101年度判字第534號｜行政：都市更新｜裁判日期：101 年 06 月 14 日

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第534號上訴人　賴秀卿訴訟代理人　吳貞良　律師被上訴人　臺北市政府代　表　人　郝龍斌訴訟代理人　林光彥　律師上列當事人間都市更新事件，上訴人對於中華民國101年2月9日臺北高等行政法院99年度訴字第420號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣坐落臺北市○○區○○段○○段679、679-1、680地號等3筆土地（原勝利大廈基地，下稱系爭土地）先後逢921、331地震遭被上訴人拆除，被上訴人依據都市更新條例第7條第1項第1款，因戰爭、地震、火災、水災、風災或其他重大事變遭受損壞，及該條例第8條規定，於民國91年11月19日以府都四字第09125869500號公告劃定系爭土地為更新地區及更新單元。嗣被上訴人於92年12月18日以府都四字第09228237300號函核准元大建設開發股份有限公司（下稱實施者）所擬具之系爭土地都市更新事業概要。實施者嗣於93年5月5日（原審判決誤載為94年3月4日）檢送系爭土地更新單元都市更新事業計畫及都市更新事業權利變換計畫（下稱系爭事業計畫及權利變換計畫）向被上訴人申請審議。案經被上訴人依都市更新條例第19條規定審查系爭事業計畫及權利變換計畫內容，並經臺北市都市更新及都市設計聯席審議委員會94年10月14日聯席委員會議決議，系爭事業計畫及權利變換計畫有條件修正後同意通過。被上訴人旋據以95年8月24日府都新字第09570894602號函（下稱被上訴人95年8月24日核定函）准予系爭事業計畫及權利變換計畫修正後核定實施，並以95年8月24日府都新字第09570894600號函予以公告（下稱被上訴人95年8月24日公告）。上訴人為本件都市更新之土地所有權人，對被上訴人95年8月24日核定函及公告不服，提起訴願，經內政部以96年6月4日台內訴字第0950197631號訴願決定，關於本件都市更新事業計畫部分之訴願駁回；關於本件權利變換計畫部分之訴願不受理。（上訴人對於本件都市更新事業計畫部分不服，提起行政訴訟，經原審法院以96年度訴字第2763號判決駁回，上訴人不服，提起上訴，業經本院以99年度判字第668號判決駁回其上訴而告確定）。另上訴人對於系爭權利變換計畫書之權利價值異議部分，上訴人依97年1月16日修正前都市更新條例第32條規定，於 95年10月19日申請調解，經被上訴人提交臺北市都市更新審議委員會96年6月25日第79次會議決議調解不成立，上訴人續於96年8月22日申請調處，被上訴人依97年1月16日修正後之都市更新條例第32條第1項規定，於97年10月6日召開臺北市都市更新及爭議處理審議會（下稱審議會）第3次會議與 98年5月4日召開第16次審議會辦理審議事宜，按上訴人11項異議事項審議，決議第1項至第6項異議事項非屬權利價值，不予審議；第7項、第8項、第10項、第11項等4項異議決議維持原計畫；第9項「更新後騎樓價格以1樓室內新臺幣（下同）1,550,000元估算之合理性」異議，請實施者據以評估異議人所分配之A棟1樓價格之修正額度後，再行提會審議。98年7月6日審議會召開第21次審議會，審議上訴人異議事項，決議：「本案參依臺北市不動產估價師公會所提之技術性諮商意見，原估價報告就評估標的更新後A棟1樓每坪155萬元之原評估單價應向下調整，並於會中建議應下修4％之意見，經與會委員討論確認，並徵求實施者同意及異議人表示可以接受後，計算本案實施者應依都市更新條例第32條第3 項規定以現金找予異議人賴秀卿9,253,500元整……。」被上訴人乃據以98年8月13日府都新字第09830985000號函（下稱被上訴人98年8月13日函）復上訴人：「……三、旨揭案件前經本府以95年8月24日府都新字第09570894600號函核定公告實施，台端針對前開核定內容提出異議事項，涉及權利價值部分，業於98年7月6日提經臺北市都市更新及爭議處理審議會第21次會議審決，本案實施者元大建設開發股份有限公司應依都市更新條例第32條第3項規定以現金找予台端9,253,500元整。」上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，請求判決訴願決定及原處分不利於上訴人部分（即除審決實施者應依都市更新條例第32條第3項規定以現金找予上訴人9,253,500元整之部分外）均撤銷；被上訴人針對上訴人前依都市更新條例第32條第1項規定所提異議事項之決定，有關原不予審議之部分，應依判決意旨，為審議核復之處分，有關原已審議但不利於上訴人之部分（即除審決實施者應依都市更新條例第32條第3項規定以現金找予上訴人9,253,500元整之部分外），應依判決意旨，重為審議核復之處分。