101年度判字第447號｜行政：補助費｜裁判日期：101 年 05 月 17 日

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第447號上訴人　財團法人桃園縣私立大舜老人養護中心兼代表人　黃正安上　訴人徐文通吳祥榮詹王屘上一人訴訟代理人　徐原本　律師被上訴人　內政部代　表　人　李鴻源訴訟代理人蔡東賢　律師陳仕振　律師上列當事人間補助費事件，上訴人對於中華民國100年12月8日臺北高等行政法院100年度訴字第767號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、本件被上訴人代表人自民國101年2月6日變更為李鴻源，業經其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先予敘明。二、緣上訴人財團法人桃園縣私立大舜老人養護中心（下稱養護中心，當時其代表人為原審被告吳祥和）依內政部推展社會福利補助作業要點（下稱作業要點），向被上訴人申請補助興建院舍工程費（下稱院舍費），經被上訴人以89年11月8 日台（89）內中社字第8988356號函核定補助興建院舍經費新臺幣（下同）29,568,000元；上訴人養護中心因與被上訴人就補助之方式及上訴人養護中心應履行之條件、負擔等簽訂契約書（下稱系爭契約），約定契約期限自89年11月1日起至99年10月31日止，並由上訴人徐文通、詹王屘、吳祥榮及黃正安4人為連帶保證人；上訴人養護中心且於院舍興建完竣，繳回剩餘款4,250,732元核銷。上訴人養護中心且於 92年申請補助開辦設施設備費用（下稱設施設備費），經被上訴人依作業要點核定補助設施設備費1,680萬元，上訴人養護中心並繳回結餘款143,800元。嗣被上訴人因上訴人養護中心自93年11月1日至98年10月31日收容率未滿60%；又認上訴人養護中心所有桃園縣龍潭鄉○○○段1208之3地號土地（權利範圍全部，下稱相關土地）及其上同段3858、4262建號建物（權利範圍均為全部，下稱相關建物。相關土地及建物下或合稱相關房地）遭廣榮營造工程有限公司（下稱廣榮公司）聲請拍賣、三元系統開發有限公司（下稱三元公司）聲請查封，顯示上訴人養護中心財務有問題，乃援引系爭契約第6條及第7條第1項第6款規定，以98年11月4日內授中社字第0980716089號函（下稱被上訴人98年11月4日函），通知上訴人解除系爭契約，並請求上訴人及吳祥和連帶返還院舍費補助款25,317,268元（原核定補助29,568,000元，扣除實際上核銷之賸餘款4,250,732元），及依補助款2%給付違約金506,345元暨設施設備費16,656,200元，合計共42,479,813元（25,317,268元＋506,345元＋16,656,200元），未獲置理，被上訴人乃於100年5月5日向原審法院提起行政訴訟，經原審判決上訴人應連帶給付被上訴人25,823,613元；上訴人養護中心並應給付被上訴人16,656,200元，及均自100年5月23日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息，並駁回被上訴人其餘之訴（即吳祥和部分暨請求黃正安、徐文通、詹王屘、吳祥榮連帶給付上開設施設備費部分；此部分未據被上訴人上訴而告確定）。上訴人不服，遂提起本件上訴。三、被上訴人起訴主張略以：㈠、依老人福利法第2條、第34條規定，上訴人養護中心為一專營老人福利業務之機構。