最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第510號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第510號上訴人　全家便利商店股份有限公司代　表　人　潘進丁訴訟代理人　林發立　律師王孟如　律師沈宗原　律師被上訴人　交通部觀光局代　表　人　謝謂君訴訟代理人　李鳳翱　律師上列當事人間違反發展觀光條例事件，上訴人對於中華民國101 年3月15日臺北高等行政法院100年度訴字第2061號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、經媒體報導上訴人與訴外人台灣澳中旅旅行社有限公司（下稱台灣澳中旅旅行社）及台灣宅配通股份有限公司（下稱台灣宅配通公司）於100年8月23日合作推出「台胞證加簽代收送」服務（下稱系爭服務），民眾只要持台胞證至上訴人門市，使用其提供之台胞證專用袋，並填寫宅配單後，自行封件及繳交加簽費新臺幣（下同）499元，即可完成台胞證加簽申辦。嗣被上訴人陸續接獲旅行業界檢舉，認為代辦台胞證加簽業務乃專屬旅行業業務，上訴人並非旅行業，其提供系爭服務，涉嫌違反發展觀光條例第27條第1項第2款及第3 項規定。經被上訴人調查發現，上訴人與台灣澳中旅旅行社雙方共同指定以上訴人門市為據點，販售台胞證加簽相關服務，並分擔辦理代收消費者之台胞證加簽文件及費用等業務，即由上訴人提供營業據點及對外廣告宣傳招徠消費者，使消費者直接向上訴人門市接洽代辦台胞證加簽及繳納費用499元，並由上訴人門市分別開立代送宅配費229元之統一發票，及代收服務費270元（含加簽規費、郵務處理費及作業服務手續費）之收據（代收款繳款證明）予消費者收執，上訴人收取代收服務費270元後，其中作業服務手續費由雙方分配各10元，逕由上訴人就應撥付予台灣澳中旅旅行社之代收款項中扣取，餘260元則匯至台灣澳中旅旅行社指定帳戶。被上訴人認上訴人已參與代辦簽證手續之一部分，違反發展觀光條例第26條、第27條第1項第2款及第3項規定，爰依同條例第55條第3項及發展觀光條例裁罰標準第7條附表3第1項規定，以原處分A裁處上訴人9萬元罰鍰，並禁止其經營旅行業務（台灣澳中旅旅行社部分，被上訴人另案裁處）。嗣被上訴人復接獲旅行業界檢舉上訴人遭裁罰後未停止辦理系爭服務，仍持續提供消費者申辦台胞證加簽業務及代收簽證費，經被上訴人審認上訴人經裁罰後確有繼續從事代辦台胞證加簽業務，乃以原處分B裁處上訴人9萬元罰鍰，並禁止其經營旅行業務。上訴人不服原處分A及原處分B，分別提起訴願遭駁回後，遂併提起本件行政訴訟。二、上訴人起訴主張：（一）上訴人與台灣澳中旅旅行社合作推出系爭服務後，旅行社等競爭同業擔憂「市場競爭」下將侵蝕其原有利益，被上訴人即在未踐行正當法律程序之前提下錯誤適用法律；且被上訴人一再以從「價格」或「市場競爭」之考量而作成原處分。惟此舉實屬「市場競爭」而屬公平交易法之範疇，被上訴人並無強勢介入以達限制競爭結果之必要性。又上訴人提供系爭服務，以高規格方式嚴格保護消費者個人資料、證件及交易安全，更有助於「市場競爭」及「保障消費者權益」等立法目的之達成，被上訴人實不應恣意限制市場競爭。（二）上訴人辦理系爭業務時，於「台胞證專用袋」上記載收件人為簽證代辦業者「台灣澳中旅旅行社」及「對於台胞證證件、加簽的核發與否，最終決定權為中國大陸相關主管單位，台灣澳中旅旅行社僅為代辦單位、全家便利商店僅為代收單位、台灣宅配通僅為代送單位」等文字，惟被上訴人逕自認定「消費者主觀上認為係向上訴人門市申請代辦台胞證加簽」，亦未對「上訴人是否為代辦加簽之契約當事人」為詳盡調查義務，顯違反行政程序法第36條之規定。