101年度判字第373號｜行政：建築執照｜裁判日期：101 年 04 月 26 日

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第373號上訴人　明暘開發資產管理股份有限公司（即原審參加人）代　表　人　郭國俊訴訟代理人　林明正　律師上訴人　新北市政府工務局（即原審被告）代　表　人　高宗正訴訟代理人　李承志　律師被上訴人　楊偉琦（即原審原告）　　　　　　　3樓羅春梅鄭滿月共同訴訟代理人　方正彬　律師上列當事人間建築執照事件，上訴人對於中華民國100年11月10 日臺北高等行政法院100年度訴字第482號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人（即原審原告）楊偉琦、羅春梅及被上訴人(即原審原告)鄭滿月之前手張福全與訴外人鄭文隆等48人及訴外人文普建設股份有限公司（下稱文普建設公司）為共同起造人（下稱被上訴人等52名起造人），於民國86年7月16日就改制前臺北縣新店市○○段640地號至652地號、658地號至 670地號等26筆土地（下稱系爭26筆土地）向上訴人新北市政府工務局（改制前為為臺北縣政府工務局，下稱上訴人工務局，即原審被告）申請建造執照（下稱原建照申請案）。因上訴人工務局未釐清該案得否免捐贈20%土地作為公共設施，復遲未為准駁之處分，被上訴人等52名起造人中之周盧雙美等人分別於95年3月、5月及8月間函詢上訴人工務局該案辦理進度及陳情依建造執照掛號時之法令續為審查，上訴人工務局遂於95年11月6日以北府工建字第0950779562號函復同意續審本申請案（下稱95年11月6日函）。又上訴人明暘開發資產管理股份有限公司（下稱上訴人明暘管理公司，即原審參加人）嗣於97年4月10日以97興字第0970410002號函（下稱97年4月10日函）向上訴人工務局申請先行核發其中23筆土地（不包括被上訴人所有之3筆土地）之建造執照，上訴人工務局經兩次函詢內政部本案處理之相關疑義後，遂於97年10月17日及同月30日邀集葛萊美國際開發股份有限公司（文普建設公司於88年7月21日更名為昇勤建設股份有限公司，又於89年1月17日更名為葛萊美國際開發股份有限公司，下稱葛萊美公司）、上訴人明暘管理公司及原建照申請案基地內土地所有權人召開「為文普建設股份有限公司等52人於新店市○○段640地號等26筆土地申請建造執照，於程序未終結前，原基地內部分土地所有權人另同意明暘開發資產管理股份有限公司申請建造執照，致產生私權糾紛後續執行方式協調會」二次協調會議後（下稱97年10月17日第1 次協調會、97年10月30日第2次協調會），其結論略以本案各起造人應以原申請建築執照基地範圍於收到會議紀錄起算6個月內由各申請人以一照提出申請。如各起造人於6個月內分別於不同時間，逕自提出建造申請時，應同意提供其他地號土地之起造人於6個月內提出變更設計申請建築所需之相關文件配合辦理變更設計，並以97年11月12日北工建字第0970826374號函（下稱97年11月12日函）檢送第2次會議紀錄予出（列）席人員在案。嗣後上訴人工務局遂依上訴人明暘管理公司以其業經周盧雙美等49人同意以周盧雙美等49人所有21筆土地（下稱系爭21筆土地）為基地範圍之建造執照申請案件（下稱新建照申請案），於98年12月16日作成核發99店建字第100號建造執照（下稱系爭建造執照）之處分（下稱原處分），並於98年12月17日以北工建字第0981047924號函（下稱98年12月17日函）通知上訴人明暘管理公司領取系爭建造執照。被上訴人不服，提起訴願，經訴願決定不受理，向原審提起行政訴訟，經原審法院判決將訴願決定及原處分均撤銷。上訴人明暘管理公司及上訴人工務局均不服，乃提起本件上訴。二、被上訴人起訴主張：97年10月30日第2次協調會之結論既與中央主管機關之函釋相違背，上訴人工務局依97年10月30日第2次協調會議結論核發系爭建造執照予上訴人明暘管理公司，致被上訴人喪失適用容積率管制實施前規定之權益，且被上訴人既已於86年間提出原建照申請案，上訴人工務局自無要求被上訴人重新再提申請之理。又本件既係原建照申請案之續審，縱被上訴人未於97年10月30日第2次協調會後6個月內重新申請，並不表示被上訴人放棄原建照申請案之法律上權益。況上訴人明暘管理公司申請系爭建造執照之基地範圍已變更原建照申請案之基地範圍及起造人，然因上訴人工務局未依內政部92年12月10日臺內營字第0925013997號函（下稱內政部92年12月10日函釋）及87年7月20日臺內營字第 8706146號函（下稱內政部87年7月20日函釋）徵得被上訴人之同意逕自核發系爭建造執照予上訴人明暘管理公司，損及被上訴人享有適用容積率管制實施前規定之權益，自屬原處分之利害關係人。而原建照申請案之基地係系爭26筆土地，52位共同起造人，上訴人工務局亦認為每位起造人就原建照申請案有一定之持分比例，權利均等，是本件各起造人對原建照申請案即有準共有之關係。