惟其於被上訴人已履行系爭契約第7條第1項第4款約定之「責由其主管機關輔導2年」情形下，復經被上訴人審視上訴人養護中心98年10月29日致函桃園縣政府（下稱桃縣府）名冊所指之71人中，滿60歲以上自負費用者44人、滿65歲以上公費安置老人9人，合計僅53人（占核定補助床位數112床47.3% ），未達系爭契約第7條第1項第4款約定之60%收容率；且上訴人養護中心所有之土地與建物於97年7月23日即遭臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）依債權人三元公司之聲請辦理查封登記，而桃園地院復就債權人廣榮公司與上訴人養護中心間清償債務強制執行事件，訂於98年11月17日上午11時就上訴人養護中心所有相關房地實施第1次公開拍賣，顯示上訴人養護中心財務確有問題，有違系爭契約第4條及第7條規定且屬情節重大。是依行政程序法第149條、民法第179條、第233條第1項前段、第203條規定及系爭契約第6條、第7條等約定，被上訴人自得以98年11月4日函為解除系爭行政契約之意思表示，並請求系爭補助款申請人即上訴人養護中心及吳祥和返還全部院舍費補助款及給付違約金。而解約之法律上理由並不影響該意思表示之效力；況被上訴人亦已於起訴狀及相關書狀再為解除契約之意思表示。㈡、又觀諸系爭契約第1條約定及上訴人養護中心92年「財團法人桃園縣私立大舜老人養護中心開辦設施設備計畫」之申請表及計畫書內容可知，上訴人養護中心獲補助款項除院舍費外，另包含設施設備費，設施設備費本係包括在補助款範圍之內，則系爭契約既經解除，依前揭行政程序法第149條準用民法第259條規定，上訴人養護中心所應回復原狀者，除院舍費25,317,268元外，亦包含設施設備費16,656,200元在內；而其餘上訴人等於89年簽訂系爭契約時，均係上訴人養護中心之董事，且於系爭契約之連帶保證人欄簽章同意就上訴人養護中心就系爭契約所生公法上債務負連帶清償之責，是均應負連帶給付之責等語，並求為判決上訴人及吳祥和應連帶給付被上訴人42,479,813元，及自起訴狀繕本送達翌日即100年5月23日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。四、上訴人則以：㈠、上訴人養護中心、黃正安部分：⒈被上訴人於系爭契約關係終止前，皆未以收容人數未達標準此一事由主張解除契約，直至100年5月5日提出之起訴狀，始以上訴人收容人數未達雙方約定標準主張解除契約，被上訴人要不得於系爭契約終止後，再以契約關係存續期間之事實主張自始解除契約。且被上訴人自認其亦得對上訴人收容人數進行審核，卻自始未見任何被上訴人曾親自就上訴人收容人數進行審核之憑證；而主管機關桃縣府於99年1月20日發出之府社障字第09900259162號函、99年11月22日發出之府社障字第0990463242號函，其內文皆明確顯示上訴人養護中心亦得收容不具老人身分之身心障礙者，符合系爭契約第1條為協助被上訴人推展社會福利服務機構之規定。被上訴人聲稱上訴人連續5年皆未達收容人數之最低門檻之主張，並無理由。⒉上訴人養護中心就三元公司聲請查封登記相關房地部分，已經協議三元公司撤銷；另就廣榮公司聲請拍賣上訴人相關房地一事，亦經上訴人養護中心於98年11月5日及同年 11月23日發函至被上訴人說明雙方已達成停止拍賣並繼續營運之協議，故上訴人養護中心至今仍正常營運中，就遂行兩造約定推展社會服務並無影響。⒊系爭契約簽訂於89年，約定院舍費補助款總價金為29,568,000元，實際補助為25,317,268元。至設施設備費16,656,200元，則係92年間上訴人養護中心另向被上訴人申請補助之款項，係被上訴人另一行政給付行為，與系爭契約無關。是縱被上訴人執系爭契約主張解約，其得請求金額亦僅以系爭契約所及之院舍款金額為限。㈡、上訴人詹王屘部分：上訴人養護中心之收容人數業已超過60%之目標，況桃縣府亦認為上訴人養護中心收容之對象非僅限於超過65歲以上之老人，尚得收容身心障礙者，被上訴人自訂嚴格標準，認上訴人養護中心未達60%收容率，而主張依系爭契約第7條解除契約，應無理由。