（三）由上訴人與台灣澳中旅旅行社所簽訂之「台胞證代收服務合約書」（下稱系爭合約）第1條可知，系爭服務中上訴人確屬單純之代收送服務，與發展觀光條例第27條第1項第2款「代辦簽證手續」之意涵有間。又上訴人代收消費者委託遞送之加簽文件及規費後，開立2紙憑證交予消費者，其中針對寄件服務費用229元部分開立統一發票；針對代收簽證費270元開立「代收款繳款收費聯」，消費者尚會取得台灣澳中旅旅行社另行開立之「旅行業代收轉付收據」，故消費者足以明確辨別台胞證加簽服務之代辦單位為台灣澳中旅旅行社。另被上訴人努力寬算台灣澳中旅旅行社之成本後，台灣澳中旅旅行社仍未賠本，是上訴人於系爭服務中尚非居於主導地位。（四）被上訴人及受理訴願機關僅以上訴人有「代收」消費者申辦台胞證文件及費用之事實，認定上訴人參與「代辦出國簽證手續」之一部分。惟發展觀光條例第27條第1項第2款所稱「代辦簽證手續」，係由持證人本人委託合法業者辦理者即為代辦，此與合法業者如何自持證人手中取得證件、費用或相關文件等無涉；且上訴人提供投送快遞服務、代業者收取款項服務，已為時多年，上訴人結合此2種型態，提供系爭服務難謂為違法，但中華郵政亦結合此兩種服務提供與系爭服務並無二致之「中國旅遊服務網」卻屬合法，顯有違反「平等原則」、「禁止恣意原則」及「禁止不當結合原則」。（五）被上訴人於100年9月7 日補召開「研商台灣澳中旅旅行社與全家便利商店合作推出『台胞證加簽代收送』服務案」會議，然於該會議中，被上訴人於上訴人陳述意見時，允許與本案有利害關係之旅行商業同業公會、競爭同業（即中華郵政）及其他與會人員在場聽聞上訴人意見，惟旅行商業同業公會、競爭同業陳述意見時，上訴人即已經被上訴人裁示離席，被上訴人上開作為完全牴觸行政程序法第102條、第6條之立法目的。（六）依司法院釋字第604號解釋之意旨，被上訴人既以原處分A裁罰，而發展觀光條例第55條第3項並無連續處罰之明文或授權規定，被上訴人自不得再對上訴人之同一行為（即提供系爭服務之行為）進行裁罰等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分關於原處分A、原處分B部分。三、被上訴人則以：（一）被上訴人作成原處分A前，以100年8 月25日觀業字第1003002151號函請上訴人陳述意見，上訴人並於100年8月26日陳述在案；嗣被上訴人於100年9月7日召開「研商台灣澳中旅旅行社與全家便利商店合作推出『台胞證加簽代收送』服務案」會議時，再次通知上訴人陳述意見，上訴人亦已陳述在案，故被上訴人業依行政程序法第102 條規定通知上訴人陳述意見。又依行政程序法第102條規定之目的，在保障當事人的聽審權，避免行政機關專斷，故原則上當事人有以書面表示意見之機會已足，被上訴人既得使上訴人暨與上訴人有利害關係之旅行商業同業公會及中華郵政公司於不同時間、地點陳述意見，則於上訴人陳述意見後裁示其先行離席，自屬適法。另被上訴人100年9月7日所召開會議，再度通知上訴人陳述意見，目的即在充分保障受處分人程序權利。（二）消費者單次委託上訴人與澳中旅旅行社共同代辦簽證手續之費用為499元，其中上訴人門市分得之「代送宅配費用」計229元，加計得自作業服務手續費分得之10元後，上訴人可分得239元，遠較一般快遞業者收取之費用為高；台灣澳中旅旅行社代辦台胞證加簽之服務費用則為270元，扣除給付予上訴人之10元後，實際分得260元，而其代辦簽證之成本至少包括「辦理加簽之規費計港幣50元、郵務處理費計新臺幣60元」，依系爭合約第3條第2項之換算標準，其成本至少新臺幣250元，其利潤至多僅10元而已，顯見台灣澳中旅旅行社獲利只有單純代收文件及費用之上訴人的1/20，已與一般商業慣例有違。