最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第495號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第495號上訴人　花蓮汽車客運股份有限公司代　表　人　張譽興訴訟代理人　李文平　律師張照堂　律師被上訴人　交通部公路總局代　表　人　吳盟分訴訟代理人　成介之　律師上列當事人間有關交通事務事件，上訴人對於中華民國100年12 月22日臺北高等行政法院100年度訴字第773號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人於民國96年2月13日向被上訴人所屬臺北區監理所（下稱臺北區監理所）花蓮監理站，就其營運路線申請96年度公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼，經臺北區監理所於96年4月19日召開初審會議審查結果（下稱96年4月19日初審會議），就上訴人經營部分路線不予補貼，全案並提送公路汽車客運審議委員會（下稱審議會）96年6月4日第56次全體委員會議決議後，由交通部函請被上訴人依權責核處，被上訴人於96年7月16日函轉各區監理所依會議決議辦理。上訴人不服該決議，陸續提出申復，被上訴人乃函請臺北區監理所召開專案小組會議討論，經該小組96年11月1日會議決議，就「花蓮鐵路新站-成功」線補貼60公里12班次，「花蓮新站-玉里」線補貼44公里10班次，「花蓮火車站-成功- 臺東站」、「花蓮新站-瑞穗」線維持決議不予補貼，並提送審議會96年11月2日第60次全體委員會議報告後，報請交通部核復在案。上訴人不服，陸續提出申復，並就臺北區監理所97年1月9日北監運字第0961016117號函復（下稱臺北區監理所97年1月9日函）提起訴願，遭決定不受理，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院97年度訴字第1514號判決認訴願決定逕以臺北區監理所97年1月9日函非行政處分，尚有未合，將訴願決定撤銷，被上訴人不服，提起上訴，復經本院99年度判字第929號駁回確定；嗣經交通部重為審議，為訴願駁回之決定，上訴人提起行政訴訟遭駁回，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張略以：(一)關於「花蓮-瑞穗路線」：⒈公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼審議及執行管理要點（下稱管理要點）第8點，乃針對其他與國道客運、鐵路、捷運等大眾運輸系統併行或具替代性之路線，其重複路段得刪除不予補貼，不含同為上訴人經營之公路客運路線；被上訴人前未主張花蓮-瑞穗路線刪除補助理由係因有替代路線，顯係臨訟編纂。上訴人係公路汽車客運業者，經營「花蓮-豐田」、「豐田-光復」、「光復-瑞穗」等路線，不屬管理要點第8點㈠⒉所稱「國道客運」、「鐵路」、「捷運」，當無該管理要點之適用。上訴人同時經營「花蓮-豐田」、「豐田-光復」、「光復-瑞穗」等應屬重複路線，依管理要點第8點㈠⒈⑴，僅重複達60班以上之區間里程才不與補貼，本件應依評分標準計算比例進行補助。⒉系爭路線係供海線沿途偏遠地區民眾至花蓮市或臺東市，並非均自花蓮站至臺東站者。況鐵路運輸本有其侷限性，不適於偏遠地區之短程運輸，但汽車客運原則不分大小站都停，係為服務偏遠地區民眾所設。又旅客是否搭乘短區間不影響補貼與否，相關規範亦無以此作為審查補貼之標準。⒊查乘客平均搭乘旅次長度19.97公里為中長區間○○○區○○○○○○路線更具補貼之必要；又管理要點第8點並無乘客搭乘區間之平均旅次長度之限制，舉凡合於管理要點第2點申請補貼路線之條件者，即應依同要點第9點進行補貼優先順序得分計算原則，被上訴人以法未明文之理由擅自刪除不予補貼，逾法令授權範圍及判斷餘地。⒋上訴人僅經營「花蓮-成功」、「花蓮-靜浦」，而成功至臺東間並無鐵路可資替代，被上訴人未顧及偏遠地區之需求；至被上訴人引用臺北監理所96年7月5日整併會議內容，僅內部會議，屬提議性質，被上訴人對相同會議文件之效力，卻有矛盾主張，不得作為不予補貼之法律依據。