101年度判字第346號｜行政：衛星廣播電視法｜裁判日期：101 年 04 月 16 日

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第346號上訴人　國家通訊傳播委員會代　表　人　蘇蘅被上訴人　緯來電視網股份有限公司代　表　人　王郡上列當事人間衛星廣播電視法事件，上訴人對於中華民國100年12月15日臺北高等行政法院100年度訴字第815號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人係衛星廣播電視事業，經營緯來日本台、緯來綜合台、緯來電影台、緯來體育台、緯來HD頻道、緯來育樂台、緯來戲劇台等頻道。依國喬石油化學股份有限公司（以下簡稱國喬石化公司）98年度年報記載，國喬石化公司持有被上訴人61.14%股份，對被上訴人有直接投資關係。而公務人員退休撫卹基金管理委員會（以下簡稱退撫基金）、中信投資股份有限公司（以下簡稱中信投資公司）及中國信託商業銀行股份有限公司（以下簡稱中國信託銀行）分別持有國喬石化公司3.37%、0.71%及2.17%股份。另國家金融安定基金管理委員會（以下簡稱國安基金）透過臺灣水泥股份有限公司轉投資中信投資公司；交通部透過中華郵政股份有限公司、中國信託金融控股股份有限公司（以下簡稱中信控股公司）轉投資中國信託銀行；勞工保險局（以下簡稱勞保局）透過中信控股公司轉投資中國信託銀行；臺北市政府透過富邦金融控股股份有限公司、富邦人壽保險股份有限公司、中信控股公司轉投資中國信託銀行。是以交通部、臺北市政府、勞保局、國安基金及退撫基金對被上訴人有間接投資關係。上訴人認為被上訴人違反衛星廣播電視法第9條第3項規定，並有同法第11條第1款規定情形，經上訴人民國99年9月10日第248次分組委員會議決議，依衛星廣播電視法第38條第1款規定，以99年9月13日通傳營字第0994 1058030號裁處書對被上訴人裁處新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並自行政處分書送達之日起1年內就政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定，以適當方式予以排除，若無法於前揭期間內改正違法行為，將按次連續處罰；情節重大者得撤銷衛星廣播電視許可並註銷衛星廣播電視事業執照（下稱原處分）。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院100年度訴字第 815號判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，乃提起本件上訴。二、被上訴人起訴主張：本件交通部、臺北市政府、勞保局、國安基金及退撫基金間接投資被上訴人之事實，被上訴人並無故意或過失、無可歸責性、無從採取適當且必要預防措施；縱被上訴人知情，亦無排除政府持股可能；訴願決定違反經驗法則、論理法則及平等原則；原處分係上訴人以分組委員會議決議，有違國家通訊傳播委員會組織法（下稱通傳會組織法）規定等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、上訴人則以：被上訴人受交通部、臺北市政府、勞保局、國安基金及退撫基金間接投資，已違反衛星廣播電視法第9條第3項規定，並有同法第11條第1款情形，上訴人依同法第38條第1款規定裁處，於法無違，而分組委員會係另一種委員會形態，非上訴人內部單位，無違法律保留原則，分組委員會決議無通傳會組織法第9條第3項適用等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）為充分落實委員制精神，上訴人原則上應以委員會議之合議作為決策方式，但為增進行政效率，部分業務得經委員會議決議授權內部單位分層負責決行。因上訴人係採合議制，所以對具相當重要性之事項，原則上應經委員會議決議。通傳會組織法第8條第2項第5款所定「通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案」的範圍相當廣泛，舉凡上訴人就通傳會組織法第2條所列職掌而為之各項監督、調查及裁決事項，均需經由公告、許可或處分來處理。依通傳會組織法第8條第1項、第2項第5款規定，關於通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案的審議，非屬可授權內部單位分層負責的事務，應由委員會議決議行之，以落實委員合議制公正、客觀及專業的精神。