又原處分係依上訴人工務局97年10月30日第2次協調會之結論所為，表面上雖係一宗續審，實質上卻係分照，可知原處分違反原建照申請案應「共同為之」，不得分照之意。此外，建築法第36條係規定起造人於6個月內補正通知改正事項，亦非重新申請，建築法第 30條係規定起造人申請建照執照應具備之書件，並非規定起造人或基地範圍之變更，不需全體起造人之同意，上訴人工務局卻將之混為一談，實屬違法。再者，「補正」與「申請」之意義不同，本件既係原建照申請案之續審，上訴人工務局即應就原建照申請案為准駁之處分，而非命被上訴人重新申請，是原處分顯屬違法等語。求為判決將訴願決定及原處分均撤銷。三、上訴人工務局則以：被上訴人於協調會議中雖主張以分照措施作為替代方案，惟本件並未適用分照之程序，且本件並非被上訴人所稱變更起造人名義，被上訴人仍為系爭建造執照之起造人，僅基地範圍有所變更，故並無被上訴人所指稱違反內政部92年12月10日函及87年7月20日函釋之情事。而「分照」乃係針對「已核發建造執照」之情形，系爭建造執照尚未核發之前，僅停留於申請階段，並無適用分照程序之可能，且既處於申請階段，則是否核發建造執照，應係審酌全體共同起造人所提出之文件是否符合建築法第30條規定之要件。而本件係因共同起造人間發生糾紛，為維護全體之權益，依建築法第36條規定，給予共同起造人6個月之補正期間，先審核通過者先行核發建造執照，後審核通過者，併入前建照辦理變更設計，是本件係採一照續審之方式。而被上訴人自始未於6個月內提出任何補正之申請，自應認被上訴人並無任何法律上權益受到侵害。另本件於核發建造執照之前，於申請程序中縱有變更申請範圍之情事，亦屬各該起造人之權利，無被上訴人所稱之準共有關係存在。又被上訴人係因其自身業已與其他地主解除合建契約，故其無法提出「全部地主授權之相關申請資料」，致被上訴人之建造執照申請遭駁回，並非上訴人工務局核發系爭建造執照予上訴人明暘管理公司所致，此並經臺灣板橋地方法院99年度重國字第9 號判決在案等語，資為抗辯。求為判決駁回上訴人之訴。四、上訴人明暘管理公司則以：原處分核發系爭建造執照之基地範圍係地主周盧雙美等49人所有之系爭21筆土地，不包含被上訴人之土地，是原處分縱可能影響被上訴人與其他地主合建之機會，惟並不影響被上訴人另行申請建照之權利，以及享有以容積管制前之優惠條件起造房屋之法律上利益，故不符合撤銷訴訟之要件。且上訴人工務局係依97年10月17日及10月30日兩次會議結論同意各起造人均仍保留適用原申請執照當時法令之優惠與權利，獨立申請建照，並給予各起造人6個月補正期間，被上訴人遲未補正，致生權利喪失，與原處分之准駁無涉。被上訴人雖稱其於86年間已與其他地主共同申請建照，故就申請權與作成處分後所享有容積優惠之利益，為公同共有，惟建照申請權與作成處分後所享有容積優惠之利益並非民法第831條之財產權，是被上訴人稱原處分侵犯其本於申請書之「公同共有」，係有誤會。又上訴人明暘管理公司係遵循協調會之結論申請建造執照，變更原基地範圍業已依法辦理變更登記，上訴人工務局作成原處分，於法並無不合，且被上訴人因不同意加入上訴人明暘管理公司與其他地主所約定之合建契約，故被上訴人所有之土地在申請建照過程中，即未列入原處分之基地範圍，故非原處分之起造人，自不涉及起造人名義是否有變更之疑義。而上訴人明暘管理公司係於97年間與系爭21筆土地之地主重新簽立合建契約，並以申請新案之意思申請建造執照。再者，文普建設公司與葛萊美公司係曾同時存在，且各自獨立的公司，並非如被上訴人所稱「文普建設公司只是更名為葛萊美公司」，是上訴人明暘管理公司於97年間重新整合系爭土地大部分的地主，向上訴人工務局爭取以86年之優惠條件，核發由其與系爭土地地主共同擔任起造人之建照，縱認原處分有違法之情事，原審法院亦應斟酌行政訴訟法第198條之規定駁回被上訴人之訴等語。五、原審為撤銷訴願決定及原處分之判決，係以：（一）被上訴人是否為原處分之利害關係人？本件被上訴人等52名起造人於86年7月16日就系爭26筆土地向上訴人工務局提出原建照申請案（興建2棟地上14層、地下2層建物共199戶），上訴人工務局雖曾依建築法第36條規定函請文普建設公司補正，惟歷經近9年遲未為准駁之處分，經周盧雙美等人函詢及陳情後，上訴人工務局始以95年11月6日函復同意續審原建照申請案，並依行政程序法第117條規定撤銷前開補正函，嗣後上訴人工務局卻僅針對上訴人明暘管理公司以周盧雙美等49人所有系爭21筆土地為基地範圍所提出之新建照申請案（興建1棟地上20層、地下5層建物共61戶），於未經包括被上訴人在內其餘5筆土地所有權人兼起造人同意變更原建照申請案之起造人、建築基地及建物設計等情況下，即以「續審」原建照申請案之程序，逕依申請原建照時即容積率管制實施前之法令，於98年12月16日核發系爭建造執照予上訴人明暘管理公司，並置被上訴人等12名原建照申請案起造人於不顧，顯係割裂原建照申請案而針對被上訴人等52名起造人為不同之處置。是被上訴人主張原處分損害其適用86年間申請時容積率管制實施前法令之權益，而為原處分之利害關係人，而得提起本件撤銷訴訟，自屬有據。