又依系爭契約第13條約定，雙方契約關係於99年10月31日屆期即告消滅，惟被上訴人遲至100年5月5日起訴時始主張上訴人養護中心收容人數未達雙方約定之標準，而解除系爭補助款契約，顯有未合。又上訴人養護中心目前仍正常營運，且與債權人廣榮公司、三元公司達成協議即將撤銷相關房地之查封，亦無違反系爭契約第7條第6款之情事。至有關設施設備費16,656,200元部分，則非在系爭契約範圍內，故上訴人詹王屘就此部分自不負連帶保證責任。另被上訴人未依系爭契約第2 條第1項、第3條第1項約定善盡監督、輔導及檢查之責，被上訴人與有過失，且過失程度情節重大，應依民法第217條第1項及第224條規定免除上訴人詹王屘之賠償金額。㈢、上訴人徐文通部分：系爭契約期間至99年10月31日屆滿，被上訴人於屆期後之100年5月5日始以上訴人養護中心違反系爭契約第7條第1項第6款為由解約，於法不合。且主管機關桃縣府於其監督期間從未查知上訴人養護中心有未達收容60% 情事；又桃縣府社會局查知上訴人養護中心收容身心障礙人士，從未指示不可，被上訴人於實體上亦無解約之原因存在之事證。再被上訴人另請求上訴人養護中心返還設施設備費16,656,200元，則非在系爭契約之範圍等語，資為抗辯，並均求為判決駁回被上訴人之訴。㈣、至上訴人吳祥榮則未於原審所訂期日到場，亦未提出書狀為任何聲請或陳述。五、原判決判命上訴人為上開給付，並駁回被上訴人對吳祥和部分之訴，暨駁回被上訴人請求上訴人黃正安、徐文通、詹王屘、吳祥榮連帶給付上開設施設備費部分訴訟，其理由略以：㈠、上訴人養護中心於89年間申請被上訴人補助興建院舍案，經被上訴人審查上訴人所提申請表、計畫書後，同意補助院舍費29,568,000元，並簽立系爭補助契約，由上訴人徐文通、詹王屘、吳祥榮、黃正安4人為連帶保證人。嗣因核銷結果有賸餘款4,250,732元應予扣除，上訴人養護中心實際獲補助25,317,268元。上訴人養護中心復於92年間提出購置設施設備案，申請被上訴人補助，經被上訴人審查上訴人所提申請表、計畫書後，同意補助設施設備費1,680萬元；嗣因上訴人養護中心繳回結餘款143,800元，實際收到16,656,200元等事實，有被上訴人所提系爭契約、上訴人養護中心出具之收據、申請表、計畫書附卷可稽，堪以認定。㈡、又老人福利機構，係以服務65歲以上老人或60歲以上未達65歲且願自負費用者為主要目的。經核上訴人安養中心於89年間提出之申請表、提出之計畫書，其內所載目的、需求評估、未來5年營運計畫、人員配置、具體回饋計畫或措施等項目中，均提及上訴人養護中心僅提供老人安養之用，再參諸上訴人養護中心全名為「財團法人桃園縣私立大舜老人養護中心」，即足證明上訴人養護中心為一專營老人福利業務之機構，而其向被上訴人申請相關補助款之目的，即係專為安養老人所用無疑。上訴人養護中心既與被上訴人簽訂系爭契約用以申請補助款，依系爭契約第1條之約定，其所提之申請表、計畫書及依規定所需之相關文件既須經被上訴人依作業要點審核同意，上訴人養護中心接受補助款後，須依申請表及計畫書之內容切實履行，是上訴人養護中心於申請表、計畫書既均以興建老人安養機構作為申請補助之依據，則系爭契約第7條第1項第4款所稱之「收容人數」，自僅限於65 歲以上之老人，而不包括其他身心障礙人士。是上訴人主張，主管機關桃縣府於99年1月20日府社障字第09900259162號函、99年11月22日府社障字第0990463242號函，其內文皆明確顯示上訴人養護中心亦得收容身心障礙者，非僅65歲以上之老人，且上訴人養護中心另收容其他需社會救助之弱勢族群與系爭契約第1條上訴人為協助被上訴人推展社會福利服務之約定及上訴人養護中心捐助章程第5條規定有關社會福利措施均無不符，難認有違系爭契約云云，核與系爭契約及老人福利之相關法令規定意旨不合，自無可採。