經原審法院駁回其訴，上訴人仍表不服，提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：㈠被上訴人98年8月13日函所指審議會第 21次會議，僅針對上訴人所提11項異議中的其中1項有關騎樓價格找補問題（即異議事項第9項）作出決議，並未記明其餘10項異議之審議結果。被上訴人雖以98年5月12日府都新字第09830514200號函（下稱被上訴人98年5月12日函）檢送98年5月4日審議會第16次會議紀錄，並以98年7月14日府都新字第09830866300號函（下稱被上訴人98年7月14日函）檢送98年7月6日審議會第21次會議紀錄，通知上訴人關於其餘10項異議之審議會會議紀錄，然檢送會議紀錄之行為，充其量僅屬行政機關於行政程序進行中所為之處置，且未依行政程序法第96條第1項第6款規定表明行政處分之意旨及行政救濟方法，亦未依行政程序法第92條第1項第2款規定記明理由，該2函文顯非行政處分。㈡系爭權利變換計畫之評價基準日及估價報告，涉及上訴人更新前與更新後土地建物權利價值之認定，而估價案例乃估算更新土地與建物權利價值之基礎，是上訴人爭執本件權利價值遭低估、估價報告不實、估價案例之選取有違誤，實均屬有關權利價值之爭議。又都市更新權利變換實施辦法（下稱權利變換實施辦法）第10條規定之更新後土地建物總權利價值、共同負擔費用金額、更新前權利價值，此3者關係更新後應分配之權利價值，亦屬有關權利價值之爭議。被上訴人認上開爭議非屬都市更新條例第32條規定之權利價值之爭議，顯有誤會。㈢上訴人所有更新前建物門牌號碼為臺北市○○○路○段235號1樓，根據財團法人金融聯合徵信中心（下稱聯徵中心）之交易案例，臺北市○○○路○段202號-250號，93年間成交價為每坪2,31 1,000元，該筆交易案例之建物層次、層數、建物材質與本件更新前建物相當，系爭估價報告不採上開交易案例，卻選取不論價格日期或坐落位置皆較上訴人所舉聯徵中心交易案例條件為差之案例為估價案例，被上訴人執為核定上訴人更新前建物權利價值1樓A戶每坪930,000元、1樓B戶每坪630,000元，嚴重低估上訴人之權利價值，與市價價差高達2.5至 3.7倍，系爭估價報告具判斷瑕疵之違誤甚明。又系爭估價報告所選取的21個估價案例，其中有7個案例位置標示錯誤，6個案例之價格日期過遠且與更新基地之區域條件顯不相當，7個案例採用非成交價的虛擬價格，4個相同案例卻拆開分為不同案例，3個案例涉及不實，系爭估價報告明顯錯誤百出、案例不實，違反經驗論理法則與不動產估價技術規則第12條第2款、第4款及第27條規定，更有判斷瑕疵之違誤。㈣權利價值之評價基準日，其日期限於權利變換計畫報核日前6個月內，乃權利變換實施辦法第8條前段所明定。本案訴願決定書認定實施者係於94年3月4日檢送系爭事業計畫及權利變換計畫向被上訴人申請審議，則評價基準日不能早於核報日前6個月之93年9月4日，然被上訴人核定系爭權利變換計畫之評價基準日竟為是93年1月6日，顯然違法。㈤被上訴人核定本件更新案之共同負擔費用，違背臺北市都市更新審議案（重建區段）建築物工程造價基準核計原則（下稱工程造價核計原則），違法核定實施者之營造費每坪單價145,000元、總造價689,794,000元，不僅超過核計原則第㈠點應以低值（下限）每坪81,653元（每平方公尺24,700元）為認列合理標準之規定，還超過每坪108,430元之上限（每平方公尺32,800元），甚至超過加成、加價規定之上限每坪造價117,646元。被上訴人雖謂實施者有提報工法（設計）與建材（結構材料），然依工程造價核計原則第㈠點及第㈧點規定，充其量僅能作為其造價得超過低值之合理標準而已，惟仍不得超過「臺北市地價調查用建築改良物標準單價表」所定標準單價區間範圍之上限。被上訴人將超過認列低值合理標準所應表明之事項，引為超過上限（高值）之理由，顯係誤導之詞。又本件更新案範圍內並無都市更新條例第30條規定供公共使用之7項用地，被上訴人竟以權利變換實施辦法第 13條第1項第6款及都市更新條例第30條作為核准實施者管理費用及折價抵付之依據，違法核定實施者提報管理費224,378,842元，顯為適用法規不當。被上訴人認共同負擔費用與權利價值無關，實有違誤。㈥依權利變換實施辦法第11條之規定，權利變換應分配之土地及建物位置，由更新地主自行選擇，實施者並無優先選配之權利。本件實施者將更新後建物之高樓層限制為其自身分配之範圍，不讓上訴人以補差額價金之方式選配高樓層房屋，顯然違法。是上訴人提出異議事項「以差額價金找補方式多選配更新後建物」，顯與權利價值之分配有關，自屬權利價值之爭議。㈦上訴人更新前之建物雖因地震遭拆除，然於查估更新前之權利價值時，仍應假設建物存在，將裝潢價值予以估價計入不動產價格，被上訴人未依社團法人臺北市不動產估價師公會出具之技術性諮商報告（下稱諮商意見書）結論，將上訴人所提之裝潢資料交由估價師參考，即率為不利上訴人之認定，實非允洽。又上訴人於更新前建物1樓與圍牆間之空地設有花園、車庫及加蓋建物，縱認其係屬占用他人土地之違章建物，然依都市更新條例第41條規定，仍可估算其價值，況依諮商意見書指出，得依協商結果，以補償費計算。