101年度判字第404號｜行政：政府採購法｜裁判日期：101 年 05 月 10 日

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第404號上訴人　志宏食品股份有限公司代　表　人　吳金龍上訴人　陳奕安即晶饌餐盒食品工廠上訴人　大立便當工廠代　表　人　藍淑鈴共同訴訟代理人洪崇欽　律師被上訴人　彰化縣花壇鄉公所代　表　人　李成濟上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國101年1月5 日臺中高等行政法院100年度訴字第249號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人志宏食品股份有限公司（下稱志宏公司）借用上訴人陳奕安即晶饌餐盒食品工廠（獨資，下稱晶饌工廠，原名為宜品餐盒食品工廠，99年5月26日經彰化縣政府核准更名為晶饌餐盒食品工廠；原負責人為張銘達，變更負責人為陳奕安）及上訴人大立便當工廠（合夥，下稱大立工廠）名義，共同參與被上訴人所辦理「花壇鄉立托兒所97年度第二學期幼童午餐及點心採購」採購案（下稱系爭採購案），上訴人志宏公司因不服被上訴人於99年11月30日以花鄉行字第0990018632號函通知其有政府採購法第101條第1項第2款規定之情事，上訴人晶饌工廠及大立工廠亦因分別不服被上訴人同日花鄉行字第0990018633號函、第0990018634號函通知其等有同法第101條第1項第1款規定之情事，將刊登政府採購公報。上訴人不服，循序提起行政訴訟。二、上訴人起訴主張：如因違反政府採購法第87條第5項借用他人名義或容許他人借用本人名義參加投標，經第一審法院以犯同法第87條之罪，判處有期徒刑者，應受停權3年之處分，至於經判處拘役、罰金或緩刑者，則應受停權1年之處分。上訴人經臺灣彰化地方法院（下稱彰化地院）分別判處罰金及緩刑，此行為既於同法第101條第1項第6款規定列為停權處分事由之一，則第1款之事由，因修法之增列結果，即應限縮其適用，自應適用同法第103條第1項第2款前段規定，僅應受停權1年之處分等語，求為判決撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原處分。三、被上訴人則以：上訴人上開行為，依序同時該當政府採購法第101條第1項第2款及第6款，第1款及第6款，係屬法條（法規）競合，基於重法優於輕法之法律適用原則，因比較同法第103條第1項第1款、第2款規定之結果，同法第101條第1項第1、2款之處罰效果較同條項第6款之處罰效果為重，是被上訴人依政府採購法第101條第1項第1款、第2款規定，適用同法第103條第1項第1款之規定，通知上訴人將刊登政府採購公報，並予以停權3年，揆諸上開法律規定及法律適用原則，並無不合，上訴人關於法律適用之主張，應係有誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：容許他人借用本人名義或證件參加投標者。借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。……犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者。」、「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。有第101條第1款至第5款情形或第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。有第101條第7款至第14款情形或第6款判處拘役、罰金或緩刑者，自刊登之次日起1年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。」為政府採購法第101條第1項第1款、第2款、第6款及第103條第1項所明定。（二）查上訴人志宏公司借用上訴人陳奕安即晶饌工廠及上訴人大立工廠名義，參與被上訴人所辦理「花壇鄉立托兒所97年度第二學期幼童午餐及點心採購」採購案。被上訴人以上訴人志宏公司有借用他人名義投標者，上訴人晶饌工廠及上訴人大立工廠有容許上訴人志宏公司借用其本人名義參與投標之事實，業據上訴人3人所自承。且依據上訴人之實際承辦本件業務之人劉政爵、施振奎、張銘達於98年5月8日在彰化縣調查站之調查筆錄及在彰化地院審判筆錄觀之，劉政爵、施振奎、張銘達均已陳述上訴人志宏公司借用上訴人晶饌工廠、上訴人大立工廠之名義投標，上訴人晶饌工廠及上訴人大立工廠容許上訴人志宏公司借用其名義參加投標，具體一致且互核相符。