㈢、而上訴人養護中心係自93年11月1日正式營運，主管機關桃縣府嗣於95年8月7日派員實際查訪，即發現上訴人養護中心停辦老人養護業務，所收容之老人亦轉安置至其他機構，迄自桃縣府97年4月18日函斯時僅收容3名院民。雖上訴人養護中心曾於98年10月29日致函桃縣府，並表示所附收容名冊收容人數已有71人，惟細繹該收容名冊，其中滿60歲以上自負費用者44人、滿65歲以上公費安置老人9人，合計僅53人，僅占核定補助床位數112床之47.3%，尚未達60%，上訴人養護中心營運3年後實際收容老人人數未達預定收容率之60%，且經被上訴人責由其主管機關桃縣府輔導2年後仍未能達成，是上訴人養護中心違反系爭契約第7條第1項第4款之約定，被上訴人自得依系爭契約第7條第4款約定解除契約，並依契約第6條第2款約定請求上訴人養護中心返還院舍費25,317,268元，及以2%計算之違約金即506,345元（元以下四捨五入）。而其餘上訴人為系爭契約連帶保證人，自應依連帶保證之法律關係，與上訴人養護中心負連帶給付上開金額之責。至系爭契約末端當事人欄位雖有吳祥和之簽名，惟其係因吳祥和當時身為上訴人養護中心之代表人（董事長）即該法人之機關，是吳祥和以上訴人養護中心代表人身分簽訂系爭契約之行為，依法人實在說及代表之一元性理論，即為上訴人養護中心自身之行為，並不對代表人即吳祥和個人發生效力。再由院舍費均由被上訴人層轉桃縣府核撥至上訴人養護中心之帳戶受領，並由養護中心出具收據等事實以觀，亦足見系爭契約之乙方當事人僅有上訴人養護中心，吳祥和僅係以其代表人之身分為簽署；被上訴人主張吳祥和亦應與上訴人養護中心負連帶給付之責任部分，尚無可採。㈣、又被上訴人98年11月4日函，雖僅以上訴人養護中心相關房地遭他人查封拍賣為事由，因而主張依系爭契約第7條第1項第6款「乙方有其他違反本契約約定，情節重大者」解約。惟查，被上訴人主張上訴人養護中心實際收容人數未達收容率6成之情事，最遲自桃縣府95年8月7日派員實地檢查即已發生，即係發生在系爭契約期間內。另參諸被上訴人98年11月4日函早已為解除契約之意思表示，至於解除契約之事由，並不影響該意思表示之效力，而上開函文所依之系爭契約第7條第1項第6款之解約事由，尚係同條項前5款列舉各種解約事由以外之概括約定，被上訴人復於本件訴訟中以書狀再為解除契約之理由補充，是被上訴人事後援引同條項第4款以未達收容率6成為解約之事由，自難謂於法與系爭契約約定未合，故被上訴人以此為由解除系爭契約，洵屬有據。上訴人主張系爭契約第13條約定，系爭契約之期間自89年11月1日起至99年10 月31日止，合計10年。而被上訴人以98年11月4日函主張解除契約，僅言及上訴人養護中心相關房地已遭他人查封，從未言及收容人數未達收容率6成之事由；而被上訴人遲於本件起訴狀方以此事由解除系爭契約，則因系爭契約期間早已屆滿而無從解除，自不生解約之效力云云，尚無可採。㈤、再依上訴人養護中心於92年度就設施設備費計畫書第1項載明計畫緣起係「內政部獎助計畫編號89年11月8日89DC608a 之延續」等字句，乃係以延續89年度申請院舍費計畫作為申請之依據，而此依據復經被上訴人審查同意並核撥設施設備費在案，應可認被上訴人與上訴人養護中心業達成以89年院舍費計畫為本之系爭契約同時作為設施設備費相關約定之合意；由此以觀，在被上訴人與上訴人養護中心間系爭契約之效力，當因上開合意而擴及至申請設施設備費用部分，而被上訴人此部分之主張既係基於其與上訴人養護中心之合意，而非基於系爭契約第14條第1項行使其單方解釋權所致，要無上訴人所稱定型化契約顯失公平，而依消費者保護法第12條、民法第247條之1條規定應屬無效之理，則被上訴人依法解除系爭契約，因而請求上訴人養護中心給付設施設備費用部分，亦屬有據，應予准許。