然被上訴人未將上開花園、車庫及加蓋建物計入不動產價值內，未充分斟酌相關事項，係屬違反行政程序法第9條之規定。又被上訴人核定更新後地下室車位每個3,100,000元，竟然高過更新前平面車位每個3,000,000元之價格，明顯違反經驗法則。且本件更新後建物之戶數為33戶，以1戶配置2個車位，合計不過66個車位，相較於更新後之總車位數75個，尚多出9個車位，非如諮商意見書所謂需求大於供給，本件更新後車位價格顯然過高。又上訴人更新前之1A、1B兩戶合併作為尚林鐵板燒餐廳使用，長達數十年，然事實上合併使用之建物，卻被分開估價，以致價格被區分為1A每坪930,000元、1B每坪630,000元，顯未反映估價標的實況。且該兩戶合併使用之面積並未違反臺北市土地使用分區管制規則之相關規定，又均係營業用，並非住宅，亦不適用被上訴人所指住宅用途申請作為餐飲業用面積大於300平方公尺之限制，上訴人將兩戶合併使用，並無違反法令規定。是被上訴人不適用不動產估價技術規則第104條規定，對上訴人更新前建物合併估價以求取最有效使用狀態之正常價格，即率認合併估價對上訴人未必有利，殊非可取。㈧系爭權利變換計畫表面上實施者之損益估算為0元，但實際上實施者之獲利卻高達20億元以上，尤證本件權利變換之分配極為不公。被上訴人違法核定權利變換計畫在先，嗣經上訴人提出異議，卻漠視上訴人主張及權利受損之情，為不予審議及維持原核定之決定，不僅違法，更有不公云云。三、被上訴人則以：㈠都市更新條例第32條第1項規定，係僅限於土地所有權人對其權利價值有異議時，方有此一特別救濟途徑之適用，並衍生實施者差額找補之問題。依權利變換實施辦法第6條之規定，更新案之估價係由實施者委託3家以上專業查估者查估後評定之，都市更新案之審議原則乃就實施者評定之估價報告之權利價值是否適當加以審議，從而其餘2家估價報告是否與評定之估價報告有相似度奇高及其是否合理之問題，與權利價值之爭議無關，是上訴人主張3家估價報告相似度奇高（異議事項第1項）屬權利價值之爭議，顯不足採。又權利價值之評估，係就評價基準日當時之權利價值為準，後續土地之漲幅與權利價值之評估無關，故上訴人主張原估價選取之案例至今已有30％至50％之漲幅，應重新選取案例（異議事項第2項），非屬權利價值之爭議。又分配比例係於權利變換計畫核定時即已決定，建物完成日期之延後不致影響所有權人之分配比例，上訴人主張建物完成日期延後影響分配比例，應重新估價（異議事項第3項），非屬權利價值之爭議。又評價基準日係直接影響他人之權利價值，是上訴人主張更新後價值以93年1月6日為評價基準日，有所不當（異議事項第4項），亦非屬權利價值之爭議。又營建費用並非上訴人土地或建物之權利價值，是上訴人主張營建費用在審議過程中調高，屬不合理（異議事項第5項），非屬權利價值之爭議。又上訴人未具體說明其何項土地或建物之權利價值應予增加，因此可多分配兩戶以上單元，是上訴人主張所有權人無法多分配兩戶以上單元，並補足差額予實施者，故不合理（異議事項第6項），非屬權利價值之爭議。㈡依臺北市都市更新權利變換審議核復作業要點第2點、臺北市都市更新及爭議處理審議會設置要點第3點第1 項之規定，可知審議會之審議委員成員係由主管機關及有關機關代表和都市計畫等專家學者所組成，所為之審議核復決議為具有高度屬人性、專業性、經驗性之專業判斷，屬於判斷餘地，自應受行政法院尊重。㈢由被上訴人98年5月12日函檢送98年5月4日審議會第16次會議紀錄，關於上訴人異議事項第1項至第8項、第10項至第11項之審議結果，表明「不予審議」或「同意維持原核定之計畫內容」，被上訴人98年7月14日函檢送98年7月6日審議會第21次會議紀錄，則通知上訴人其異議事項第9項之審議結果為應找補9,253,500元，復以98年8月13日函通知上訴人異議案之審議結果等函文之內容觀之，顯見被上訴人確已就上訴人全部異議事項作成決定，並送達上訴人發生行政處分之效力，並無應作為而不作為之情形。㈣關於異議事項第1項至第6項，審議會第16次會議會議紀錄已載明：「經審議會討論後，非屬權利價值之異議，不予審議。」其中「非屬權利價值之異議」即係表明不予審議之理由。至上訴人所提其他異議事項部分（除更新後騎樓價格外），該次會議紀錄亦詳載各項駁回異議決定之理由。縱認被上訴人98年8月13日函方為行政處分，然上訴人已由上開會議紀錄知悉或可知悉作成處分之理由，即符合行政程序法第97條第2款之規定，得不記明理由。退步言，即使行政處分有不附理由之瑕疵，被上訴人已於訴願程序中，以98年9月30日訴願答辯書第7頁至第12頁再次重申上開會議紀錄之內容，並詳細說明駁回上訴人異議之理由，並送達上訴人，故應認已踐行行政程序法第114條第1項第2款補記理由程序，該未載明理由之瑕疵即已告治癒，並無違誤。㈤因系爭土地上建物於本件估價當時已拆除，故估價時係以素地價格為基礎，計算更新前權利價值。只要2家公司對土地每坪單價之意見一致，其鑑價結果即為一致，而2家公司對土地每坪單價之看法相近或一致，在估價實務及經驗法則上並非不可想像。