又上訴人雖謂其在系爭服務中註明僅代收代送而已，惟消費者未與台灣澳中旅旅行社就委託代辦台胞證加簽服務之意思表示合致前，即得直接透過上訴人門市申辦台胞證加簽，可知消費者主觀上之締約對象實為上訴人；且上訴人所提供之台胞證代收專用袋，其外觀無法看出台灣澳中旅旅行社為代辦簽證之契約當事人，而台灣澳中旅旅行社在該專用袋上僅被列為「收件廠商」，更無法顯示其為契約當事人；加諸上訴人自承宣傳系爭服務招徠消費者之廣告，亦僅以自己名義為之。綜上，無論就系爭服務構想之形成、利潤分配之主導，或就消費者主觀認知之締約對象、上訴人所為之廣告及辦理加簽之情形觀之，上訴人於接受消費者委託代辦簽證業務中，顯非僅係提供如快遞或郵政並結合代收費用之服務，而係實際上居於主導地位，藉由台灣澳中旅旅行社之包庇，共同以脫法行為之方式，蓄意規避現行發展觀光條例第27條第3項非旅行業者不得經營旅行業業務之規定，主觀上應具備故意而該當行政罰法第14條之規定。（三）據發展觀光條例第27條之立法理由，可知立法者對於旅行業者之設立採「許可制」，並禁止非旅行業者從事經營旅行業務，目的在確保消費者得享有一定之觀光品質，免因非旅行社業者之非專業服務而權益受損。超商業者既無須受到發展觀光條例對於旅行業設立、營業所為之特別管制，則實質上開放超商業者從事旅行業業務，將產生不公平競爭之結果，有違反行政法上平等原則之嫌。（四）所謂「自然意義之一行為」，依學者見解，係指「在時間及空間上密接，並且具有內在關聯之多數舉動，而在客觀上以自然之方式觀察，其整體可視為一統一之行為者」。被上訴人以原處分A，處上訴人9萬元罰鍰並禁止其經營旅行業務後，上訴人仍然透過全國數千家門市在不同時間、不同地點，多次違反發展觀光條例第27條第3項規定，客觀上以自然之方式觀察，亦無法視為統一之行為，應屬行政罰法第25條所稱之「數行為違反同一行政法上義務」，故被上訴人另就上訴人多次違反發展觀光條例規定，未經領取旅行業執照而經營旅行業業務之行為，以原處分B處上訴人9萬元罰鍰並禁止其經營旅行業務，完全符合行政罰法第25條規定等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依發展觀光條例規定可知，立法者對於旅行業者之設立係採許可制，並旅行業發起人、監察人、經理人及股東資格受有一定限制，均係著眼於旅行業業務具有預付型消費、信用擴張風險等特性所為之特別管制。禁止非旅行業者從事經營旅行業務，其目的既在保障合法經營旅行業者及旅遊消費者權益（發展觀光條例第27條立法理由參照），已符合公平交易法第1 條之立法意旨，依同法第46條之規定，被上訴人對於未依發展觀光條例領取營業執照而經營旅行業務，從事代辦簽證手續者，自得依發展觀光條例相關規定，處9萬元罰鍰並禁止其營業。（二）台灣澳中旅旅行社係於100年3月24日核准設立，其後取得被上訴人核准經營旅行業務許可，於100年8月15日與上訴人簽訂台胞證代收服務合約書；其間上訴人向經濟部提出「台胞證代送件計畫」申請該部100年度「協助服務業創新研究發展計畫－創新研發」補助而獲准補助，依其提出之計畫書摘要表之記載，由新設立之台灣澳中旅旅行社、宅配業者與廣設據點之便利超商即上訴人合作提供系爭服務，由上訴人主導系爭服務之運作，故上訴人確有受台灣澳中旅旅行社委託，作為該旅行社代收消費者申辦台胞證加簽文件及費用之窗口，並參與代辦台胞證加簽業務之一部分行為，顯與上訴人代收水、電、瓦斯或其他規費之單純代收費用情形有別。從而，被上訴人以上訴人門市各於100年8月25日、同年10月3日分別從事代辦簽證手續之一部分，已違反發展觀光條例第26條、第27條第1項第2款及第3項規定，依同條例第55條第3項、發展觀光條例裁罰標準第7條附表3第1項及行政罰法第25條規定，就其2次違規行為，分別以原處分A、原處分B裁處上訴人9萬元罰鍰，並禁止其經營旅行業務，經核於法洵無違誤。