至於被上訴人等地主是否已與文普建設公司解除合建契約，則屬其等內部之私權糾紛，與本件被上訴人公法上請求權是否受侵害無涉。另上訴人工務局嗣於本件審理時始以100年9月7日北工建字第1001247294號函駁回被上訴人等12名原建照申請案起造人之申請，被上訴人固亦得針對該否准處分依法提起行政救濟，惟基於權益保障實效性之法理（被上訴人提起本件撤銷訴訟，始足以充分保障其與原建照申請案其他起造人共同之法律上利益），尚不影響被上訴人業已依法提起本件訴訟之合法性及權利保護之必要性。（二）原處分是否違法？原非屬原建照申請案起造人之上訴人明暘管理公司於97年4月10日向上訴人工務局申請先行核發其中23筆土地（不包括被上訴人所有之3筆土地）之建造執照，因已涉及起造人、建築基地及建築設計之變更，且葛萊美公司向上訴人工務局表明不同意上訴人明暘管理公司或其他公司使用其於86年7月16日之原建照申請案掛件號碼A3374號申請續審，上訴人工務局遂召開97年10月17日第1次協調會，表明原建照申請案仍應以系爭26筆土地為建築基地續審，而不得改為分照申請。然上訴人工務局嗣於97年10月30日召開之第2次協調會，竟一反97 年10月17日第1次協調會之說明及結論，且未經過原建照申請案之被上訴人等52名起造人及嗣後提出新建照申請案之參加人全體同意，且被上訴人等52名起造人早已於86年7月16 日提出原建照申請案，上訴人工務局迄至該次會議時仍未為准駁之處分，竟又再次限期命其等於收到會議紀錄起算6個月內提出「申請」，即屬無據，且無必要。又上開會議結論實無異於同意被上訴人等52名起造人及參加人得不經原建照申請案起造人全體同意，即可自行變更原建照申請案之起造人名義、人數、建築基地面積及建築設計，並各自分照提出申請，且均得適用原建照申請案申請時之法令，顯已違背前揭法理及中央主管建築機關之函釋，自屬違法。上訴人工務局雖辯稱於上開會議中作成「共同起造人分別申請」、「後申請通過者，以變更設計之方式併入前申請通過之建造執照中」、「前建造執照取得人如不配合辦理變更將予以註銷建造執照」之結論，係為衡平全體共同起造人之權益，且屬伊之職權範圍云云，惟被上訴人等52名起造人既已提出原建照申請案，上訴人工務局並無再次限期命其等提出申請之法律上依據，且對於無力自行整合又不同意其他建商所提條件之原建照申請案起造人而言，上開會議結論實與否准其等原已依法提出之申請及基於該申請所得享有之權益無異，是上訴人工務局所辯上情，要難憑採。另上訴人明暘管理公司以周盧雙美等49人所有系爭21筆土地為基地範圍提出新建照申請案（興建1棟地上20層、地下5層建物共61戶），並自承其係另聘建築師針對系爭21筆土地設計規劃，且係以申請「新案」之意思申請建照，上訴人工務局竟無視於新建照申請案「未經包括被上訴人在內其餘5筆土地所有權人同意」而變更原建照申請案之起造人（被上訴人等52名起造人）、建築基地（系爭26筆土地）及建物設計（興建2棟地上14層、地下2層建物共199戶）等事項，亦未停止發照，並飭由土地權利關係人自行協調或循民事訴訟程序解決，即針對上訴人明暘管理公司所提出之「新建照申請案」，以「續審」原建照申請案之作業程序，逕依申請原建照時即容積率管制實施前之法令，於98年12月16日核發系爭建造執照予上訴人明暘管理公司，並置被上訴人等12名原建照申請案起造人於不顧，顯係割裂原建照申請案而針對被上訴人等52名起造人為不同之處置，造成實質「分照」之結果，更已違背前揭法理及中央主管建築機關之函釋，顯屬違法。又查97年10月30日第2次協調會之會議紀錄及上訴人工務局嗣後回覆葛萊美公司之98年5月14日北工建字第0980325471號函及98年6月30日北工建字第0980386878號函，均未提及「補正」二字及所須補正之事項，而係一再要求被上訴人等52名起造人或葛萊美公司另行提出建造執照之申請，並於葛萊美公司及被上訴人等12名原建照申請案起造人未依限「申請」後，逕予駁回。反觀針對上訴人明暘管理公司已逾其所定6個月期限之新建照「申請」案，卻於退件後，再以「續審」原建照申請案之作業程序，依申請原建造執照時即容積率管制實施前之法令，予以核准，益見上訴人工務局所辯伊係依建築法第36條規定，以97年10月30日第2次協調會之會議結論限期命被上訴人等52 名起造人及上訴人明暘管理公司「補正」云云，洵非事實。又上訴人工務局於受理原建照申請案後，歷經近9年均疏未作成准駁之處分，該行政程序自尚未終結，竟一方面自承伊保管之原建照申請案申請資料逸失，另一方面卻要求被上訴人等52名起造人重新補正相關申請文件以供審核，將自身保管不當之不利益，加諸於被上訴人等52名起造人，尤屬無據。被上訴人等52名起造人既已依法提出原建照申請案，上訴人工務局非但不據以續行審查程序，竟以被上訴人未參與「代表部分地主之葛萊美公司」或「代表部分地主之上訴人明暘管理公司」之開發案為由，而謂被上訴人如另行取得全體地主之同意，即得代表全體地主辦理合建，而無庸「分號」（分照）云云，實屬課予被上訴人法定義務以外之負擔，亦不足取。