故在面積一定之前提下，對每坪單價之看法又為一致，則宏大不動產鑑定顧問股份有限公司（下稱宏大公司）與華邦不動產鑑定顧問股份有限公司之鑑價結果相同，並無不當，而國泰不動產鑑定股份有限公司之鑑價結果近似，亦無違法。是上訴人主張三家估價報告相似度奇高（異議事項第1項），並無可採。㈥系爭事業計畫及權利變換計畫之報核日期均為93年5月5日，依權利變換實施辦法第8條規定，評價基準日限於權利變換計畫報核日前6個月內即92年 11月5日至93年5月4日間，故本件以93年1月6日為評價基準日，係屬合法。又依權利變換辦法第6條規定，評價基準日之權利價值係決定所有權人之權利價值比例，與後續土地之漲幅無關。倘評價基準日日期有所調動，亦為全體所有權人價值併同調整，並計算各所有權人之比例以進行分配。是上訴人主張原估價選取之案例至今已有30％至50％之漲幅，應重新選取案例（異議事項第2項）、建物完成日期延後影響分配比例，應重新估價（異議事項第3項）、更新後價值以 93年1月6日為評價基準日，有所不當（異議事項第4項），為無理由。㈦有關銷售管理費與風險管理費，係屬權利變換實施辦法第13條第1項第6款規定之實施權利變換「管理費用」，為都市更新案內共同負擔項目之一。再按都市更新條例第30條規定，實施者提列共同負擔，並經被上訴人依法審議，故本件更新案土地與建物所有權人當以應分配之土地及建築物「折價抵付」該共同負擔，本為法令所規定。又工程造價核計原則係供臺北市都市更新案實施者擬具事業計畫與權利變換計畫有關造價金額之參考依據，本件事業計畫已依該規定載明本案相關工法與建材及工程費用之提列，經審議會核定，自有判斷餘地。是上訴人主張營建費用在審議過程中調高，屬不合理（異議事項第5項）及所有權人無法多分配兩戶以上單元，並補足差額予實施者，故不合理（異議事項第6項），並無足採。㈧系爭土地上建物於評價基準日當時已拆除完畢，因此本件係依相關建物使用執照平面圖及建物登記謄本等相關資料進行評估。有關上訴人原有建物之估價，係採商用裝潢之一般標準估價，非採住宅裝潢進行估價。且裝潢部分之估價金額，併入不動產總值中計算，不另單獨認列，此種估價方式為估價實務之常態。是上訴人主張更新前建物裝潢應考量為不動產總值中以為更新前權利價值基礎（異議事項第7項），實有誤會。㈨按都市更新條例第3條第5款規定，於土地與建築物之權利價值之估算，均係以合法持有認估，有關更新前花園與車庫加蓋部分皆未取得合法登記，自無法視為合法。又都市更新條例第36條第2項係規範因權利變換而「拆除」或「遷移」之土地改良物，應補償其殘餘價值，然本件更新案之劃定、擬具權利變換計畫皆在建物拆除之後，故無適用。是上訴人主張合法使用權未予估價，實施者未反應異議人約定專用之花園與車庫價值（異議事項第8項），為無理由。㈩本件更新前後之建物新舊及建築設計已有不同，更新後之建物較為新穎，相關消防設備等公共設施亦較更新前之建物更為完善，上訴人以更新「前」1 樓停車位與更新「後」B2停車位之價格比較，並非立基於同等之建築狀況，此種比較方式顯有違誤。且不動產交易價格並無明確之標價機制，所謂市價亦係浮動之概念，僅以估價結果與市價有異，不足認被上訴人之核復有誤。再者，諮商意見書係以所在區位、依其規劃屬高級住宅、標的車位為需求大於供給等因素，考量認定宏大公司評估之車位價格由B4層的250萬元至B2層之310萬元，均屬合理之市場價格區間內，其評估結果應屬合理。是上訴人主張更新後停車位價格每個以310萬元及290萬元計價之不合理（異議事項第10項），實不足採。上訴人所有之門牌號碼原臺北市○○○路○段235號（13建號）、臺北市○○○路○段○○○巷4號（23建號）兩戶建物，其中僅235號建物領有供餐廳使用之營利事業登記證。上訴人未提出是否有合法申請合併使用之相關證明文件，亦未提出經過權利人間同意之證明，故審議會衡酌被上訴人所屬建築管理處與臺北市不動產估價師公會意見，決議同意維持原核定之計畫內容，並無違法。且就估價實務而言，合併估價之結果亦非必然就較分別估價之價值為高。故上訴人主張更新前其之1A與1B二戶係合併使用，應予以合併估價，調高B戶更新前單價，使單價一致（異議事項第11項），為無理由。上訴人主張應以聯徵中心資料案例「臺北市敦化南路1段206號」1樓店面成交價格為2,311,000元進行估價比較，惟不動產價格之評估，依法應以不動產估價技術規則評估，上訴人僅由單一情況不確定之案例價格逕為比較，於法不合云云，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人為本件都市更新之土地所有權人，針對被上訴人核定之權利變換計畫共提出「估價報告不實」、「應重新選取估價案例」、「重新估價」、「評價基準日違法」、「共同負擔費用金額違法超列」、「以差額價金找補方式多選配更新後建物」、「更新前建物裝潢價值未被估算」、「更新前花園與車庫及加蓋之價值未被估算」、「騎樓價格找補」、「更新後車位價格過高」、「更新前1樓建物應合併估價」等11項異議。