又上訴人志宏公司、大立工廠及劉政爵、張銘達、施振奎因違反政府採購法案件，於彰化地院認罪協商，經彰化地院判決有罪在案，此有彰化地院99年度易字第247號宣示判決筆錄附卷可參。又法人僅係法律所擬制之主體，無法自為法律行為，須藉由其代表人或委由代理人對外為意思表示，故廠商為法人組織者，自有賴其代表人或代理人對外為意思表示，以參與政府之採購，其代表人所為代表公司之行為即等同法人之行為，是廠商之代表人、代理人因執行業務，代表公司參與政府採購，即為廠商之行為。從而，上訴人志宏公司有借用上訴人晶饌工廠、上訴人大立工廠之名義投標，上訴人晶饌工廠及上訴人大立工廠容許上訴人志宏公司借用其名義參加投標之事實，洵堪認定。（三）依政府採購法第101條修正草案說明：「……另基於第87條第5項所定之罪行與本項第1款、第2款規定之情形重疊，惟有該2款所定情事者，無須經法院第一審判決有罪，即有其適用餘地，為免有適用上之失衡，爰將本款有第87條適用之情形，限縮為該條第1項至第4項及第6項規定。……。」經由上述政府採購法第101條修正草案說明觀之，當初第87條增訂第5項之立法意旨並非有意自同法第101條第1項第1款所規範「容許他人借用本人名義或證件參加投標者。」之情形，經第一審為有罪判決者，於同條項第6款再行規範，造成同一法條內重複規範事件本質上相同之事項，以及處理結果出現法秩序失衡之狀態（同法第103條規定若適用第101條第1項第1款情形廠商不得投標之期限為3年，若適用第101條第1項第6款情形則分判刑輕重，廠商不得投標之期限為3年或1年，形成事物本質上相同之事項而作不同的處理），此乃增修第87條第5項之後，雖在法條形式上文義形成之現象，當非立法之本意。基於政府採購法之立法意旨以及平等原則，維持正義的法秩序，正確適用法律，解釋政府採購法第101條第1項第1 款所規範「容許他人借用本人名義或證件參加投標者。」之情形，並非同條項第6款所規範之範圍，以避免造成同一法條內重複規範事物本質上相同之事項，以及處理結果出現法秩序失衡之狀態，而有違立法意旨以及平等原則（本院100 年度判字第1950號判決參照）。而政府採購法第101條第1項係關於招標機關應對於廠商停權處分之要件規定，同法第103條則為該確定停權處分之效果規定。故廠商須具何種情形始應受停權處分，悉以政府採購法第101條第1項之規定為準據。本件原處分作成前，上訴人志宏公司、大立工廠及劉政爵、張銘達、施振奎等人，雖經彰化地院於99年8月30日以 99年度易字第247號判決，依政府採購法第87條第5項、第92條規定，科處上訴人志宏公司、大立工廠罰金各新臺幣10萬元；將劉政爵、張銘達、施振奎分別判處有期徒刑，並緩刑在案。惟上訴人志宏公司借用上訴人晶饌工廠、大立工廠之名義參加投標，上訴人晶饌工廠及大立工廠容許上訴人志宏公司借用其名義參加投標。則上訴人志宏公司有政府採購法第101條第1項第2款之行為，上訴人晶饌工廠及大立工廠有政府採購法第101條第1項第1款之行為，既已明確，被上訴人以上訴人所為構成政府採購法第101條第1項第1款、第2款之違章事由，依政府採購法第103條第1項第1款予以停權3年之處分，揆諸上開法條之規定及說明，並無不合。又縱使上訴人符合政府採購法第103條第1項第2款之低度行為，亦應為其符合同法第103條第1項第1款規定之高度行為所吸收（本院100年度判字第19號判決參照），故被上訴人以政府採購法第103條第1項第1款規定據以刊登政府採購公報停權3年，並無不合。上訴人主張應僅得停權1年，要無足取。至於上訴人所舉臺北高等行政法院99年度訴字第1452號判決，乃其個案之見解，且該案已經本院以100年度判字第1950號判決廢棄該判決而自為判決，尚難援引適用。（四）綜上所述，上訴人上開主張，均不足採。被上訴人通知上訴人有政府採購法第101條第1項第1款、第2款規定之情事，將予刊登政府採購公報之處分，核無違誤，異議處理結果及審議判斷遞予維持，亦無不合。上訴人起訴意旨請求撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷，為無理由，應予駁回等語，資為其判斷之論據。五、上訴人上訴意旨略以：政府採購法第87條第5項將借用及容許他人借用本人名義或證件參與投標，規定為犯罪行為，而此之犯罪行為又於同法第101條第1項第6款列為停權處分事由之一，則同法第101條第1款、第2款之事由，因修法之增列結果，即應限縮其適用。