復按發展大眾運輸條例第10條第1項係就偏遠、離島或特殊服務性之路（航）線業者進行補貼之規範，第2項則規範補貼條件、項目、方式、優先順序、分配比率及監督考核等，其相關事項仍應回歸管理要點，被上訴人未按該規定，違反行政行為之普遍規範。(二)關於「花蓮-玉里」路線：上訴人就該路線申請90.8公里10班次，經審議會第56次會議刪除不予補貼，經上訴人申復，被上訴人同意補貼花蓮-玉里路線中光復-玉里路段44公里10班次，尚有46.8公里未補貼，被上訴人未敍明刪減補貼里程之理由，而管理要點未見相關規範，亦非行政機關得作成判斷餘地範疇，被上訴人之處分違法。(三)另按管理要點第10點㈢，凡依同要點第9點計算優先補貼順序得分計算後，得分越高則權重越大，被上訴人卻以「不論該路線之得分再高（代表分配比率越高），該路線仍不予補貼。」顯悖法令；況被上訴人自承管理要點第5點已明定於申請補貼時，即須依同要點第9點就路線之補貼優先順序得分進行審查，顯見路線之得分非後於其他審查。又管理要點第8點僅規定得就補貼班次之數量作成決定，並不含得減少路線之公里數或逕自全線刪除。原處分未說明班次總數之決定標準，復無○○○區○○○○○○○路線營運虧損補貼路線審查表之補貼規範，核與管理要點之規範內容顯不相容；經上訴人多次申復，被上訴人始以97年1月9日函稱：「花蓮-成功-臺東……同意依95年度核定之補貼里程補貼95年12月1日至初審會議當日止。」，亦足認被上訴人適用審查標準不一。(四)本件關於補貼金額部分，所有申請者就重複路線之申請補貼金額概數均依上開規定辦理，即便經費預算有限，然所有申請者均依既定標準計算申請補貼金額概數，再憑以計算分配補貼額度，始屬公平。況訴外人鼎東客運公司（下稱鼎東客運）花蓮-成功-臺東線經申覆亦有8公里可資請領，上訴人與其路段、距離等均屬相同，卻無法請領，有違平等原則，且依同標準觀之，鼎東客運之規模比上訴人還小1倍，其路線即南線（臺9線）、海線（臺11線）均屬一致，但其95、96年度比上訴人多領新臺幣（下同）2,500萬元補貼款，衡諸比例原則及平等原則，乃非適法。爰請命被上訴人提出本案申請補貼路線審議時依據管理要點第9點之評分表等語，求為判決將：⒈訴願決定及原處分如原判決附表所示不利上訴人部分均撤銷。⒉被上訴人應就原判決附表所示不利上訴人部分，另為適法之處分。三、被上訴人則略以：(一)各年度補貼審查係按管理要點第8點「路線補貼審查原則」，就上訴人所提資料綜合判斷，並非僅以該要點第8點以下某項規定作為某條路線不予補貼或刪除補貼之依據。上訴人所引管理要點第8點㈠⒈⑴規定，僅為某路線遇有重複路段情形時之審查原則，非代表補貼依法以班次為基準，而無規定得減少里程或刪除全部路線。況同要點第8點㈠⒈⒉及同點㈡⒉規定被上訴人有決定全路線「不予補貼」之裁量權限，被上訴人就本案所為刪除全部路線補貼之決定，並未逾越管理要點。又管理要點第8點㈣規定，旨在審議會依本條授權，就上訴人申請路線有決定應以調整「班次」或「里程」方式進行補貼之裁量權限。是原處分就「花蓮-瑞穗」、「花蓮-成功-臺東」二路線作完全不補貼之決定，及「花蓮-富里」、「花蓮-玉里」及「花蓮-成功」作刪除部分里程之決定，無違管理要點規定。(二)依公路汽車客運審議委員會設置要點（下稱設置要點）第1點至第3點規定，客運業者申請營運虧損補貼涉及交通專業知識，為建立公平客觀審核制度，於法令上設有超然中立之審議會進行審議。顯見公路汽車偏遠服務路線營運補貼判斷事項之判斷評定，係經由審議會作成，其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同見解獨立行使職權，並共同作成決定，應認有判斷餘地。復按管理要點訂定目的在於促進大眾運輸發展之公共利益，對行駛偏遠或服務性路線之交通事業，彌補其客票收入不敷營業成本之虧損，然政府資源有限，審議會於進行審議時尚須考量公共資源之合理分配，視申請路線之營運效率及乘客需求而為合理之補貼決定，非謂運量低之路線即給予補貼。查管理要點第8點㈠⒈⑴規定，僅為某路線遇有重複路段情形時之審查原則，該條規定明定「……最多補貼至30班……」，並非代表一經申請即給予30班之最高上限補貼。(三)原處分刪除系爭路段補貼之理由：①「花蓮- 富里」：按管理要點第2點㈢⒉在於每年度補貼款有限，不鼓勵客運業者行駛過長里程路線；查本路線里程為116.1公里，被上訴人依上訴人申請路線別營運虧損補貼金額概算表（下稱申請補貼金額概算表），顯示乘客多僅搭乘短區間，審議會考量年度補貼款之合理利用及本路線沿線居民確有搭乘之必要及東部地區之地形狹長，決議將補貼里程減少為69.3公里，並維持補貼14班次。