被上訴人以98年8月13日函為審議核復處分，表明係依審議會第21次會議決議與都市更新條例第32條第3項規定辦理，審議結果為實施者應以現金找予上訴人9,253,500元（異議事項第9項），係對上訴人有利之處分，該部分非在本件上訴人訴請撤銷之範圍。另查，被上訴人以98年5月12日函檢送98年5月4日審議會第16次會議紀錄，並以98年7月14日函檢送98年7月6日審議會第21次會議紀錄通知上訴人，依該等函文及會議紀錄之意旨，已對上訴人所提其餘10項異議發生否准之效果，應認屬行政處分；且該等函文及會議紀錄之否准處分，業經上訴人循序提起行政救濟；況上訴人嗣已表明該等函文及會議紀錄，亦屬本件之原處分。故上訴人訴稱該等函文僅係檢送會議紀錄之觀念通知云云，並非可採。故本件之原處分，應包括被上訴人98年8月13日函、98年5月12日函知之98年5月4日會議紀錄及98年7月14日函知之98年7月6 日會議紀錄。㈡按對於他人之權利價值、共同負擔之項目及金額等其他權利變換計畫之內容有所爭執，則須依通常救濟程序即訴願、行政訴訟之程序為之，尚非都市更新條例第32條第1項異議程序之適用範圍。依權利變換實施辦法第6條規定，更新案之估價係由實施者委託三家以上專業估價者查估後評定之，故更新案之審議乃就實施者評定之專業估價者進行審議，即應就評定之該份估價報告之權利價值是否適當加以審議，是以其餘2家估價報告是否與評定之估價報告有相似度奇高及其是否合理等問題，與權利價值之爭議無關，被上訴人因認異議事項第1項「3家估價報告相似度奇高」非屬權利價值之爭議，並無違誤。又參照權利變換實施辦法第6 條第1項規定，權利價值之評估，係就評價基準日當時之權利價值為準，後續土地之漲幅與權利價值之評估無關，故上訴人異議事項第2項「原估價選取之案例至今已有30％至50 ％之漲幅，應重新選取案例」，核非屬權利價值之爭議。又權利價值係指上訴人建物及土地應被評定為多少金額之價值問題，即限於對其權利價值有異議，並衍生實施者差額找補之問題，故分配比例並非權利價值之爭議。且分配比例之決定係於權利變換計畫時即已決定，建物完成日期之延後不致影響所有權人之分配比例。是上訴人異議事項第3項「建物完成日期延後影響分配比例，應重新估價」，非屬權利價值之爭議。又按評價基準日係評價權利變換之各該權利價值之基準日，並非土地所有權人「對其權利價值」異議之問題，故非都市更新條例第32條第1項異議程序之適用範圍。是上訴人異議事項第4項「更新後價值以93年1月6日為評價基準日，有所不當」，非屬權利價值之爭議。又依行為時權利變換實施辦法第8條規定，系爭事業計畫及權利變換計畫之報核日期均為93年5月5日，評價基準日限於權利變換計畫報核日前6個月內即92年11月5日至93年5月4日間，故本件以93年1月6日為評價基準，並無不合。又權利價值係指建物及土地應被評定為多少金額之價值，故上訴人所稱營建費用並非其土地或建物之權利價值，亦不衍生實施者差額找補之問題，被上訴人因認上訴人異議事項第5項「營建費用在審議過程中調高，屬不合理」，非屬權利價值之爭議，並無違誤。又上訴人未具體說明其何項土地或建物之權利價值應予增加，因此可多分配兩戶以上單元，且有關所有權人之分配比例並非權利價值之爭議，是上訴人異議事項第6項「所有權人無法多分配兩戶以上單元，並補足差額予實施者，故不合理」，非屬權利價值之爭議。再者，審議會第16次會議紀錄已載明：「經審議會討論後，非屬權利價值之異議，不予審議。」其中「非屬權利價值之異議」即係表明不予審議之理由，並無上訴人所稱不附理由之情形。㈢依臺北市都市更新權利變換審議核復作業要點第2點、臺北市都市更新及爭議處理審議會設置要點第3點第1項規定可知，審議會之審議委員成員係由主管機關及有關機關代表和都市計畫等專家學者所組成，所為之審議核復決議具有高度屬人性、專業性、經驗性之專業判斷，在此判斷範圍內，行政機關若無未遵守法定秩序、基於錯誤之事實、未遵守一般有效之價值判斷原則、夾雜與事件無關之考慮因素等事項，其有關專業認定應予尊重。經查，本件勘估標的於評價基準日當時已拆除完畢，故本案均依相關建物使用執照平面圖及建物登記謄本等相關資料進行評估。又本件由宏大公司出具之估價報告有關建物個別條件之分析因素，可知本件更新前建物之估價，已分別考量住宅用之一般裝潢與商業用之一般裝潢，此有諮商意見書可證。至於裝潢部分之金額，則併入不動產總值中計算，不另單獨認列裝潢價值，此種估價方式為估價實務之常態，諮商意見書即持相同見解。是以本件有關上訴人原有建物之估價，非以住宅之裝潢進行估價，而採商用裝潢之一般標準估價。上訴人異議事項第7項「更新前建物裝潢應考量為不動產總值中以為更新前權利價值基礎」，並非可採。又都市更新條例第3條第5款規定，權利變換中有關權利價值之估算，於土地與建築物，均係以「合法」持有認估。查更新前花園與車庫加蓋部分皆未取得合法登記事宜，自無法視為「合法」，故不應將其占用之空間計入權利價值，此亦為諮商意見書所肯認。