（三）被上訴人在作成原處分A及原處分B之前，分別於100年8月25日、同年10月13日函請上訴人陳述意見，並上訴人分別於100年8月26日、同年10月19日向被上訴人陳述意見；此外被上訴人於100年9月7日召開「研商台灣澳中旅旅行社與全家便利商店合作推出『台胞證加簽代收送』服務案」會議時，亦給予上訴人口頭陳述意見之機會；且上訴人於會議結束後，再於100年9月9日向被上訴人陳述意見，堪認被上訴人在作成原處分A及原處分B之前，已給予上訴人陳述意見之機會，符合行政程序法第102條之規定。又上訴人所述中華郵政公司上開行為是否違反發展觀光條例等規定，核屬被上訴人另案是否處罰之問題，上訴人仍難執此主張免責。（四）至上訴人所舉臺北高等行政法院100年度訴字第1412號判決，除其並非判例外，且被上訴人於該案獲敗訴判決後，已提起上訴（業經本院廢棄原判決確定）。又該判決之個案情形與本件情形亦屬有別，自難執為有利於上訴人之論據等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。五、上訴意旨略謂：（一）被上訴人於訴願程序中，即自承其係本於「消費者主觀上認為係向上訴人店舖申請代辦台胞證加簽」之事實，因而以上訴人違反發展觀光條例第27條第1項第2款為由作成原處分，然原判決經調查後既肯認上訴人僅從事「代收件、代收費」等行為，並未從事「代辦台胞證加簽」服務，已足徵原處分顯有未盡調查及事實誤認等瑕疵，詎原審竟予維持，顯有判決理由矛盾之瑕疵，並有不適用行政訴訟法第125條、行政程序法第36條之違誤。（二）原判決將「單純代收件」或「單純代收費」等行為均解為發展觀光條例第27條第1項第2款「代辦簽證手續」，此等見解違反旅行業界行之有年之慣行，並為錯誤之解釋方法，自應從「旅行業所『特許經營』之業務範圍」著手，而「代收件（提供物流服務）」、「代收規費（提供金流服務）」等並非專屬旅行業所能經營之業務。又上訴人係提供「單純代收件、代收費」之服務，實有助於發展觀光條例第27條之行政目的之達成，並為更嚴格保護消費者個人資料、證件及交易安全之情，則原判決顯有錯誤適用發展觀光條例第27條第1項第2款之違法，並有判決不備理由之違誤。（三）上訴人於原審業已指出被上訴人肯認與本案相同之「中國旅遊服務網」為合法，被上訴人亦不否認，則原判決對此攻擊防禦方法即應詳為審究，詎原判決竟未盡其調查義務，顯有判決不備理由之違誤，並有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條及平等原則、禁止恣意原則及禁止不當結合原則之違法等語。六、本院按：（一）發展觀光條例第2條第10款、第3條、第4條第1項、第26條、第27條、第55條第3項、第67條分別規定：「本條例所用名詞，定義如下：……十、旅行業：指經中央主管機關核准，為旅客設計安排旅程、食宿、領隊人員、導遊人員、代購代售交通客票、代辦出國簽證手續等有關服務而收取報酬之營利事業。……」「本條例所稱主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「中央主管機關為主管全國觀光事務，設觀光局；其組織，另以法律定之。」「經營旅行業者，應先向中央主管機關申請核准，並依法辦妥公司登記後，領取旅行業執照，始得營業。」「（第1項）旅行業業務範圍如下：一、接受委託代售海、陸、空運輸事業之客票或代旅客購買客票。二、接受旅客委託代辦出、入國境及簽證手續。三、招攬或接待觀光旅客，並安排旅遊、食宿及交通。四、設計旅程、安排導遊人員或領隊人員。五、提供旅遊諮詢服務。六、其他經中央主管機關核定與國內外觀光旅客旅遊有關之事項。（第2項）前項業務範圍，中央主管機關得按其性質，區分為綜合、甲種、乙種旅行業核定之。（第3項）非旅行業者不得經營旅行業業務。但代售日常生活所需國內海、陸、空運輸事業之客票，不在此限。」「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新臺幣9萬元以上45萬元以下罰鍰，並禁止其營業。」