②「花蓮-玉里」：查本路線里程為90.8公里，依管理要點第2點㈢⒉，被上訴人本得決定僅給予60公里之補貼；況依上訴人申請補貼金額概算表，本路線平均旅次長度僅20.91公里，顯示乘客多係搭乘短區間，無給予全線補貼之必要，復考量東部地區狹長地形特性，審議會決議補貼44公里，並維持上訴人申請之補貼班次。③「花蓮-成功」：查本路線里程為121.9公里，逾管理要點第2點㈢⒉規定之60公里限制，故審議會決定補貼60公里，並維持原申請之12班次。況依上訴人申請補貼金額概算表，本路線平均旅次長度僅48.65公里，顯示旅客多僅搭乘短區間，故審議會決議，應屬合理。④「花蓮-瑞穗」：本路線與上訴人所營「花蓮-豐田」、「豐田-光復」、「光復-瑞穗」等路線及臺鐵「花蓮-光復」線可供區間替代，是審議會依管理要點第8點㈠⒉決議本路線全線不予補貼並無不合。況本路線里程長達67.6公里，平均旅次長度僅19.97公里，顯示旅客僅搭乘短區間，復有其他可替代路線之情形下，無再給予補貼之必要。⑤「花蓮-成功-臺東」：就全程旅次而言，本路線有花蓮至臺東之起迄火車行駛，可供全程旅客代替搭乘；就區間旅次而言，上訴人尚有「花蓮-成功」、「花蓮-靜浦○○○區○路線可供代替搭乘。是原處分決定本路段不予補貼，與管理要點第8點㈠⒉並無不合。綜上，原處分與管理要點之規定並無不合，亦係審議會本於平衡「鼓勵客運業者經營偏遠地區路線」及「國家有限財政資源之合理分配」之合目的性之裁量權行使並無違誤。(四)關於路線補貼金額方式，係按管理要點第11點㈢以「補貼優先順序得分」作為權重，依各「補貼路線申請金額」暨「補貼優先順序得分」乘積加權分配，未違反要點規定。(五)依設置要點第1點、第2點可知，有關營運路線之補貼與否、補貼額度等審議，屬審議會權責，無論係初審小組或臺北監理所之建議，均僅供審議會參考，是審議會未依初審小組或臺北監理所之建議核給補貼，並未違法。又補貼之目的在於追求公共利益而非受領人利益，被上訴人斟酌國家財力、資源之有效運用及其他實際狀況，按補貼預算經費比例採取合理必要手段，作成妥適決議，已兼顧偏遠路線補貼之目的達成；原處分無違比例原則、平等原則、信賴保護原則及行政法上一般法律原則等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：(一)上訴人於96年2月13日申請補貼時，原應適用同年7月20日修訂前管理要點第2點規定，即申請補貼路線里程應符合60公里以下條件，惟審議會第56次會議就營運逾60公里以上之路線得依修訂後之規定申請補貼，故本件營運里程逾60公里以上之路線，得按96年7月20日修訂後管理要點第2點申請補貼。(二)關於「花蓮-富里（A11－015）」路線：依管理要點第2點㈢⒉以觀，足認補貼路線旅程原則為60公里以下，例外則就行經特殊地區者，經客運業者檢附相關資料，合於一定條件並經主管機關核定，則不受60公里之限制。查上訴人申請補貼本路線14班次，里程為116.1公里，不符路線里程60公里以下之條件；本路線平均旅次長度僅22.09公里，顯示乘客多僅搭乘短區間，惟按○○○區○○○○○○○路線沿線居民仍有搭乘之必要，審議會經討論減少補貼「里程」，決議補貼里程為69.3公里，維持補貼14班次；況上訴人亦未證明本路線係行經○○○區○○○○路線等要件，有補貼全部里程之必要，是本路線之核定並無不合。另上訴人所稱原處分決議本路線自96年6月1日起減少補貼6班次部分，經被上訴人同意暫緩實施，有審議會第56次全體委員會會議記錄可稽。(三)關於「花蓮-玉里（A11－018）」路線：查上訴人就本路線申請補貼90.8公里10班次，不符管理要點第2點㈢⒉「路線里程60公里以下」之規定，經初審小組決議全線不予補貼，並附帶決議「請檢討營運路線里程及班次之合理性」，而第56次審議會議決議維持初審小組決議，與修訂前管理要點第2點並無不符。上訴人於第56次審議會決議後，對於「花蓮-玉里」線改申請「光復-玉里」區間44公里10班次，有96年11月26日北監運字第096015225號函說明二所載可稽。嗣專案小組於進行審查時，亦認為上訴人就本路線改申請之班次里程合理，且提送第60次審議會討論，審議會維持專案小組上開決議。原處分就本路線並未刪除上訴人申請之班次或里程數。