又因本件更新地區之劃定、擬具權利變換計畫皆在建物拆除之後，故尚無依都市更新條例第36條第2項規定之因權利變換而「拆除」或「遷移」之土地改良物，應予補償殘餘價值規定之適用。再者，諮商意見書第7頁第3點已明確表示「除合法建物外，其他未被列入之土地改良物及農作改良物依法則不能併入土地價格評估」，且上訴人亦未舉證證明有以補償費計算之協商結果存在，是上訴人異議事項第8 項「合法使用權未予估價，實施者未反應異議人約定專用之花園與車庫價值」，即非可採。又系爭建物更新前後之建物新舊及建築設計已有不同，更新後之建物較為新穎，相關消防設備等公共設施亦較更新前之建物更為完善，上訴人以更新「前」1樓停車位與更新「後」B2停車位之價格比較，並非立基於同等之建築狀況。且上訴人更新前並無持有車位，故上訴人爭執更新前車位價格若干，與其權利價值無關。且技術性諮商意見書就停車位價值問題出具意見，亦認本件車位價格評估結果應屬合理。況本件諮商意見書並非僅以新舊車位為比較因素，係依區位、依其規劃屬高級住宅、標的車位為需求大於供給等因素，經綜合考量後認定宏大公司評估之車位價格由B4層的250萬元至B2層之310萬元，屬合理之市場價格區間內。是上訴人異議事項第10項「更新後停車位價格每個以310萬元及290萬元計價之不合理」，核不足採。又上訴人原所有建物之門牌號碼臺北市○○○路○段235號（13 建號）、臺北市○○○路○段○○○巷4號（23建號）兩戶建物，其中僅235號原領有供餐廳使用之營利事業登記證，然上訴人並未提出合法申請合併使用之相關證明文件，亦未提出經過權利人間同意之證明，故審議會衡酌被上訴人所屬建築管理處與臺北市不動產估價師公會意見，決議上訴人異議事項第11項「更新前其之1A與1B二戶係合併使用，應予以合併估價，調高B戶更新前單價，使單價一致」，維持原核定之計畫內容，並無違誤。故被上訴人審認上訴人11項異議事項之第1-6項非屬權利價值事項，不予審議；第7項、第8項、第10項及第11項，因原核定之計畫內容尚無不合，予以維持，核無不合等由，駁回上訴人原審之訴。五、上訴意旨略謂：㈠被上訴人98年8月13日函，表明係依98年7月14日檢送之審議會第21次會議紀錄，然其僅針對上訴人所提11項異議中的其中1項有關騎樓價格找補問題作出決議，並未審議其餘10項異議。原審判決逕認上訴人所提其餘10項異議，業以98年5月12日函檢送98年5月4日審議會第16次會議紀錄，並以98年7月14日函檢送98年7月6日審議會第21次會議紀錄通知上訴人，發生否准之效果，應屬行政處分。惟觀諸該2函文之記載：「……二、倘對本次發送會議紀錄內容，認有誤寫、誤繕或類此之顯然錯誤，請依行政程序法第168條等相關規定，於文到5日內提出書面意見，送本府彙辦。」可見該2函文僅是檢送會議紀錄之觀念通知，為行政程序進行中所為之處置，殊非行政處分。原審判決另稱上訴人於原審準備程序已表明該等函文及會議紀錄，亦屬本件之原處分。惟原審係當庭指示上訴人應同意該2函文及所檢送之會議紀錄亦屬行政處分，否則如何提告？並記明筆錄。然當事人得就其法律性質為何作陳述，但非對事實之主張或自認，法院自不受兩造陳述之拘束，仍應依職權適用法律認定之。又審議會第16次會議紀錄，並未載明被上訴人對上訴人異議主張之判斷理由，無從認定被上訴人已對相關異議事由予以考慮斟酌，自有理由不備之瑕疵，原審判決遽認「非屬權利價值之異議」即係表明不予審議之理由，顯有違誤。㈡依都市更新條例第3條第5款、不動產估價技術規則第6條第1項前段及第2條第7款、權利變換實施辦法第6條之規定，可知都市更新之土地及建物，於更新前、更新後之權利價值，須以評價基準日之價值為準，且須由3家以上專業估價者查估之價格（估價報告）評定之。是上訴人異議事項第4項「評價基準日」、異議事項第1項「估價報告」，涉及上訴人更新前土地建物與更新後受分配土地建物之權利價值認定，當然與上訴人之權利價值有關，且本院100年度判字第2004號判決亦認「評價基準日」係屬都市更新條例第32條規定之「權利價值」爭議，況被上訴人在前案（即原審法院96年度訴字第2763號案件）陳稱評價基準日與估價報告等爭議，應循都市更新條例第32條以資救濟，不得訴請撤銷權利變換計畫，然在本案卻稱評價基準日與估價報告等異議事項，與權利價值無關，非屬都市更新條例第32條之審議復核事項，應訴請撤銷權利變換計畫為之，顯前後矛盾，違反行政自我拘束原則。故原審判決認定上訴人爭議估價報告不實、應重新選取估價案例、重新估價、評價基準日違法之異議事項第1項至第4項，與權利價值無關，顯有不適用法規、適用法規不當及理由矛盾之違法。又系爭估價報告不採更新基地之實際成交價，亦不採敦化南路交易案例，卻捨進取遠，選用價格日期與條件不相當之他筆土地為估價案例，嚴重低估上訴人更新前土地之權利價值，此並有聯徵中心、信義房屋等交易案例可證。且系爭估價報告錯誤百出、案例不實，有判斷瑕疵之違誤，更違反不動產估價技術規則第12條第2款、第4款之規定。