另上訴人明暘管理公司辯稱原處分縱屬違法，依行政程序法第117條所揭示之信賴保護原則，應不得撤銷原處分云云，容有誤會，要無足採。況上訴人明暘管理公司主觀上既認知其以周盧雙美等49人所有系爭21筆土地為基地範圍於97年7月間提出之新建造執照申請案，係以申請「新案」之意思申請建造執照，依法自不得適用86年間原建造執照申請案時之容積率管制前法令；如上訴人工務局客觀上係以原建造執照申請案續審之程序受理，則應經被上訴人等52名起造人同意始得據以受理參加人之變更申請案，詎上訴人工務局竟未經被上訴人等12名原建造執照申請案起造人之同意，即逕依容積率管制前之法定核發系爭建造執照予上訴人明暘管理公司，上訴人明暘管理公司對於上訴人工務局違法核發系爭建造執照一節，縱非明知，亦難謂無重大過失。是上訴人明暘管理公司縱有信賴上訴人工務局所核發系爭建造執照，並據以動工興建之事實，惟顯有明知或因重大過失而不知系爭建造執照違法之情形，則揆諸前揭規定及說明，上訴人明暘管理公司之信賴利益應不值得保護，益認無信賴保護原則之適用甚明。又縱認本件有行政程序法第117條之適用，且上訴人明暘管理公司就原處分有值得保護之信賴利益，亦應認其取得系爭建造執照及動工興建之信賴利益，並未顯然大於撤銷核發系爭建造執照處分所欲維護之公益，是參加人辯稱依信賴保護原則，不得撤銷核發系爭建造執照之原處分云云，亦非可採。上訴人明暘管理公司所提出之新建照申請案，並非依據都市更新條例所提出之申請，又依上訴人明暘管理公司100年9月7日陳報狀所述及現場照片顯示，自上訴人工務局作成原處分至當時，僅投入上千萬元之資金，且尚未興建至地上層等情，上訴人明暘管理公司因撤銷違法處分而使已實施之工程拆除所耗費之成本因素，以及上訴人明暘管理公司為取得土地及興建工程已支出之金額，僅係上訴人明暘管理公司之私人成本，與社會成本並無何直接關連（本院96年度判字第1601號判決參照），更與都市更新及土地再開發利用等公共利益無關，是本件亦不符合作成情況判決之要件甚明。上訴人明暘管理公司請求原審法院作成情況判決，洵屬無據。綜上所述，被上訴人等52名起造人提出原建造執照申請案後，上訴人明暘管理公司未經被上訴人等52名起造人全體同意，即以新建造執照申請案申請變更原建造執照申請案之起造人名義、人數、建築基地及建築設計，不生變更申請之效力，上訴人工務局竟以原處分核發系爭建造執照予上訴人明暘管理公司，自有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，被上訴人為原處分之利害關係人，執此指摘訴願決定及原處分違背法令，訴請併予撤銷，為有理由，應予准許等詞，為其判斷之基礎。六、上訴人工務局上訴意旨略謂：（一）本件撤銷訴訟之標的應係領取建照之98年12月17日北工建字第0981047924號函，而非98年12月16日99店建字第100號核發建照之處分，原判決顯係就未經訴願之處分予以論處，亦未說明如何不採納上訴人工務局之主張，實有判決不備理由之違誤。（二）原審法院僅援引「訴訟法上合一確定」之法理，即作為認定本件系爭「應經全體共同起造人全體同意，否則不生變更原申請案之效力」云云，二者間有何關連性未予說明，是原審法院之認定除顯有未就如何認定本件系爭「應經全體同意」未備理由者外，更顯有「未敘明論理依據」之違背經驗及論理法則，而有判決不適用法規之違誤及判決不備理由之違法。（三）本案並無適用行政院62年2月23日台內字第1610號函釋之情形，縱有適用，本件系爭利害關係人因未曾有人聲請「假處分」，上訴人工務局自無「暫緩發照」之權利，今原審法院竟錯誤援用前開函釋，並據以認定「應待私權爭執確認後，方得予以核照」云云，顯有判決適用法則不當之違誤。又行政院68年2月20日台內營字第5646號函釋，係針對「單一起造人於申請建照時之土地使用權利證明文件」之爭議（即單一起造人其於地主出具土地同意書之爭議），然本件係屬「共同起造人」之爭議，（即原建案係以全體地主為共同起造人），並非「起造人所出具之土地使用權利證明文件」爭議者（即地主開立之土地同意書有爭議），自應無適用前開函釋之「應停止發照」者，更與本案認事用法之基礎事實不同。另參酌行政院62年2月23日台內字第1610號函釋，上訴人工務局並無「暫緩發照」之權利，是原審法院所援引之相關內政部函令，除顯有未經曉諭當事人進行辯論，而有違行政訴訟法第189條之規定外，更顯有援用錯誤之判決不適用法則或適用不當之違誤。（四）本件系爭原始起造人之一，即文普建設公司業已解散，上訴人工務局如何於未要求補正之情況下「續行審查程序」？（起造人部分不存在，建商亦不存在），是原審法院認定「上訴人工務局就起造人依法提出之建照申請案應續以審查程序」云云，顯有違經驗及論理法則。另原審法院竟以上訴人工務局所「未曾陳述」之內容，作為認定上訴人工務局所為辯稱不可採之依據，亦有悖於行政訴訟法第189條第1項之規定，而有判決違背法令之處。（五）本案原建商即文普建設公司，業與地主於88年解除合建契約，該公司並已解散在案，縱本案予以回復原狀，本案亦並非僅有私權之爭執，而係部分起造人即文普建設公司業已消滅，系爭建案縱予核准事實上無從興建，此部分業經臺灣板橋地方法院99年度重國字第9號判決確定在案。