至於被上訴人請求除上訴人養護中心外之其餘上訴人亦應連帶給付其設施設備費部分因系爭契約前文記載係上訴人養護中心向被上訴人申請「老人養護中心興建院舍補助款」於第1條復已明文約定補助款項名目限於院舍費、金額復僅止於29,568,000元，而上訴人養護中心於92年間向被上訴人申請設施設備費時，亦僅係以該法人為名義單獨為之，則上訴人徐文通、詹王屘、吳祥榮、黃正安4人就系爭契約所負連帶保證債務，應在上開款項名目及金額所示範圍內之債務為限。是被上訴人以其合法解除系爭契約，進而請求上訴人徐文通、詹王屘、吳祥榮、黃正安4人應就設施設備費與上訴人養護中心負連帶給付之責任，並無可採；至吳祥和則非系爭契約之當事人或連帶保證人，是被上訴人對吳祥和為此請求，亦無可取。㈥、另被上訴人主張：上訴人養護中心所經營之養護中心，業經訴外人廣榮公司及三元公司查封其土地及建物在案，顯示其財務確有問題，有違系爭契約第4條、第7條第1項第5款、第6款約定，情節重大等情，固據其提出桃園地院民事執行處98年10月16日桃院永97司執黃字第77648號函、相關房地登記謄本為證，惟經上訴人以：被告養護中心目前仍在營運中，相關房地仍供被告養護中心作養護使用，自無變更為其他用途使用之情形等語置辯。經核上開桃園地院函及相關房地登記謄本至多僅能證明上訴人安養中心曾因積欠廣榮公司及三元公司之債務未完全清償，相關房地因而遭到查封並進行至拍賣之程序；然上訴人安養中心目前仍在營運中，相關房地既未遭拍定，目前仍係上訴人養護中心所有，亦未見被上訴人舉證證明上訴人養護中心將相關房地變更為其他非安養用途使用之情形；而被上訴人主張上訴人養護中心財務有問題乙節縱非虛妄，然此並非於系爭契約約定之解約事由，是被上訴人自無從據此即認上訴人養護中心將相關房地變更為其他用途使用，進而主張依系爭契約第7條第1項第5款之規定解除契約等語，資為其判斷之基礎。六、本院查：㈠、按行為時老人福利法第2條、第3條第1項、第4條第2項、第9條第1項、第4項暨其施行細則第5條規定：「本法所稱老人，指年滿65歲以上之人。」、「本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」、「各級政府得以委託興建、撥款補助、興建設施委託經營、委託服務或其他方式，獎助民間對老人提供服務及福利。」、「（第1項）地方政府應視需要設立並獎助私人設立下列各類老人福利機構：…二、養護機構：以照顧生活自理能力缺損且無技術性護理服務需求之老人為目的。…（第4項）第1項各類老人福利機構之獎助辦法，由各級主管暨目的事業主管機關定之。」；「60歲以上未滿65歲之人自願負擔費用者，老人福利機構得視內部設施情形，提供長期照護、養護或安養之服務。」是老人養護機構，係以服務65歲以上老人或60歲以上未達65歲且願自負費用者為主要目的。㈡、次按內政部為協助各級政府及結合民間力量推展各項社會福利服務，達成社會福利服務家庭化、社區化、均衡化、普及化及民營化之目標，制定有補助作業要點；行為時該要點第7點第1款、第2款第2目、第10點、第12點第2款業規定：「申請單位應備文件：(一)申請表…。(二)申請補助計畫書…2申請補助建造(指新建、改建、增建或修繕，以下同)或購置建物，內容應包括目的、主(協)辦單位、需求評估、工程實施進度、營運計畫、人員配置、具體回饋計畫或措施…等項。」、「用途之變更：民間單位接受補助購置或建造之土地或建物，除特殊情形經本部同意外，於契約期間內不得變更為其他用途使用。」、「民間單位接受補助建造或購置建物，補助金額逾2千萬元應與本部訂定契約…」上訴人養護中心因與被上訴人簽立系爭契約；契約第1條、第4條、第6 條、第7條第1項第4款、第5款、第6款、第2項並規定：「甲方（即被上訴人；下同）依內政部推展社會福利服務補助作業要點經審核同意之申請表、計畫書(如附件)及依規定所需之相關文件補助乙方（即上訴人養護中心；下同）新臺幣29,568,000元，以推展社會福利服務。乙方願於接受補助款之同時依申請表及計畫書之內容切實履行。」、「乙方接受補助而購置或建造之土地及建物，除特殊情形經甲方同意外，於契約期間中不得變更為其他用途使用。」