系爭估價報告將上訴人更新前土地建物之權利價值嚴重低估之結果，致與市價相差2.5至3.7倍，將更新後全棟建物權利價值低估，致每坪與市價價差近3倍，造成上訴人權益受損甚鉅，實施者獲利高達20億元以上，對照被上訴人核定本件都市更新計畫，實施者之損益估算為0元，尤為諷刺。原審判決漠視系爭估價報告嚴重低估上訴人之權利價值，復對上訴人所舉重要攻擊方法及有利事證恝置不論，顯有違法，殊非一句判斷餘地即能諉飾。㈢原審判決於理由欄採信被上訴人之說詞，謂本案及前案訴願決定書、答辯書等關於實施者檢送系爭事業計畫及權利變換計畫日期為94年3月4日，均屬誤植，應為93年5月5日，然於原審判決事實欄卻又為94年3月4日之記載，顯有理由矛盾之違法。且實施者憑為分配更新後建物之出資費用，以最新報核版本與時間點為準，卻將上訴人分配更新後建物之權利價值評價基準日限制為93年1月6日，顯違公平原則。㈣依權利變換實施辦法第10條之規定，可知共同負擔費用金額之多寡，影響上訴人更新後可受分配之權利價值數額，當然與上訴人自身之權利價值有關。上開條文並有法文「更新後各土地所有權人應分配之權利價值」，權利變化計畫書亦有各土地所有權人「更新後應分配權利價值」一欄，原審判決竟謂都市更新條例所稱之權利價值，係指「更新前」之權利價值，並無「權利變換後之權利價值」，故營建費用非屬權利價值之爭議，顯有不適用法規之違法。原審判決並漠視上訴人所舉共同負擔費用違法超列之事證，對上訴人重要攻擊方法不予論斷，不僅有理由不備之違法，更屬不公。㈤選配更新後建物，須依據權利價值之金額，所選位置、面積及戶數等，亦會影響權利價值之差額價金找補，顯屬權利價值之爭議，並衍生差額價金找補問題，本院100年度判字第2004號判決，亦同此見解。原審判決維持上訴人異議事項第6項「以差額價金找補方式多選配更新後建物」為不予審議之決定，認與權利價值無關，有適用法規不當之違法，其謂上訴人未具體說明何項權利價值應予增加，更有理由不備之違法。本件實施者更擅自取走更新後高樓層房屋，不讓上訴人選配，硬塞給上訴人9個高價車位，亦有違權利變換實施辦法第11條之規定。㈥上訴人更新前之建物雖因地震遭拆除，然於估價更新前之權利價值時，仍應假設建物存在，將裝潢價值予以估價記入不動產價格，此見被上訴人94年2月4日鑑價事項協調會議紀錄之討論結果三自明。上訴人曾檢具裝潢設計圖等資料請求被上訴人審議，上訴人卻不理會，亦不依諮商意見書所示，將資料移送估價師參考，即率為不利於上訴人之認定，原審判決對上訴人此重要攻擊方法不予論斷，亦有理由不備之違法。又關於更新前花園與車庫及加蓋建物之價值，上訴人曾提出相關資料請求審議，被上訴人仍置之不理，縱認該等花園、車庫、加蓋係屬占用他人土地之違章建物，然依都市更新條例第36條規定，土地改良物之拆遷，應補償其價值，被上訴人引用之諮商意見書亦指出得計入不動產價值內，被上訴人卻遽為認定更新前花園、車庫及加蓋之價值不須估算，已有怠於裁量之違法。又車位金額之高低，影響上訴人更新後分配權利價值之數額與差額價金之找補，攸關上訴人之權益，況車位重視乃係實用性，與新舊關聯甚低，原審判決竟謂更新後車位較為新穎、公共設施較為完善，以此作為車位價值之認定依據，實違經驗法則。又合併估價乃估價之方式，與合併估價之標的物可否合法使用，顯屬二事，原審判決未說明合併估價必須以合法使用為前提之依據，亦未說明必須他人同意始能合併估價之依據，增加法律所無之限制，更有以無關聯因素考量及違背經驗論理法則之違法。是上訴人爭議「更新前建物裝潢價值未被估算」、「更新前花園與車庫及加蓋之價值未被估算」、「更新後車位價值過高」、「更新前1樓建物應合併估價」等異議事項，均非無據。原審判決認被上訴人原核定之計畫內容尚無不合而予維持，有不適用法規及適用法規不當之違法，漠視上訴人所舉有利事證及重要攻擊方法，更有理由不備之違法云云。六、本院按：㈠97年1月16日修正公布之都市更新條例第32條規定：「（第1項）權利變換計畫書核定發布實施後2個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應以書面敘明理由，向各級主管機關提出，各級主管機關應於受理異議後3個月內審議核復。但因情形特殊，經各級主管機關認有委託專業團體或機構協助作技術性諮商之必要者，得延長審議核復期限3個月。當事人對審議核復結果不服者，得依法提請行政救濟。（第2項）前項異議處理或行政救濟期間，實施者非經主管機關核准，不得停止都市更新事業之進行。（第3項）前2項異議處理或行政救濟結果與原評定價值有差額部分，由當事人以現金相互找補。」由上開條例第32條第3項「差額部分，由當事人以現金相互找補」之規定，可知，得循審議核復程序處理者，限於「權利價值」之爭議，不包括對權利變換計畫書內其他項目之爭議，至於對於後者之爭議應循一般行政爭訟程序救濟。又按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」（司法院釋字第423 號解釋參照）。故行政機關作成之函文是否為行政處分，不應拘泥於該公文書所使用之文字，而應探求行政機關之真意，若行政機關對於人民請求作成行政處分之事項，雖未為具體准駁之表示，但如自其說明之內容，已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上效果者，即應認屬行政處分。