再上訴人就申請補貼之路線里程，已不符補貼規定，經依上訴人申請補貼金額概算表，本路線平均旅次長度僅20.91公里，顯示乘客多係搭乘短區間，實無給予全線補貼之必要，上訴人未證明系爭路線補貼符合不受60公里限制之要件，惟被上訴人仍考量東部地區地形狹長特性，就此路線補貼其中「光復-玉里」區間44公里10班次，即無違誤。(四)關於「花蓮-成功（A11－021）」路線：上訴人申請補助路線里程121.9公里12班次，該路線里程已逾管理要點第2點㈢⒉規定之60公里限制，故審議會決定補貼60公里，並維持原申請之12班次；況依上訴人申請補貼金額概算表，本路線平均旅次長度僅48.65公里，顯示旅客多僅○○○區○○○○○ 路線符合不受60公里限制之要件，故本路線給予60公里之補貼上訴人申請之12班次，應屬合理。(五)關於「花蓮火車站－成功－臺東站（A11－020）」路線：上訴人申請補貼本路線181.8公里2班次，被上訴人依管理要點第8點㈠⒉規定，原處分決定全線不予補貼。查本路線有花蓮至臺東之火車行駛，可供其間之全程旅客代替搭乘；就區間旅次而言，上訴人尚有「花蓮-成功」、「花蓮-靜浦○○○區○路線可供代替搭乘，是原處分決定本路段不予補貼，與管理要點第8點㈠⒉並無不合。次查，系爭路線長181.8公里，逾管理要點第2點㈢⒉規定之60公里限制，自應由上訴人提出區間載客數及旅次長度等資料，並經主管機關核定，即不受60公里限制，惟上訴人並未提出相關事證供核。另關於臺北區監理所96年7月5日整併會議，係因上訴人與訴外人鼎東客運重複之路線（含「富里-臺東」、「花蓮-成功-臺東」、「花蓮-成功」等線），經邀請初審小組委員實地勘查臺9線及臺11線，復召開初審小組會議，建議該區路線重新整併，為此召開「花東地區路線整併專案小組會議」並決議：「臺11線部分，花蓮客運成功以南路段不予補貼。」以達路線整併之效果，而審議會亦認臺11線有加以整併之必要，故參考上開專案小組會議決議，於召開第60次審議會時仍維持初審小組結論，就上訴人及鼎東客運所營本路段決定不予補貼，而補貼上訴人成功以北路段（即「花蓮-成功」線）與鼎東客運成功以南路段，以達路線整併效果，避免運輸資源浪費。系爭「花蓮-成功-臺東」路線有管理要點第8點㈠⒉與其他運輸系統併行或具替代性路線之情，是被上訴人所為不予補貼之決定，係本於平衡「鼓勵客運業者經營偏遠地區路線」及「國家有限財政資源之合理分配」之合目的性之裁量權行使，實難謂恣意，且被上訴人就事實之認定並無違誤，原處分決定全線不予補貼無誤。(六)關於「花蓮-瑞穗（A11－019）」路線：依管理要點第8點，重複路線最多得補貼30班次或不予補貼，非如上訴人所稱重複路線僅得限制而不得刪除補貼，且所稱「最多」補貼至30班次，非指合於規定即一律給予30班之補貼，是否補貼至上限，應屬審議委員基於如何使補貼款做更有效及合理運用之考量所做裁定，當由上訴人提供相關資料供核，故有關減少補貼公里數或刪除全線規定，審議會依管理要點進行審查及決議，並未逾越規定；又管理要點所稱「國道客運」、「鐵路」、「捷運」僅為「大眾運輸系統」之例示，是否具替代性亦非以是否屬同一業者經營為斷，同一業者經營路線縱有重複，亦無法排除具替代性。客運業者經營路線若與大眾運輸系統併行或具替代性，基於有效運用補貼款之目的，就重複路段自得刪除而不予補貼。系爭「花蓮-瑞穗」路線，就區間旅次而言，已有上訴人「花蓮-豐田」、「豐田-光復」、「光復-瑞穗」等線及臺鐵「花蓮-瑞穗」線可資代替；而臺鐵「花蓮-瑞穗」等線及臺鐵「花蓮-光復」線亦可供區間替代，足供全程旅客搭乘，客運、鐵路路線均屬「大眾運輸系統」要無疑問。是審議會依管理要點第8點㈠⒉規定，審議本路線全線不予補貼，並無不合。況本路線里程長達67.6公里，平均旅次長度僅19.97 公里，顯示旅客僅搭乘短區間，復於有其他可替代路線之情形下，本路線縱不予補貼，對乘客權益亦無影響，復考量補貼預算之有限性，認上訴人有檢討花蓮至瑞穗間各路線營運方式之必要，方決定全線不予補貼，並無恣意，核與管理要點並無不合。(七)「行政補助」係指國家或其他公共行政主體，為達成特定公共目的，對私人所為有財產給與價值之給與，而補貼目的旨在追求公共利益而非為受領人利益，並斟酌國家財力、資源之有效運用及其他實際狀況，按補貼預算經費比例採取合理必要手段，為妥適之決議。