、「乙方依本契約所負擔之各項義務，若有不履行者，即應支付違約金。前項所定之違約金，甲方得視乙方違約情形，決定請求之數額，最高以依本契約所撥付支付補助款之百分之2為限。」、「（第1項）乙方若有下列原因，甲方得解除本契約：… 乙方於開始營運3年後，實際收容人數未達預定收容率60%，並經甲方責由其主管機關輔導2年後，仍未能達成預定收容率之60%者。乙方違反第4條規定者。乙方有其他違反本契約約定，情節重大者。（第2項）甲方依前項解除契約之全部或一部時，乙方應依通知於20日內將補助之一部或全部返還甲方。」㈢、復按「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」行政程序法第149條著有規定。又契約之解除，謂當事人之一方因行使解除權，而使契約自始歸於消滅，以回復訂約前之狀態。是解除權為形成權，當事人約定有數款解約事由時，各款解約事由之存在均獨立構成一解除權；且依行政程序法第149條準用民法第258條第1項、第94條、第95條規定，行政契約雖有解除之原因，僅契約當事人有可得行使之解除權，並非即當然發生契約消滅之效果；須由有解除權之一方當事人，據以向他方當事人表示解除契約之意思，且於該意思表示經他方當事人了解（對話）或通知達到（非對話）他方當事人時，始生解約之效力。而當事人以意思表示行使解除權之原因或事由，基於處分權主義之精神，並平衡保護他方當事人對法秩序之信賴，自以當事人所主張者為範圍，而不及於其他未經主張行使解除權之事由。另「附終期之法律行為，於期限屆滿時，失其效力。」乃民法第102條第2項所明定。行政程序法就此並無規定，經準用該民法規定，是行政契約附有終期者，乃於約定期限屆滿時，其契約關係消滅，向後失其效力，而不影響已發生之權利義務；此與契約之解除，溯及訂約時失其效力者迥異。倘契約業因期限屆滿而失效，則就已消滅之契約關係，嗣後即無再行使解除權之餘地。㈣、原審以上訴人養護中心於93年11月1日開始營運3年後，實際收容人數未達預定收容率60%，經被上訴人責由其主管機關桃園縣政府輔導2年後，仍未能達成該目標，而有系爭契約第7條第1項第4款約定之解除事由，是被上訴人得據該條規定，解除系爭契約，並請求上訴人連帶給付上開輔助款及違約金；上訴人養護中心且應返還上開設施設備費，固非無見。惟上訴人於原審即已抗辯：系爭契約期間自89年11月1日起至99年10月31日止，被上訴人98年11月4日解約函，僅言及上訴人養護中心相關房地已遭他人查封，從未言及收容人數未達收容率6成之事由，而遲至起訴時（即100年5月5日），始以此事由解除系爭契約，則系爭契約期間早已屆滿而無從解除，不生解約之效力等語在卷；而原審亦認被上訴人98年11月4日函確僅以上訴人養護中心相關房地遭他人查封拍賣為事由，主張依系爭契約第7條第1項第6款解除系爭契約等情無誤（見原判決第25頁第18行至第21行），並以：上訴人安養中心目前猶在營運中，相關房地未遭拍定，仍係上訴人養護中心所有，亦未見被上訴人舉證證明上訴人養護中心將相關房地變更為其他非安養用途使用之情形，而上訴人養護中心財務縱有問題，亦非系爭契約約定之解約事由，是自無從以上訴人養護中心財務發生問題，即認其將相關房地變更為其他用途使用等語，指駁被上訴人主張依系爭契約第7 條第1項第5款之規定解除系爭契約部分，核與證據及事實相悖，不足執為解約之依據；似就被上訴人98年11月4日函以上訴人養護中心所有房地遭法院拍賣，引用系爭契約第7條第1項第6款事由而為解約之意思表示，亦認無據。則被上訴人98年11月4日函執以行使解除權之事由既不存在，其未取得解除權，其以該函所為解約之意思表示，自不發生解除契約之效力。被上訴人殊無於事後再執非該函所載之系爭契約第7條第1項第4款解約原因，主張系爭契約於該函送達上訴人時，仍發生解約之效力；蓋因該條款所生之解除權，並未據被上訴人於當時主張行使。