又原審法院既認定本件系爭上訴人明暘管理公司有受「49名原始起造人之委託」辦理系爭建照申請案，則本件系爭應受保護之對象應為「49名原始起造人」，並非上訴人明暘管理公司。另本件系爭案之應受保護對象為系爭49名地主，與「建商」之主觀意識無關（地主開具土地同意書，委由建商辦理興建），且事實上因系爭建案業已導致地主需搬離原地，並遭拆除重建之損害，此實顯非如原判決所稱之「投入費用上千萬云云」，是原判決顯有悖於經驗及論理法則，而有判決不適用法規之違誤等語。七、上訴人明暘管理公司上訴意旨及補充理由略謂：（一）上訴人明暘管理公司從未宣稱主張信賴保護原則係根據行政程序法第117條之構成要件，然原判決未詳參酌上訴人明暘管理公司之信賴基礎與信賴表現，逕自以系爭處分之法定救濟期間並未經過，「本件尚未發生形式存續力」，故非行政程序法第117條所揭示之信賴保護原則云云，從而論斷上訴人明暘管理公司不受信賴保護原則之適用，顯有違行政訴訟法第188條第1項規定，且適用法令不當，進而對於上訴人明暘管理公司主張信賴保護原則之駁回亦未備理由，自屬判決違背法令。（二）86年6月臺北縣政府發布(訂定新店都市計畫書(土地使用分區管制要點))前，申請建造執照並無容積管制之規定；而系爭土地26筆之建造執照申請案早在86年之前，應依65年3月之（新店鎮都市計畫說明書）辦理，本不受容積管制之限制。然因上訴人工務局的行政疏失，致申請案凍結多時，後因情事變更，不論是建築法或都市計畫說明書，皆無具體規範細項揭示上訴人工務局應如何憑據辦理，故上訴人工務局基於職權，先後於97年10月17日與10月30日兩度召開協調會，是上訴人工務局作成之決議縱不合於86年6月(訂定新店都市計畫書(土地使用分區管制要點))對於容積率之管制，亦係基於情事變更之考量，補充既定行政計畫所作成之職權處分，於法並無不合。故上訴人明暘管理公司信賴前開上訴人工務局依職權召開之協調會議決議，並獲系爭處分告知同意核發建造執照，難謂無信賴基礎。（三）本件情狀並非行政機關於法定救濟期間經過後審酌是否依職權撤銷處分，本無適用行政程序法第117條之餘地，原判決以上訴人明暘管理公司主張信賴保護原則並不符行政程序法第117 條規定，故無信賴保護原則之適用云云，乃邏輯上之錯置，應屬判決適用法令不當。縱然法院審判亦得適用行政程序法第117條之構成要件，然維持系爭處分並不會損及建築法所揭櫫之公益，原判決撤銷系爭處分亦無助於促進公益之維護。易言之，本件並不存在需要犧牲上訴人明暘管理公司信賴利益始能維護的公共利益，遑論是檢討上訴人明暘管理公司之信賴利益是否大於透過撤銷系爭處分始能維護之公共利益？原判決自屬適用法令不當。（四）本件上訴人明暘管理公司雖為建商，然系爭核發建造執照處分亦牽動系爭土地多數土地參與合建之地主以及無數承購戶之利益，除上訴人明暘管理公司因信賴系爭處分合法所投入之工程費用與時間成本外，系爭處分遭原判決認定違法而撤銷亦損及因信賴建照而同意拆除系爭土地地上物之合建地主的信賴利益，增加因拆除房屋而得另覓居處之屋主或房客的機會成本，以及波及為即時入住而預購系爭土地新建房屋之買主的期待利益。反觀被上訴人係因當初欲以少數土地向上訴人明暘管理公司及其餘多數地主索求過分之合建利益未果，不僅未參與上訴人明暘管理公司之合建案，亦未依會議決議於6個月內自行個別申請建造執照。而撤銷系爭處分並無助於維護申請程序之正義，亦無益於公共利益之保障。被上訴人主張撤銷系爭處分，僅係再次取得與其他多數地主談判合建條件之機會的反射利益，然因此卻扼殺上訴人明暘管理公司身後無數地主、屋主、原承租戶以及承購戶信賴系爭處分而規畫安排其社會生活之公共利益，難謂非公共利益之重大損害。是原判決未加審酌，即逕自認定系爭處分之撤銷未造成社會成本之增加，與公共利益無關，故不適用情況判決云云，自已構成適用法令不當。（五）綜上所述，本件係上訴人工務局有行政瑕疵在先，因延宕多年而有情事變更在後，本非典型的建照續審案所得可參照比擬。上訴人工務局為補救多年前的行政瑕疵，同意系爭土地所有地主仍享有以容積管制前之優惠條件重新申請起造房屋之法律上利益，上訴人工務局本於職權，並循公平正義之原則，兩度召開協調會，得出兼顧所有地主權益之兩種可選擇的方案性結論。上訴人明暘管理公司因被上訴人執意以優於十多年前之合建條件才願加入，致雙方合建之可能破局，故上訴人明暘管理公司僅就已同意加入合建案之地主所有的土地，向上訴人工務局申請建照。上訴人工務局顧及系爭土地所有地主實體利益與程序正義之平衡，本於職權促成第2次協調會之決議，並發函告知允許上訴人明暘管理公司代表多數同意合建之地主個別申請建照，於法並無不合。而上訴人明暘管理公司因信賴上訴人工務局本於專業與職權所作成處分之合法性，依上訴人工務局指示申請建照，且已開工多日，並享有信賴利益，故無信賴不值得保護之情事等語。