（二）又依通傳會組織法第4條第1項、第9條第3項規定，上訴人委員會議之決議必須是以全體委員過半數之同意為之，始為合法。通傳會組織法第9條第4項並未規定分組委員會議可以取代委員會議，就其法定職掌作成最終決議，亦未排除委員會議之決議須有4位以上委員同意之強行規定，而委員會議並不等同於分組委員會議，通傳會組織法第8條第1項、第2項已明定係委員會議，自不能任由上訴人以少數委員組成分組委員會議，而另行異於通傳會組織法第8 條關於通訊傳播業務公告案、許可案及處分案之審議決議程序。（三）關於行政處分作成應遵守的正當程序規定，乃立法的裁量權限，行政機關非經法律授權不得逕以命令或規則變更。查國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點（下稱作業要點）並無法律授權，係上訴人就內部組織、事務分配、業務處理方式所訂定的一般性規定，而上訴人對通訊傳播業務處分案的審議，應由委員會議決議，則作業要點就此牴觸通傳會組織法第8條第1項、第2項第5款規定部分，即屬無效，不得援為作成行政處分之準據。（四）法律明定獨立機關須經委員會議審議，始得作成負擔處分，目的在貫徹委員制精神，期經由合議制認定違規事實及行使裁量權，確保認事用法的專業精確與公正客觀，為保障處分相對人利益而設的必要程序。依行政程序法第114 條第1項第4款及第2項規定，依法須經委員會議決議始得作成的行政處分，如未經決議或參與會議決議之委員組成不合法，其據以作成的行政處分即屬違法，倘未予補正，自構成撤銷之原因。（五）原處分係屬通傳會組織法第8條第2項第5款通訊傳播業務之處分案，應由委員會議決議，並經全體委員總額過半數同意行之，程序方為合法。但原處分僅經上訴人99年9月 10日第248次分組委員會議決議，由3名委員即委員陳正倉、翁曉玲、張時中等3人審議通過本件處分案，已違通傳會組織法第8條第1項、第2項第5款應由委員會議決議行之的規定，自有違誤等詞。因將原決定及原處分均予撤銷。五、上訴意旨略謂：（一）依通傳會組織法第8條第1項及第2項第5款規定，關於通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議，原則上屬上訴人委員會議之議決事項，而該項所稱不得為前項之授權，係指不得授權內部單位依分層負責權限處理。上訴人依通傳會組織法第9條第4項之準則性授權規定，於95年5月25日經上訴人第61次委員會議決議通過作業要點，依作業要點第3點第30款、第7點及第11點規定，分組委員會議並非內部單位，而係屬立法者授權上訴人經委員會議決議所召開之另一種委員會議型態，俾因應上訴人實際處理業務所需，原判決不察，遽認作業要點牴觸通傳會組織法第8 條第1項、第2項第5款規定而無效，有適用法令不當之違法。況上訴人分組委員會所作成行政處分之效力，均為原審法院歷來諸多判決所肯認，原審未審酌上訴人每年處理通訊傳播業務須作成決議之各類型案件數以萬計，若逐一逐案於會議中討論作成，毫無任何期待可能性，原判決實有違經驗法則與論理法則。（二）通傳會組織法第9條第3項係就委員會議決議所設之規範，上訴人委員會議基於同法第9條第4項之授權決議關於分組委員會議之組成及其決議方式，故此分組委員會議自無通傳會組織法第9條第3項行使方式之適用。上訴人於原審主張上訴人組織法第9條第3項規定與同條第4項規定間之適用關係，而原判決未予採納，又未合理說明未予採納之理由，即遽為不利上訴人之認定，有判決不備理由之違法，且影響裁判結果等語。六、本院查：（一）行為時通傳會組織法第4條第1項前段規定：「本會置委員7人，均為專任，其中一人為主任委員，特任，對外代表本會；一人為副主任委員，職務比照簡任第十四職等；其餘委員，職務比照第十三職等。委員任期為四年，任滿得連任。」第8條第1項及第2項第5款分別規定：「（第1項）本會所掌理事務，除經委員會議決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會議決議行之。」「（第2項第5款）下列事項應提委員會議決議，不得為前項之授權：五、通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議。」第9條第2項及第3項分別規定：「（第2項）委員會議，由主任委員為主席，主任委員因故不能出席時，由副主任委員代理；主任委員、副主任委員均不能出席時，由其他委員互推一人為主席。」「（第3項）會議之決議，應以委員總額過半數之同意行之。各委員對該決議得提出協同意見書或不同意見書，併同會議決議一併公布之。」