再虧損補貼固係對行駛偏遠或服務性路線之交通事業，彌補其客票收入不敷營業成本之虧損所為補貼政策，但並非浮濫給予補貼，給予補貼除彌補營運虧損外，更期許藉此客運業者能審慎了解所屬路線營運狀況，思考該等路線能否藉由調整班次、營運時刻或運用路線接駁轉乘等方式，以提高載客率、路線營運績效並減少政府補貼，惟因個別路線面臨之狀況不同，故由審議會對個別路線營運情形或視實際情況判斷是否補貼。( 八)又申請路線是否給予里程補貼係依管理要點第8點審查，而第9點得分計算原則用以計算得分供第11點計算分配比例，非用於審查該路線是否給予補貼，即申請路線經依第9點審查衡情不可能零分，但可能依管理要點第8點審查，並不符合補貼。是應依管理要點第8點審查給予補貼之路線，始能按第7點計算補貼金額，上訴人主張依第9點計算得分之路線即應補貼，被上訴人對本件補貼款分配計算有恣意裁量之見解，實不足取。至上訴人主張被上訴人就其與鼎東客運間之補貼，有差別待遇而違反平等原則等見解，自應由其舉證以實其說，其聲請由被上訴人提出補貼鼎東客運之資料，自屬無據。(九)上訴人申請公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼，經臺北區監理所96年4月19日初審會議作成初審結果，經上訴人申復，再經審議會第56次、第60次全體委員會審議，未見有何違背相關法令，亦未見審議會基於錯誤事實所為審議而有悖相關法令，更未見基於錯誤事實、夾雜與事件無關之考慮因素，或未遵守法定程序、一般有效之價值判斷原則等事項進行審查，故原審爰予尊重。因認被上訴人審議會之審議結論作成原處分，並無違誤，原處分否准上訴人請求如原判決附表「減少補貼」欄之路線營運虧損補貼，並無違誤，而駁回上訴人之訴。五、上訴意旨略以：(一)關於「花蓮-瑞穗」路線部分：按管理要點第8點係針對其他與國道客運、鐵路、捷運等大眾運輸系統併行或具替代性之路線，其重複路段得刪除不予補貼所作規範，自不含上訴人所經營之公路客運路線；縱同一業者經營路線重複者，亦應依該要點第8點㈠⒈規定，僅得限制最高班次而不得逕行刪除，詎原審誤認此屬同要點第8點㈠ ⒉之情形，其適用法令顯有違誤；又管理要點第8點㈠就重複路線問題，既已分別規範，顯見有其本質之差異，倘按原審見解，認該要點第8點㈠⒈之規範範疇為第8點㈠⒉所涵蓋，則前者將無適用之餘地，益徵原判決適用法令顯有違誤；此外，路線得否刪除而不予補貼，查管理要點第8點並無乘客搭乘區間平均旅次長度之限制，然被上訴人於法無明文之規範下，率刪除而不予補貼，顯逾法令授權範圍而超出判斷餘地。(二)關於「花蓮-成功-臺東」路線部分：原審未顧及偏遠地區之實際需求，率認有火車及「花蓮-成功」、「花蓮-靜浦」等路線可供替代，卻置成功-臺東間之需求於不顧，顯然偏離現實；況臺北監理所96年7月5日整併會議中，對於補貼與否並未定案，僅決議提請大會討論議決，且被上訴人係臨訟始據此會議決議為置辯，該會議提議並非被上訴人依法所為決定，並無拘束之效力，自不得作為不予補貼之法律依據，原審據此會議記錄文件作為拒絕補貼之依據，亦有未按法令審判之違誤，又管理要點第8點㈠就重複路線問題，既已分別規範，顯見有其本質之差異，倘按原審見解，認該要點第8點㈠⒈之規範範疇為第8點㈠⒉所涵蓋，則前者將無適用之餘地，益徵原判決適用法令顯有違誤。(三)管理要點第8點㈣僅授權被上訴人就補貼之最高金額得為調整，至班次、里程部分則未見得予刪減之法令依據，原審誤認被上訴人之減班、刪減里程合法，復未按同要點第9點進行補貼優先順序得分計算原則及第11點補貼金額分配方式等規定，其適用法令亦有違誤等語。六、本院查： (一)按「本條例所稱主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「（第1項）主管機關對大眾運輸事業資本設備投資及營運虧損，得予以補貼；其補貼之對象，限於偏遠、離島或特殊服務性之路（航）線業者。（第2項）前項有關大眾運輸事業資本設備投資及營運虧損之補貼，應經主管機關審議；其審議組織、補貼條件、項目、方式、優先順序、分配比率及監督考核等事項之辦法，由中央主管機關定之。」發展大眾運輸條例第3條、第10條定有明文。次按「本辦法依據發展大眾運輸條例（以下簡稱本條例）第10條規定訂定之。」「（第1項）大眾運輸事業補貼由下列機關辦理：……公路汽車客運業：由中央主管機關辦理。……（第2項）中央主管機關辦理前項補貼，得委任所屬下級機關執行之；其委任事項及法規依據，應公告並刊登政府公報或新聞紙。」