。五、本院核原判決固非無見，惟查：㈠按關於撤銷訴訟，法院審查原處分合法性之基準時點，原則上係以處分作成時之事實及法律狀態為其基準時點；本件原處分係於100年1月28日作成，裁處被上訴人9萬元罰鍰，並禁止經營旅行業業務，被上訴人不服，循序提起本件撤銷訴訟。是法院審查原處分是否適法，自應依原處分作成時所依據之發展觀光條例相關條文為斷，合先敘明。㈡次按行為時及裁處時（即100年4月13日修正公布前）之發展觀光條例第2條第10款規定：「本條例所用名詞，定義如下：…一○、旅行業：指經中央主管機關核准，為旅客設計安排旅程、食宿、領隊人員、導遊人員、代購代售交通客票、代辦出國簽證手續等有關服務而收取報酬之營利事業。…」第26條：「經營旅行業者，應先向中央主管機關申請核准，並依法辦妥公司登記後，領取旅行業執照，始得營業。」第27條第1項第1款、第3項分別規定：「旅行業業務範圍如下：一、接受委託代售海、陸、空運輸事業之客票或代旅客購買客票。…」、「非旅行業者不得經營旅行業業務。但代售日常生活所需『陸上運輸事業之客票』，不在此限。」第55條第3項規定：「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新臺幣9 萬元以上45萬元以下罰鍰，並禁止其營業。」㈢又按「行政訴訟以保障人民權益，確保國家行政權之合法行使，增進司法功能為宗旨。」行政訴訟法第1條定有明文。設置行政法院之目的，在於經由訴訟程序審查行政機關之作為或不作為是否合法，藉以保障人民權益並兼顧規範秩序之維護。倘法律公布施行後，因情事變更致有檢討修正之必要，基於權力分立之原則，亦應透過修法程序解決，而非行政法院所能代替者。換言之，法官不得依自己之正義觀念或社會、政治上之價值觀來修正法律，任何法之續造應是法律所內含的。上揭行為時及裁處時發展觀光條例第27條第1項第1款所指之旅行業業務範圍「接受委託代售海、陸、空運輸事業之客票或代旅客購買客票。」；何謂「接受委託代售」？，應如何解釋？參以民眾購買海、陸、空運輸事業之客票，係為與該運輸事業締結旅客運送契約，民眾縱經由旅行社購得海、陸、空運輸事業客票，其結果仍係民眾與海、陸、空運輸事業締結運送契約；況於今因資訊科技之發達，電子商務服務之開展，大幅改變商業營運模式，打破既有發展觀光條例原所設定客票交易模式之框架，故而就該法條進行解釋時，自應與時俱進，貼近一般民眾之生活與法感情，而不得拘泥於既有之框架或概念，致悖離社會生活事實。該條文所指「接受委託代售海、陸、空運輸事業之客票」，舉凡於交易過程中，受託代辦銷售海、陸、空運輸事業之客票者均屬之，至於該代辦者於契約成立前是否介入？是否出名為締約當事人？締約過程有無磋商議價等，並非所問。又行為時及裁處時發展觀光條例第27條第3項規定：「非旅行業者不得經營旅行業業務。但代售日常生活所需『陸上運輸事業之客票』，不在此限。」該條文但書將代售日常生活所需陸上運輸事業之客票，排除於非旅行業者不得經營旅行業業務之範疇；惟「海上」、「航空」運輸客票是否亦為該法第27條第3項但書之除外情形？揆諸行為時及裁處時發展觀光條例修正前，即69年11月14日修正公布之發展觀光條例第22條僅規定：「旅行業業務範圍如下：一、接受委託代售海、陸、空運輸事業之客票或代旅客購買客票…」，別無任何但書之規定。嗣於90年11月14日修正公布行為時及裁處時發展觀光條例第27條規定時，先於該條第1項將原發展觀光條例第22條為條次變更，再於同條第3項本文規定：「非旅行業者不得經營旅行業業務」，期以透過行政之管制，保障合法經營旅行業者及旅遊消費者權益。