八、本院查：㈠、本件被上訴人等提起訴願時，訴願請求事項雖記載為：「撤銷臺北縣政府工務局98年12月17日以北工建字第0981047924號，以原收文號86A3374號核准明暘開發資產管理股份有限公司領取建造執照之處分」。惟於訴願書理由已指明原處分機關未經被上訴人等同意，以原收文號86A3374號核准上訴人明暘管理公司建造執照，而有違背法令，並損害及被上訴人等之權益等語。被上訴人等所請求撤銷真意應係上訴人工務局以原收文號86A3374號核准上訴人明暘管理公司建造執照之處分。訴願決定係以被上訴人等縱有受損，與上訴人工務局核發系爭建造執照並無直接因果關係，被上訴人等並非系爭建照執造之相對人，亦非基地所有人，難認其權利或法律上利益因而受侵害，而為訴願不受理之決定。故訴願決定所審理的原處分亦係上訴人工務局以原收文號86A3374號核准上訴人明暘管理公司建造執照之處分。另被上訴人等於原審起訴狀所記載之內容，所請求撤銷者亦係上訴人工務局以原收文號86A3374號核准上訴人明暘管理公司建造執照之處分。原審100年7月5日準備程序期日，被上訴人等已陳明其等所爭執的是核發建照的處分，則原審依被上訴人等陳明之真意而以系爭建造執照之核發據之作為本件訴訟之標的，經核並無不合。原判決就此雖未加以說明，但上訴人工務局主張本件撤銷訴訟之標的應係領取建照之98年12月17日北工建字第0981047924號函，而非98年12月16日99店建字第100號核發建照之處分，原判決顯係就未經訴願之處分予以論處，於法未合部分，依上說明，仍非可採。㈡、次查，本件關於申請建造建築物之起造人，對於主管建築機關針對其申請所為准駁之意思表示，當有法律上之利害關係。上訴人工務局卻僅針對上訴人明暘管理公司以周盧雙美等49人所有系爭21筆土地為基地範圍所提出之新建照申請案，於未經包括被上訴人等在內其餘5筆土地所有權人兼起造人同意變更原建照申請案之起造人、建築基地及建物設計等情況下，即以「續審」原建照申請案之程序，逕依申請原建照時即容積率管制實施前之法令，於98年12月16日核發系爭建造執照予上訴人明暘管理公司，並置被上訴人等12名原建照申請案起造人於不顧，被上訴人等主張原處分損害其適用86年間申請時容積率管制實施前法令之權益，而為原處分之利害關係人，而得提起本件撤銷訴訟，自屬有據。共同起造人提出建造執照之申請後，如其中之部分起造人於未經全體起造人同意之情況下，即以原建築基地之一部變更原建築設計申請變更原申請案，主管建築機關倘未通知該部分起造人補正經全體起造人同意之證明文件，即遽予准許，則屬損害其餘起造人公法上請求權之違法處分。上訴人工務局針對上訴人明暘管理公司所提出之「新建照申請案」，以「續審」原建照申請案之作業程序，逕依申請原建照時即容積率管制實施前之法令，核發系爭建造執照予上訴人明暘管理公司，並置被上訴人等12名原建照申請案起造人於不顧，顯係割裂原建照申請案而針對被上訴人等52名起造人為不同之處置，造成實質「分照」之結果，已違背法理及中央主管建築機關之函釋等情，而認上訴人工務局以原處分核發系爭建造執照予上訴人明暘管理公司自有違誤等事實，業據原審敘明其得心證之理由，經核其認事用法並無違經驗或論理法則，亦無判決不適用法規或適用不當之違背法令之情形。㈢、關於被上訴人等52名起造人於86年7月16日就系爭26筆土地向上訴人工務局提出原建照申請案，就該建造執照申請案之准駁對於共同申請之各起造人間自必須合一確定。原審已說明基於興建集合式建築物之特性，該申請案之起造人與建築基地及建物設計等事項，非但彼此息息相關，亦攸關建造執照之得否核發，是上開事項倘於建造執照核發前有所變更，如非由共同起造人全體或得其他共同起造人全體之同意，即不生變更原申請案之效力，主管建築機關亦不得針對該不生效力之變更申請案逕為准駁之意思表示，並援引內政部87年7月20日臺內營字第8706146號函論明中央主管建築機關所為相關之函釋作為依據等情，經核並無不合。上訴人主張原審未就如何認定本件系爭「應經全體同意」未備理由者外，更顯有「未敘明論理依據」之違背經驗及論理法則，有判決不適用法規之違誤及判決不備理由之違法等等。無非係就原審業已論斷而不採之見解續予爭執，核屬法律歧異見解之主張，尚不能據為主張原判決違背法令或不備理由之論據。㈣、原審記載行政院62年2月23日台內字第1610號函釋、68年2月20日台內營字第5646號函釋係作為該二函其後為內政部68年6月8日臺內營字第021078號函釋引用之說明參照之用。而內政部68年6月8日臺內營字第021078號函、68年8月23日臺內營字第024095號函、87年7月20日臺內營字第8706146號函，均係原審用以說明中央主管機關表明原建照申請案仍應以系爭26筆土地為建築基地續審，而不得改為分照申請，否則即非屬原建照申請案之續審，而係新申請案之行政函釋依據。本件被上訴人亦為原建造申請案之部分土地所有人，原審參照上開函釋認上訴人工務局召開97年10月30日第2次協調會之結論違背就多數人申請建造執照案之法律關係，對於共同申請之各起造人間必須合一確定之法理及中央主管建築機關之函釋，於法並無不合。