「主管機關辦理大眾運輸補貼應訂定作業規定，其內容應載明補貼條件、作業時程、補貼金額之核給、分配比率、監督考核方式及申請所需書表文件等相關事項，並依程序報經中央主管機關核定後實施之。」「中央或直轄市主管機關應邀集有關機關代表、學者專家或社會公正人士辦理補貼審查事宜；縣（市）主管機關得比照辦理。」大眾運輸事業補貼辦法第1條、第3條第1 項第2款及第2項、第5條第1項、第8條亦定有明文。再按「本要點依大眾運輸事業補貼辦法第5條規定訂定之。」「申請補貼路線條件：……㈢前2項路線應符合下列條件：…… ⒉路線里程60公里以下（以路線許可證所載為準）。」「……㈤初審會議決議，業者得陳報補充意見，監理機關依初審決議時限內將業者訴求及資料，併同審查意見函送公路總局彙整，提送審議委員會。㈥審議委員會審議通過後，由公路總局彙整會議結論陳報交通部，奉交通部核定後，通知業者修正補貼計畫書及表件，由公路總局將修正後補貼計畫書（含業者補貼數額分配概況表）陳報交通部備查。㈦交通部備查後，由公路總局（函各監理所站）及直轄市○路主管機關督導業者依補貼計畫暨相關規定辦理。」「申請路線補貼里程審查作業處理原則（含重複路線、聯營、共營路線、競標路線）：㈠重複路線：⒈業者應就申請補貼路線填具重複路段班次調查表（附件7）作為審查依據：⑴本公司所有營運路線重複路段總班次數達30班以上，未滿60班之區間里程，最多補貼至30班；重複達60班以上之區間里程，則不予補貼。⑵含其他客運公司所有營運路線重複路段總班次數達60班以上，未滿90班之區間里程，每家公司至多補貼至30班；超過90班之區間里程，則不予補貼。⒉其他與國道客運、鐵路、捷運等大眾運輸系統併行或具替代性之路線，其重複路段得刪除不予補貼。⒊如為特殊地區路線，業者於初審小組會議時即應提供相關證明資料並與會詳細說明，經初審小組審慎考量後送請審議委員會審議。㈡聯營、共營路線：……⒉業者個別行駛班次之總計超逾30班次或個別業者之載客情形中，其中一家平均每車公里載客為15人公里以上時，則該路線之業者均不予補貼。……㈣審議會得視實際情況，調整基本營運虧損補貼之最高金額。」96年1月23日核定之管理要點第1點、第2點、第6點及第8點分別定有明文。嗣於96年7 月20日修訂第2點規定：「申請補貼路線條件：……㈢…… ⒉路線里程60公里以下（以路線許可證所載為準）。行經○○○區○○○○路線，業者得提供區間載客數、旅次長度等相關資料，經主管機關核定者，不受60公里限制。……」。另交通部98年2月9日交路字第09800188011號公告：「主旨：公告本部委任本部公路總局辦理公路汽車客運業經營偏遠、離島或特殊服務性路線之資本設備投資及營運虧損補貼有關事項，並溯自95年5月14日生效。依據：『大眾運輸事業補貼辦法第3條』……」。 (二)又按「為促進公路汽車客運健全發展，並就客運路線、補貼之申請、費率及評鑑之審議建立公平客觀審核制度，於交通部公路總局，設置公路汽車客運審議會。」、「審議會之任務如左：㈠公路汽車客運業申請營運路線經營、營運虧損補貼、運輸費率、運輸營運評鑑之審議。……其他有關營運路線、補貼、費率、評鑑等相關問題之研議。」、「審議會置委員13至19人，除臺北市政府交通局副局長、高雄市政府交通局副局長、交通部路政司副司長、運輸研究所副所長、國道高速公路局副局長及公路總局局長及副局長為當然委員外，餘由公路總局就有關單位與學者專家、社會公正人士遴聘之，……」設置要點第1點、第2點、第3點定有明文。是由上開規定，可知公路汽車客運業申請營運路線經營、營運虧損補貼、運輸費率、運輸營運評鑑涉及交通之專業知識，為建立公平客觀審核制度，在法令上另設有超然中立之審議會進行審議，而審議會之組成，除臺北市政府交通局副局長、高雄市政府交通局副局長、交通部路政司副司長、運輸研究所副所長、國道高速公路局副局長及公路總局局長及副局長為當然委員外，餘由被上訴人就有關單位與學者專家、社會公正人士遴聘之。顯見公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼事項之判斷評定，係經由審議會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院仍應就行政機關判斷時，有無遵守法定程序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業判斷，若無確切之證據，足以證明其有逾越權限或濫用權力之情形，行政法院自應予以尊重。