「依本條例所為處罰之裁罰標準，由中央主管機關定之。」又依發展觀光條例第67條授權訂定之發展觀光條例裁罰標準第7條規定：「旅行業、旅行業經理人與旅行業僱用之人員違反本條例及旅行業管理規則之規定者，由交通部委任觀光局依附表3之規定裁罰。」附表3第1項規定：「未領取旅行業執照而經營旅行業務者。……從事……代辦出、入國境及簽證手續者。處新臺幣9萬元並禁止其營業。」又行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」（二）原判決依上訴人向經濟部申請創新研發補助所提出之「台胞證代送件計畫」計畫書摘要表內容、及上訴人與台灣澳中旅旅行社簽訂之「台胞證代收服務合約書」，認上訴人係全省廣設據點之便利超商，具有市場競爭優勢地位，其與台灣澳中旅旅行社及宅配業者合作提供系爭服務，以雙方指定之上訴人門市為營業據點，受理消費者申辦台胞證加簽文件及費用之代收送服務，即消費者如欲申辦台胞證加簽，得至上訴人門市填寫宅配單後，將台胞證裝入上訴人提供之「台胞證專用袋」並黏封，持向櫃檯繳交費用，並由上訴人開立收據；嗣上訴人再將該「台胞證專用袋」交由台灣宅配通公司遞送至台灣澳中旅旅行社續辦台胞證加簽手續，此外上訴人以其所建置資訊系統之電子檔案拋轉方式，通知台灣澳中旅旅行社就證件加簽資訊及數量進行比對，同時由上訴人扣取作業服務手續費每件10元；又上訴人為招徠消費者申辦台胞證加簽，除對外廣告宣傳外，並規劃提供贈品及舉辦抽獎等促銷活動；原判決綜合以上事證，因認上訴人就系爭服務之提供係基於主導之地位，其確有受台灣澳中旅旅行社委託，作為代收消費者申辦台胞證加簽文件及費用之窗口，並參與代辦台胞證加簽業務之一部分行為等語。顯見原判決係認上訴人與台灣澳中旅旅行社就系爭服務之提供，除有意思之聯絡外，復有行為之分擔，並非認上訴人僅有參與代辦台胞證加簽業務之一部分行為而已，亦非認上訴人僅從事「單純代收件、單純代收費」之服務而已，而係從上訴人之行為整體觀察，認上訴人就系爭服務之提供實基於主導及窗口之地位，其認事用法並無違誤。上訴意旨主張原判決有未盡調查能事、事實誤認、及不適用法規之違法云云，核無足採。（三）原判決認發展觀光條例第27條第1項第2款所稱「代辦簽證手續」，應包含收件、代辦及收費等行為，係就本件上訴人之行為而言，並不包括上訴人所主張之「單純代收件及代收費」之情形，至於上訴人主張之「單純代收件及代收費」是否構成發展觀光條例第27條第1項第2款所稱「代辦簽證手續」，仍應視具體個案而定，非可一概而論，上訴人以此指摘原判決錯誤適用發展觀光條例第27條第1項第2款，有適用法規錯誤之違法云云，核屬無據。（四）原判決業已敘明，被上訴人尚未就中華郵政公司與「中國旅遊服務網」合作辦理之台胞證代收送服務之適法性與否作成任何判斷，上訴人所述中華郵政公司上開行為是否違反發展觀光條例之規定？核屬被上訴人另案是否處罰之問題，上訴人仍難執此主張免責等語，縱如上訴人主張，被上訴人已認定中華郵政公司上開行為係屬合法，惟中華郵政公司在該代收代送服務中，顯難認係基於主導及窗口之地位，與本件上訴人之情形及事實顯然有別，上訴意旨以此指摘原判決違反平等原則及禁止恣意原則，亦屬無據。（五）綜上所述，原判決並無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　6　　月　　14　　日最高行政法院第一庭審判長法官　鍾　耀　光法官　黃　淑　玲法官　鄭　小　康法官　陳　秀　媖法官　林　樹　埔以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　6　　月　　14　　日書記官　張　雅　琴

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