㈡經查，本件被上訴人以98年5月12日函檢送98年5月4日審議會第16次會議紀錄，通知上訴人其異議事項第1項至第8項、第10項至第11項之審議結果，及98年7月14日函檢送98年7月6 日審議會第21次會議紀錄，通知上訴人其異議事項第9項之審議結果為應找補9,253,500元等情（詳如原判決附表所載），為原審所確定之事實，雖被上訴人98年5月12日函及98 年7月14日函本身無具體准駁之表示，然於所檢附之會議紀錄所示，已就上訴人異議事項中，部分認非屬權利價值之異議，不予審議，部分則屬權利價值之爭議，並為審議，均已作成決定，且均送達上訴人，參酌前揭說明，應認上揭函文為行政處分，且上訴人於原審對於上揭函文非行政處分，亦不爭執，從而，上訴人上訴主張上揭函文非行政處分云云，自非可採。㈢又查，原審判決就上訴人異議事項中，第1項「3家估價報告相似度奇高」非屬權利價值之爭議、第2項「原估價選取之案例至今已有30％至50％之漲幅，應重新選取案例」、第3項「建物完成日期延後影響分配比例，應重新估價」、第4項「更新後價值以93年1月6日為評價基準日，有所不當」、第5項「營建費用在審議過程中調高，屬不合理」、第6項「所有權人無法多分配兩戶以上單元，並補足差額予實施者，故不合理」，非屬權利價值之爭議等情，業於判決理由內詳述其得心證之理由，經核並無不合。上訴人主張異議事項第4項「評價基準日」、異議事項第1項「估價報告」，涉及上訴人更新前土地建物與更新後受分配土地建物之權利價值認定，當然與上訴人之權利價值有關云云。然查，得依都市更新條例第32條規定之程序異議者，限於權利價值本身，已如前述，「評價基準日」、「估價報告」等，固與權利價值有關，然並非權利價值本身，自不適用上該規定之程序。另本院100年度判字第2004號判決係屬個案，並非判例，自不受該案見解之拘束。上訴人上揭主張，不足採信。又依行為時權利變換實施辦法第8條規定，系爭事業計畫及權利變換計畫之報核日期均為93年5月5日，亦為原審所確定之事實，評價基準日限於權利變換計畫報核日前6個月內，即92年11月5日至93年5月4日間，故本件以93年1月6日為評價基準，仍無不合。上訴人以原審判決於事實欄記載系爭事業計畫及權利變換計畫之報核日期誤載為94年3月4日，即認原審判決有理由矛盾之違法云云，尚不足採。㈣又依臺北市都市更新權利變換審議核復作業要點第2點、臺北市都市更新及爭議處理審議會設置要點第3點第1項規定可知，臺北市都市更新及爭議處理審議會之審議委員成員，係由主管機關及有關機關代表和都市計畫等專家學者所組成，所為之審議核復決議具有高度屬人性、專業性之專業判斷，在此判斷範圍內，行政機關若無未遵守法定秩序、基於錯誤之事實、未遵守一般有效之價值判斷原則、夾雜與事件無關之考慮因素等事項，其有關專業認定應予尊重。本件被上訴人就上訴人異議事項中，第7項「更新前建物裝潢應考量為不動產總值中以為更新前權利價值基礎」部分，經審議結果，認建物裝潢價值應歸屬於建物價值內，不屬於更新前權利價值，並以商業裝潢之一般標準估價；第8項「合法使用權未予估價，實施者未反應異議人約定專用之花園與車庫價值」部分，審議結果，認更新前花園與車庫加蓋部分，皆未取得合法登記事宜，無法視為「合法」，不應將其占用之空間計入權利價值；另上訴人所有之原敦化南路1段235號（13建號）、233巷4號（23建號）兩戶建物，其中僅235號原領有供餐廳使用之營利事業登記證，上訴人並未提出合法申請合併使用之相關證明文件，亦未提出經過權利人間同意之證明，故審議結果維持原核定，因而未同意合併估價等，業經原審法院審理結果，認被上訴人審議核復結果於法並無不合等情，業於判決理由內詳為敘述，經核仍無違誤。此外，上訴人其餘所訴各節，無非係重複前已主張為原判決詳予論述不採之事由再予爭執，就原審取捨證據認定事實之指摘，核係其一己主觀之見，尚難謂原判決有違背法令之情事。㈤綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違法，求予廢棄，非有理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　6　　月　　14　　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳　明　鴻法官　江　幸　垠法官　林　金　本法官　陳　國　成法官　侯　東　昇以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　6　　月　　15　　日書記官　葛　雅　慎

最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第534號

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