惟斯時為因應一般民眾日常生活乘坐客運、鐵路及高鐵等大眾運輸交通工具頻率較高，且搭乘客運、鐵路及高鐵等大眾運輸交通工具與前述第27條第3 項本文為保障合法經營一般出、入國境觀光旅遊之旅行業者及消費者權益牽涉較少，又陸上運輸之客票銷售通路亦較「海上」、「航空」運輸事業之客票銷售通路為廣，爰於第27條第3項增訂「但代售日常生活所需『陸上』運輸事業之客票，不在此限」之但書規定，此觀諸行為時及裁處時發展觀光條例第27條第3項規定之立法理由明載：「考量日常生活所需，陸上運輸之客票銷售通路並非專屬旅行業業務經營範圍，爰於但書增列排除規定」即明，亦顯見立法時已考量當時社會情勢及人民需求，並兼顧國家觀光政策，乃未將「海上」、「航空」運輸事業之客票一併列入其除外規定，係有意排除「海上」、「航空」運輸事業客票為「非旅行業」所得代售之範疇，其理至明。又發展觀光條例第27條第3項規定嗣於100年4月13日修正公布為：「非旅行業者不得經營旅行業業務。但代售日常生活所需『國內海、陸、空運輸事業之客票』，不在此限。」（並無溯及適用之明文）；由上述歷年修法沿革觀之，更可知就非旅行業者得經營旅行業業務之例外情形，係採取逐步開放之立法政策；況本於法律解釋「例外從嚴」及「明示其一，排除其他」之法理，亦當解釋為行為時及裁處時發展觀光條例第27條第3項但書，係將代售日常生活所需陸上運輸事業之客票，排除於非旅行業者不得經營旅行業業務之範疇，惟並不及於代售「海上」或「航空」之運輸客票。㈣經查，立榮航空公司分別與被上訴人及安源公司簽訂「代收服務合約」、「多媒體終端平臺服務合約」；被上訴人則與安源公司簽訂「多媒體終端機經營合約」，機票銷售模式係由消費者至被上訴人門市利用安源公司所設置ibon內建之購票系統，透過網路連結至「立榮航空公司訂位系統」，點選「起迄點」、「日期」、「身分票種」、「航班」及「乘客資訊」後，再點選「確認訂位資訊」，立榮航空公司系統主機即與消費者完成訂位交易，並顯示應付金額，消費者再利用ibon下載列印「購票服務持票須知」及「購票服務繳費單」，並持向被上訴人門市櫃檯經由「代收平台」繳費，並由該門市櫃檯列印「訂位繳費憑證」及「代收款專用繳款證明」予消費者收執，同時利用網路回傳立榮航空公司「即時繳款訊息」，再將代收款項匯入立榮航空公司指定帳戶，立榮航空公司則於其訂位系統內開立電子機票（無須交付），消費者僅需持身分證至機場櫃檯報到即可完成劃位、領取登機證手續等情，為原審依法認定之事實。由上述購票交易流程可知，民眾欲購買立榮航空公司機票，得至被上訴人所屬門市，透過安源公司設置於該門市內之ibon訂購立榮航空公司機票，並向該門市櫃檯繳費取據，完成購票程序；依前揭說明，上訴人認定被上訴人與安源公司共同合作，完成受託代售立榮航空公司機票之行為，違反行為時及裁處時發展觀光條例第27條第3項規定，依同條例第55條第3項規定，以原處分裁處被上訴人9萬元罰鍰，並禁止經營旅行業業務（安源公司部分另案裁處），並無不合。原判決以消費者係透過ibon及網路連線「直接」向立榮航空公司購買機票，被上訴人及安源公司自始至終均未介入消費者與立榮航空公司間買賣機票之締約過程，對於機票資訊及票價亦無從置喙，安源公司及被上訴人自始至終均無受立榮航空公司委託從事銷售機票或參與銷售機票之部分行為，且行為時及裁處時發展觀光條例第27條第3項但書應解為包括代售「海上」或「航空」之運輸客票等由，為上訴人敗訴之判決，將訴願決定及原處分均撤銷，自有違誤。上訴意旨執以指摘原判決違法，求予廢棄，為有理由，且本件事證已明確，爰將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　3　　月　　29　　日最高行政法院第二庭審判長法官　劉　鑫　楨法官　姜　素　娥法官　吳　慧　娟法官　許　瑞　助法官　李　玉　卿以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　3　　月　　30　　日書記官　楊　子　鋒

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