再參照通傳會組織法第8條之立法理由：「一、為充分落實委員制之精神，本會原則上應以委員會議之合議作為決策方式，但為增進行政效率，部分業務得經委員會議決議授權內部單位分層負責決行，爰於第1項明定。二、本會採合議制，故具有相當重要性之事項原則上應經委員會議決議，爰參照行政院公平交易委員會組織條例第14條及行政院金融監督管理委員會組織法第10條規定，於第2項明文規定應經委員會議決議之事項。三、第2項第5款『通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案』範圍相當廣泛，即本會就第2 條所列職掌而為之各項監督、調查及裁決事項，均需經由公告、許可或處分來處理。．．．」準此，關於通訊傳播業務之處分案，上開法條已明定應提經上訴人之委員會議，以委員總額過半數之同意（決議）行之，尚不得以授權少數委員組成分組委員會議之決議取代之。（二）次按「本會得經委員會議決議，召開分組委員會議。」固為行為時通傳會組織法第9條第4項所規定，惟依上訴人自訂的作業要點第6點規定：「分組委員會議，由委員3人組成之。分組委員會議每星期召開二次為原則，其決議應以全體委員同意行之。」足見分組委員會成員，未超過委員總額之半數，縱使係由分組委員會全體同意行之，仍無從達到母法即行為時通傳會組織法第9條第3項規定關於委員會議決議之最低可決數4人；其所作成之決議，無論在組織形式及表決實質上，均與前揭母法規定不合。因此，上訴人基於內部分工需要及行政效率考量，就通訊傳播業務之處分案，雖可以依上開條項規定召開分組委員會議，但僅得先為初步審查，尚不能以「分組委員會議」取代「委員會議」為決議。故上訴人為處理通傳會組織法第8條第2項第5款案件所訂定之作業要點第3點第29款規定：「下列許可案及處分案應提報委員會議審議，不得交由分組委員會議決議：……（29）依衛星廣播電視法裁處之罰鍰逾法定罰鍰最高額之三分之二以上者或罰鍰額度新臺幣一百萬元以上者。」減縮母法規定處分案應提委員會議決議之範圍，將不屬該款範圍之處分案交由3人組成之分組委員會全體同意行之，欠缺法律授權，牴觸通傳會組織法相關規定，自不具規範效力。本件上訴人係依99年9月10日第248次之分組委員會決議，以交通部、臺北市政府、勞保局、國安基金及退撫基金對被上訴人有間接投資關係，認定被上訴人違反衛星廣播電視法第9條第3項規定，並有同法第11條第1款規定情形，依同法第38條第1款規定，對被上訴人裁處20萬元罰鍰，並限期命以適當方式排除改善，揆諸前揭規定及說明，作成決議裁處之組織形式及表決實質顯不合法，訴願決定未予糾正，亦有不合；原判決因而撤銷訴願決定及原處分，於法洵屬正確。上訴意旨主張上訴人之分組委員會議並非內部單位，而係屬立法者授權上訴人經委員會議決議所召開之另一種委員會議型態，俾因應上訴人實際處理業務所需，原判決遽認上揭作業要點牴觸通傳會組織法第8條第1項、第2項第5款規定而無效，有適用法令不當之違法等語，核屬主觀歧異之法律見解，依上述規定與說明尚難謂有據，自不足採憑。又原判決已論明本件上訴人所為原處分，係屬通傳會組織法第8條第2項第5 款通訊傳播業務之處分案，應由委員會議決議，並經全體委員總額過半數同意行之，程序方為合法。但原處分僅經上訴人分組委員會議決議，由3名委員審議通過，已違反上開規定，則上訴人關於分組委員會並無通傳會組織法第9條第3項適用之主張即無可採等節，並無上訴意旨所指判決不備理由之違法。再上訴人所為其每年處理通訊傳播業務須作成決議之各類型案件數以萬計，若逐一逐案於會議中討論作成，毫無任何期待可能性等云，乃其行政運作問題，尚無以構成原判決違反經驗法則與論理法則之理由，上訴人執以指摘原判決違法，尚無可取。（三）綜上所述，原審並無判決不適用法規、適用不當、不備理由或理由矛盾等違背法令情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　4　　月　　16　　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳　明　鴻法官　侯　東　昇法官　林　金　本法官　陳　國　成法官　江　幸　垠以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　4　　月　　17　　日書記官　邱　彰　德

最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第346號

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