經查，臺北監理所96年7月5日「花東地區路線整併專案小組會議」之整併會議決議，僅為被上訴人所屬機關內部決議，固非法令，惟該決議既經獨立機關審議會加以審議採為參考依據，已屬該委員會之審查決議，依上開說明，行政法院自應予以尊重，尚不生適用法令不當之情形。是上訴意旨以：上述決議不得作為拒絕補貼之依據，原判決以上開決議作為減少補貼之基礎，有適用法令不當之違誤云云，尚屬誤解而無足取。 (三)查參諸上揭管理要點第8點規定文義可知，該規定係申請路線補貼里程審查作業之處理原則。故上訴人所為補貼審查，自應依據該原則下之各項原則，就客運業者所提出之資料綜合判斷之，而非僅以管理要點第8點以下某項規定作為某條路線不予補貼或刪除補貼之依據，合先敍明。次查所謂「其他與國道客運、鐵路、捷運等大眾運輸系統併行或具替代性之路線，其重複路段得刪除不予補貼」，所稱「具替代性之路線」並無排除同一業者經營之重複路段之適用，是包括同一公司之替代路線，而起迄點不同之替代路線亦包含之。再查管理要點第8點⒉之立法意旨在於要求審議會本於自身之專業考量，綜合客運業者所提出之經營數據判斷所經營之路線是否有「可替代性過高」之問題，與是否為同一客運業者所經營之路線無關。偏遠路線補貼之目的雖係為鼓勵客運業者經營偏遠地區路線，惟因國家財政資源有限，為使補貼款能有效利用，若對於可替代性過高之路線仍予補貼，並非發展大眾運輸條例第10條之立法本旨。是被上訴人非不得基於合目的性之裁量，而為不予補貼之決定。原判決就此以：上揭所稱「國道客運」、「鐵路」、「捷運」僅為「大眾運輸系統」例示，是否具有替代性亦非以是否屬同一業者經營為判斷，屬同一業者經營路線有重複，亦無法排除具有替代性，故若客運業者經營路線與大眾運輸系統併行或具替代性，基於有效運用補貼款之目的，就重複路段自「得」刪除不予補貼；並以「花蓮－瑞穗」路線，就區間旅次而言，已有上訴人「花蓮-豐田」、「花蓮-光復」「光復-瑞穗」等線及臺鐵「花蓮-瑞穗」線可資代替；臺鐵「花蓮-瑞穗」等路線及臺鐵「花蓮-光復」線可供區間替代，亦可供全程旅客搭乘；復以本路線里程長達67.6公里，平均旅次長度僅19.97 公里，不到全程的3分之1，顯示旅客僅搭乘短區間。另管理要點第8點㈠⒈僅規定同一公司或含其他客運公司有區間里程重複班次之處理情形。然上訴人此路線完全可被其他路線所替代，與管理要點第8點㈠⒈之規定並不相同，況管理要點第8點㈠⒈已明訂審議會最多補貼至30班次，至是否補貼或在該30班次範圍內決定補貼班次，乃由審議會依據管理要點，基於如何使補貼款做更有效及合理運用之考量下所為之審查及決議，其作出減少補貼公里數或刪除全線之決議，難認有違管理要點之規定等語，並無不合。上訴意旨謂：管理要點第8點乃針對其他與國道客運、鐵路、捷運等大眾運輸系統併行或具替代性之路線，其重複路段得刪除不予補貼，當然不包括同為上訴人經營之公路客運路線，若屬同一業者經營路線有重複者，應依循管理要點第8點㈠⒈僅限制其最高班次，要無得刪除之規定，原判決混淆管理要點第8點㈠ ⒈與⒉之規定，依原判決見解將導致管理要點第8點㈠⒈之規定無適用之餘地；復認本規定需補貼30班次而不得刪除補貼云云，顯係對上揭該規定之主觀歧異見解而無可採。 (四)又查依管理要點第2點㈢⒉明定：「路線里程60公里以下（以路線許可證所載為準）。行經○○○區○○○○路線，業者得提供區間載客數、旅次長度等相關資料，經主管機關核定者，不受60公里之限制。」等語，可知因偏遠地區乘客多僅有乘短區間之需求，故管理要點不鼓勵業者經營里程過長之路線。查「花蓮-成功-臺東」路線長181.8公里，已達管理要點第2點㈢⒉規定60公里之3倍以上，與管理要點之立法目的已有未合，審議會本即得以60公里為決定本路線補貼里程數或班次數之基礎。復因○○○區○○路線虧損嚴重，被上訴人曾於96年7月5日召開「花東地區路線整併專案小組會議」並決議「臺11線部分，花蓮客運成功以南段不予補貼。」以達路線整併之效果，且查審議會亦認臺11線有加以整併之必要，故參考上開決議，於召開第60次審議會時仍維持初審小組結論，就上訴人及鼎東客運所營本路段決定不予補貼，而補貼上訴人成功以北路段，鼎東客運成功以南路段，以達到路線整併之效果，是審議會本於職權作成此一決定，並無受上開整併專案小組決議之拘束，且原判決亦未認定整併專案小組會議有法拘束力，上訴人主張原審據此會議記錄文件作為拒絕補貼之依據，有未按法令審判之違誤，核屬誤解。