上訴人工務局主張本件並無適用行政院62年2月23日台內字第1610號函釋之情形，原審錯誤援用前開函釋，並據以認定「應待私權爭執確認後，方得予以核照」；本件係屬「共同起造人」之爭議，應無前開行政院68年2月20日台內營字第5646號函釋之適用等等，非屬可採。又上開函釋經被上訴人於100年8月1日提出(原審卷一第158-159頁)，繕本並已送達上訴人工務局及上訴人明暘管理公司。上訴人明暘管理公司業於100年8月9日所提之行政訴訟答辯狀中主張上訴人工務局無前開函釋之適用，上訴人工務局於100年9月7日行政訴訟準備書狀㈢亦就上開函釋為攻防。上訴人工務局主張原審法院援引之相關內政部函令，有未經曉諭當事人進行辯論一節，自非可採。㈤、文普建設公司於88年7月21日更名為昇勤建設股份有限公司，又於89年1月17日更名為葛萊美公司，有公司變更登記表附於原審卷第161至163頁可稽，依該三公司之統一編號均為00000000，足見上訴人工務局主張原建照申請人之文普建設公司業已解散，非為可採。本件被上訴人等52名起造人於86年7月16日就系爭26筆土地向上訴人工務局提出原建照申請案，縱使因原始起造人間之爭議或原建商與地主解除合建契約，事實上無法興建，致上訴人工務局無法准許該建照申請，仍屬應將依法定程序將原建照申請案核駁問題。但究不能由上訴人明暘管理公司以周盧雙美等49人所有系爭21筆土地為基地範圍所提出之新建照申請案，於未經包括被上訴人等在內其餘5筆土地所有權人兼起造人同意變更原建照申請案之起造人、建築基地及建物設計等情況下，即以「續審」原建照申請案之程序，逕依申請原建照時即容積率管制實施前之法令，核發系爭建造執照予上訴人明暘管理公司。上訴人明暘管理公司主張因上訴人工務局的行政疏失，致申請案凍結多時，後因情事變更，不論是建築法或都市計畫說明書，皆無具體規範細項揭示上訴人工務局應如何憑據辦理，上訴人工務局基於職權，兩度召開協調會，上訴人工務局作成之決議縱不合於86年6月(訂定新店都市計畫書(土地使用分區管制要點))對於容積率之管制，亦係基於情事變更之考量，補充既定行政計畫所作成之職權處分，於法並無不合一節，核非可採。㈥、本件原審援引本院95年度判字第1750號判決意旨，論明行政程序法第117條所稱「法定救濟期間經過後」，係指行政處分因法定救濟期間經過後，不能再以通常之救濟途徑，予以撤銷或變更，而發生形式確定力者而言，核與本件被上訴人係於法定救濟期間內，對尚未發生形式存續力之原處分提起行政救濟，並不相涉(原判決事實及理由六9.⑴參照)。又縱上訴人明暘管理公司非依行政程序法第117條規定主張信賴保護，惟原審亦已說明上訴人明暘管理公司主觀上認知其以周盧雙美等所有系爭21筆土地為基地範圍於97年7月間提出之新建照申請案，係以申請「新案」之意思申請建照（原審卷一第220頁參照），依法不得適用86年間原建照申請案時之容積率管制前法令；如上訴人工務局客觀上係以原建照申請案續審之程序受理，則應經被上訴人等52名起造人同意始得據以受理上訴人明暘管理公司之變更申請案，詎上訴人工務局竟未經被上訴人等12名原建照申請案起造人之同意，即逕依容積率管制前之法令核發系爭建造執照予上訴人明暘管理公司，上訴人明暘管理公司對於上訴人工務局違法核發系爭建造執照一節，縱非明知，亦難謂無重大過失。上訴人明暘管理公司縱有信賴上訴人工務局所核發系爭建造執照，並據以動工興建之事實，惟顯有明知或因重大過失而不知系爭建造執照違法之情形，上訴人明暘管理公司之信賴利益應不值得保護，無信賴保護原則之適用等情明確，經核均無不合。本件上訴人工務局雖有行政瑕疵在先，但為補救多年前的行政瑕疵，而就上訴人明暘管理公司所提出之新建照申請案仍准以容積管制前之條件核發建造執照，仍屬依法無據。上訴人明暘管理公司對於上訴人工務局違法核發系爭建造執照一節，縱非明知，亦難謂無重大過失，已如前述。上訴人明暘管理公司仍執詞主張其信賴上訴人工務局本於專業與職權所作成處分之合法性，依上訴人工務局指示申請建照，且已開工多日，並享有信賴利益，故無信賴不值得保護之情事等等，非為可採。㈦、復按，「(第1項)行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」行政訴訟法第198條第1項定有明文。本件原審已敘明任何為改建而提出之建造執照申請案，固均有相當程度地促進都市更新及土地再開發利用之功能。惟上訴人明暘管理公司所提出之新建照申請案，並非依據都市更新條例所提出之申請，建築面積僅782.02平方公尺（基地面積為2,274.73平方公尺），且為一棟地上20層地下5層共61戶之建築，又依上訴人明暘管理公司100年9月7日陳報狀所述及現場照片顯示（原審卷一第220、242頁），自上訴人工務局作成原處分至當時，僅投入上千萬元之資金，且尚未興建至地上層等情，上訴人明暘管理公司因撤銷違法處分而使已實施之工程拆除所耗費之成本因素，以及上訴人明暘管理公司為取得土地及興建工程已支出之金額，僅係上訴人明暘管理公司之私人成本，與社會成本並無何直接關連，更與都市更新及土地再開發利用等公共利益無關，而認本件不符合作成情況判決之要件等情(原判決事實及理由六㈡⒑參照)。