原判決謂：被上訴人98年11月4日函早已為解除契約之意思表示，至於解除契約之事由，並不影響該意思表示之效力等語，容認被上訴人未於其98年11月4日解約函主張行使之系爭契約第7條第1項第4款解約事由，猶得以其於解約當時存在為由，於事後主張並溯及當時發生效力，揆之前開說明，已有未洽。又被上訴人98年11月4日函援引之系爭契約第7條第1項第6款既稱：「乙方有『其他』違反本契約約定，情節重大者」文義上排除同條項第1 款至第5款所列舉之解約事由，無以包括前開各款解約事由，是原判決縱敘及：被上訴人98年11月4日函文援引之系爭契約第7條第1項第6款之解約事由，係同條項前5款列舉各種解約事由以外之概括約定乙節，亦不足支持其前揭有關解約事由，不影響被上訴人已以其98年11月4日函解除契約之論述。㈤、再按行政契約解除權之行使，因有解除權之一方當事人，以意思表示為之，即足發生效力，前已述及，是除別有規定或當事人另有約定外，原則上並無須履行一定之方式，解約之意思表示以明示或默示為之，均無不可。觀諸系爭契約第13條約定：「本契約之期限10年，自89年11月1日起至99年10 月31日止。」系爭契約復似附有終期。承前所述，當事人以意思表示行使解除權之原因或事由，係於其主張之範圍，判斷其是否取得解除權，而發生解約之效力；又被上訴人98年11月4日函據為解除權行使之原因，既經原審認不存在，而不生解約之效力。則原審就其所認存在之系爭契約第7條第1項第4款解約事由，係於何時經被上訴人主張行使，究係在系爭契約前開期限屆滿前或後，攸關其此部分解除權行使是否發生效力之判斷，自有論究查明之必要。依被上訴人97年4月10日內授中主字第0970713718號致桃園縣政府函說明欄所載：「…依據該中心（指上訴人養護中心）與本部所定契約書第7條規定：『乙方（指上訴人養護中心）若有下列原因，甲方得解除本契約：…乙方於開始營運3年後，實際收容人數未達預定收容率60%，並經甲方責由其主管機關輔導2年後，仍未能達成預定收容率之60%者。』…二、該中心自93年11月1日營運迄今已屆滿3年餘，去（96）年度因營運績效不佳，經貴府評鑑為丁等，為輔導該中心依補助計畫內容切實履行，本部前…請貴府本於主管機關立場積極輔導改善，迄今已8個月，請依限提送輔導改善情形及營運現況。」（見原審卷第170-171頁），且得見被上訴人於系爭契約屆滿前，即曾以上訴人養護中心有涉系爭契約第7條第1項第4款解約情節，而督促桃園縣政府輔導改善情事。則其嗣後處理情形如何？被上訴人於系爭契約期限屆滿前，有無以該條款事由為解除契約之意思表示？此部分解除權之行使是否果如上訴人所稱，係在系爭契約消滅後為之，均有待原審查明確認被上訴人行使該條款解除權之時點，俾以釐清；惟原判決僅稱：被上訴人復於本件訴訟中以書狀再為解除契約之理由補充，是被上訴人事後援引同條項第4款以未達收容率6成為解約之事由，自難謂於法與系爭契約約定未合等語，亦有速斷之嫌。㈥、綜上所述，原判決既有上開違誤，且影響判決之結果，故上訴意旨執此指摘原判決違法，求予廢棄，即有理由；又本件事實尚有未明，有由原審法院再為調查之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　5　　月　　17　　日最高行政法院第四庭審判長法官　藍　獻　林法官　廖　宏　明法官　林　文　舟法官　胡　國　棟法官　林　玫　君以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　5　　月　　17　　日書記官　吳　玫　瑩

最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第447號

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