復查就全程旅次言，該路線有花蓮至臺東之起迄火車行駛，可供花蓮至臺東之全程旅客代替搭乘；就區間旅次言，尚有上訴人所營「花蓮－成功」、「花蓮－靜浦○○○區○路線及鼎東客運所營「臺東—成功」路線可供替代搭乘。故對於有其他大眾運輸工具併行或具替代性之路線，為求公共資源之合理分配，避免運輸資源浪費，於管理要點中明定此類重複路線不予補貼。系爭「花蓮-成功-臺東」路線有管理要點第8點㈠⒉與其他運輸系統併行或具替代性之路線之情，是原判決肯認原處分決定該路段不予補貼，核與管理要點第8點㈠⒈、⒉之規定，並無違背，核屬有據。上訴意旨猶指摘原判決適用法令有違誤，亦屬誤解。 (五)再查管理要點第8點㈣規定：「審議委員會得視實際情況，調整基本營運虧損補貼之最高金額。」此一規定訂定之意旨在於審議會依據本條之授權，就業者申請路線有決定應以調整「班次」或「里程」方式進行補貼之裁量權限。另參酌管理要點第8點㈠⒈⑴規定：「本公司所有營運路線重複路段總班次數達30班以上，未滿60班之區間里程，最多補貼至30班……」可知計算補貼款之基礎係以「班次」「里程」計算無疑。是上訴人主張原判決有適用管理要點第8點㈣之違誤，核無所據。 (六)復以系爭虧損補貼雖係針對○○○區○○路線所設，然因國家財政資源有限，對系爭補貼之審查又涉及交通專業知識，故立法者方以法律授權被上訴人得決定審議組織之組成，並由審議組織決定是否對特定路線予以補貼。觀諸管理要點相關規定可知，上訴人於提出補貼申請時，提出申請金額概算表，由審議會依管理要點第8點審查各該路線之具體經營情形決定各路線補貼之班次、里程或不予補貼，茲經審議會決定補貼之路線，被上訴人始依據管理要點第9點規定計算該路線之得分，再依管理要點第11點㈢之規定計算分數，而依分數計算折扣比例之必要。是管理要點第9點所定之優先順序得分計算原則，係合於同要點第8點補貼要件後，始有第9點之優先順序得分計算之問題。是原判決就此敍明申請路線是否給予補貼里程係依據管理要點第8點審查，而管理要點第9點得分計算原則用以計算得分供管理要點第11點計算分配比例，非用於審查該路線是否給予補助，即申請路線經依管理要點第9點審查衡情不可能零分，但是可能依經依管理要點第8點審查，並不符合補貼等情，並無違誤。上訴人主張原判決有未適用管理要點第9點、第11點之違誤，核屬其主觀誤解法令，委不足採。至上訴人主張是否補貼應以分數高低為依，與發展大眾運輸條例第10條、設置要點第1、2、3點及管理要點之規定不符，核屬其主觀誤解，亦不足採。 (七)再者，上訴人其他主張經原判決敍明得心證之理由，並對上訴人主張何以不可採指駁甚詳；又上訴人申請公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼，獨立之審議機關所為審議並未見有何違背相關法令規定，亦未見係基於錯誤之事實、夾雜與事件無關之考慮因素，或係未遵守法定程序、一般有效之價值判斷原則等事項進行審查，是原判決予以維持，自無違法。 (八)綜上所述，經核原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違誤，並無所謂原判決有違背法令情形；此外，上訴人其餘所訴各節，無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，再予爭執，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，或係以其一己對法規之主觀見解，任意指摘原判決有適用法規不當或判決不備理由等，均無足採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　6　　月　　7　　日最高行政法院第一庭審判長法官　鍾　耀　光法官　吳慧娟法官　黃　淑　玲法官　林　樹　埔法官　陳　秀　媖以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　6　　月　　7　　日書記官　賀　瑞　鸞

最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第495號

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