上訴人明暘管理公司雖主張其投入金額實已破億，惟其數額縱有高低之差異，但究屬其私人之成本，而與行政訴訟法第198條所定之於公益有重大損害不同。㈧、上訴人工務局雖主張上訴人明暘管理公司有受「49名原始起造人之委託」辦理系爭建照申請案，則本件系爭應受保護之對象應為「49名原始起造人」，並非上訴人明暘管理公司。另本件系爭案之應受保護對象為系爭49名地主，與「建商」之主觀意識無關（地主開具土地同意書，委由建商辦理興建），且事實上因系爭建案業已導致地主需搬離原地，並遭拆除重建之損害，此實顯非如原判決所稱之「投入費用上千萬云云」，是原判決顯有悖於經驗及論理法則，而有判決不適用法規之違誤等等。經查，本件新建照申請案起造人係上訴人明暘管理公司，至於委由上訴人明暘管理公司辦理系爭建照申請案之土地所有人並非系爭建造執照之受處分人。雖然系爭核發建造執照處分除上訴人明暘管理公司外，亦牽涉多數參與合建而同意拆除建物搬離原地地主、屋主、原承租戶之損害，惟此等損害仍存在於委由上訴人明暘管理公司申請建造執照之特定地主，或搬遷之屋主或承租戶，與行政訴訟法第198條第1項所定於公益有重大損害尚屬有間，無從據此主張有行政訴訟法第198條第1項情況判決之適用。至於上訴人明暘管理公司主張其於99年3月3日取得建築執照與拆除執照，除至99年4月18日完成拆除作業，已於99年7月1日至同年11月4日委託代銷公司進行預售屋銷售宣傳，並於99年11 月29日申報開工。系爭處分遭撤銷損及為即時入住而預購系爭土地新建房屋之買主的期待利益部分。按不動產經紀業管理條例第4條規定，不動產係指土地、土地定著物或房屋及其可移轉之權利；房屋指成屋、預售屋及其可移轉之權利。預售屋係指領有建造執照尚未建造完成而以將來完成之建築物為交易標的之物。依上訴人明暘管理公司主張，如其確已有依系爭建造執照進行預售屋銷售之事實，則系爭建造執照之撤銷將影響依法已經由不動產經紀業代理銷售不動產之交易秩序，與交易者權益之維護固不能謂無關連。但查，系爭新建照申請案係興建1棟地上20層、地下5層建物共61戶，扣除由原地主合建取得戶數外，上訴人明暘管理公司所得預售之戶數已較有限，其因系爭建造執照之撤銷所影響交易秩序及交易者權益之保障，所造成公益之損害難謂重大。且本件本院斟酌上訴人明暘管理公司所受損害，其主觀上認知其以周盧雙美等所有系爭21筆土地為基地範圍於97年7月間提出之新建照申請案，係以申請「新案」之意思申請建照（原審卷一第220頁參照），依法不得適用86年間原建照申請案時之容積率管制前法令，就上訴人工務局未經被上訴人等12名原建照申請案起造人之同意，即逕依容積率管制前之法令核發系爭建造執照予上訴人明暘管理公司，被上訴人於法定期間內即提起本件行政爭訟，系爭建造執照即存有被撤銷之可能性，上訴人明暘管理公司就該等可預見情事，已可採取必要之防止損害擴大方法，以及系爭建造執照若未撤銷，對實施建築管理之公共利益亦造成相當之損害等情事，難認系爭建造執照之撤銷顯與公益相違背。原審認定本件不符合作成情況判決之要件，其未審酌系爭建造執照之撤銷所影響預售戶之交易秩序及交易者權益之保障部分，雖有疏漏，惟本院依職權為上述審酌後，仍難認系爭建造執照之撤銷顯與公益相違背，亦即原審所為本件不符合作成情況判決要件之結論，尚無不合，仍不能以原審論斷理由尚有疏漏即執為有利上訴人明暘管理公司判斷之論據。㈨、至上訴人其餘主張經核無非係屬原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，或係就原審所已為論斷或駁斥其主張之理由再為爭執，核屬法律上見解之歧異。而所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據而言。本件原審就其得心證之論述，業如前述。縱其就上訴人明暘管理公司之主張有未加以論駁者，惟與判決不備理由之違法情形並不相當，均難謂原判決有違背法令之情形。從而原審以上訴人工務局核發系爭建造執照予上訴人明暘管理公司，於法為有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，而將訴願決定及原處分均撤銷，依上說明，應屬合法。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　4　　月　　26　　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳　明　鴻法官　侯　東　昇法官　江　幸　垠法官　林　金　本法官　陳　國　成以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　4　　月　　27　　日書記官　王　史　民

最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第373號

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