再者，基於後法優於前法及法有疑義從有利於受處分人解釋之原則，應認為該法第101條第1項第6款應優於同項第1款及第2款而適用之，然原判決未為詳查，認上訴人主張為不可採，遽然駁回上訴人之訴，自有判決不適用法則或適用不當之當然違背法令情事等語，求為判決廢棄原判決，並發回原審法院更為審理。六、本院查：（一）按「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處3年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。」、「廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯本法之罪者，除依該條規定處罰其行為人外，對該廠商亦科以該條之罰金。」、「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：容許他人借用本人名義或證件參加投標者。借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。……犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者。」及「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。有第101條第1款至第5款情形或第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。有第101條第7款至第14款情形或第6款判處拘役、罰金或緩刑者，自刊登之次日起1年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。」分別為政府採購法第87條第5 項、第92條、第101條第1項第1款、第2款、第6款及第103條第1項所明定。（二）查政府採購法第101條修正草案說明：「……。另基於第87條第5項所定之罪行與本項第1款、第2 款規定之情形重疊，惟有該2款所定情事者，無須經法院第一審判決有罪，即有其適用餘地，為免有適用上之失衡，爰將本款有第87條適用之情形，限縮為該條第1項至第4項及第6項規定。……。」由此修正草案說明觀之，當初第87條增修第5項「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處3年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。」其增修之立法意旨並非有意自同法第101條第1項第1款、第2款所規範之情形，經第一審為有罪判決者，於同條項第6款再行規範，造成同一法條內重複規範事件本質上相同之事項，以及處理結果出現法秩序失衡之狀態，亦即同法第103條規定若適用第101條第1項第1款情形廠商不得投標之期限為3年，若適用第101條第1項第6款情形則分判刑輕重，廠商不得投標之期限為3年或1年，形成事物本質上相同之事項而作不同的處理，此乃增修第87條第5項之後，雖在法條形式上文義形成之現象，當非立法之本意。基於政府採購法之立法意旨以及平等原則，維持正義的法秩序，正確適用法律，解釋政府採購法第101條第1項第1款、第2款所規範之情形，並非同條項第6款所規範之範圍，以避免造成同一法條內重複規範事物本質上相同之事項，以及處理結果出現法秩序失衡之狀態，而有違立法意旨以及平等原則。（三）本件上訴人志宏公司借用上訴人晶饌工廠、大立工廠之名義參加投標，上訴人晶饌工廠及大立工廠容許上訴人志宏公司借用其名義參加投標。因此，上訴人志宏公司有政府採購法第101條第1項第2款之行為，上訴人晶饌工廠及大立工廠有政府採購法第101條第1項第1款之行為，業經原審依法認定明確，故被上訴人以上訴人所為構成政府採購法第101條第1項第1款、第2款之違章事由，依政府採購法第103條第1項第1款予以停權3年之處分，原判決予以維持，均無不合。(四) 綜上所述，本件上訴人對於業經原判決論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　5　　月　　10　　日最高行政法院第四庭審判長法官　藍　獻　林法官　林　文　舟法官　胡　國　棟法官　林　玫　君法官　廖　宏　明以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　5　　月　　10　　日書記官　彭　秀　玲

最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第404號

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