最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第609號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第609號上訴人　德昌營造股份有限公司代　表　人　黃政勇訴訟代理人　陳秋華　律師羅明通　律師被上訴人　臺北市市場處代　表　人　丁若亭上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國99年12月16日臺北高等行政法院99年度訴字第770號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄。申訴審議判斷及原處分（含異議處理結果）均撤銷。第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。理由一、緣上訴人與被上訴人於民國87年9月4日簽訂「萬華區政中心新建工程（建築工程部分）」（下稱系爭工程）契約，88年5月27日政府採購法公布施行，其後上訴人之工地主任因於系爭工程業務上製作之運土憑證上，偽將工程出土泥漿填為砂石，於90年1月19日為臺灣臺北地方法院檢察署（下稱臺北地檢署）偵辦，並經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）於98年9月8日以98年度簡字第3426號刑事判決，判處上訴人工地主任丁治翔犯刑法第216條、第215條規定之行使業務上登載不實文書罪之連續犯，處有期徒刑5月。被上訴人遂以系爭刑事案件經法院判決有罪為由，於98年10月28日以北市市工字第09832535300號函認定上訴人有政府採購法第101條第1項第4款規定「偽造、變造投標、契約或履約相關文件者」之情形，通知上訴人將對其刊登政府採購公報，上訴人認為被上訴人上開通知與事實不符且於法有違，循序提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠系爭工程係於87年間招標及訂約，而政府採購法係於88年5月27日始公布施行，該法無得溯及適用之規定，自不應適用政府採購法，且被上訴人於公告系爭工程時，已於說明欄記載：「公開招標，達公告金額以上但未列入政府採購」，顯見系爭工程不適用政府採購。從而，被上訴人援引於系爭工程訂約後始開始施行之政府採購法，並據此裁處上訴人應被刊登政府採購公報停權3年之行政罰，顯然違反處罰法定主義，亦有違行政程序法第8 條所定之誠信原則。㈡被上訴人依據政府採購法第101條將廠商刊登政府採購公報之行為，乃屬行政罰法第2條之裁罰性不利處分之一種，應適用行政罰法第27條關於時效期間之規定。而被上訴人認定上訴人違反行政法上義務之行為係發生於89年1月13日，而行政罰法於95年2月5日開始施行，依行政罰法第45條第1項、第2項及第27條第1項之規定，該行政罰之裁處權時效應自95年2月5日起算，至98年2月5日時效即已屆滿。被上訴人於98年10月28日始通知上訴人將刊登政府採購公報，其裁處權已罹於時效。㈢被上訴人引用行政院公共工程委員會（下稱工程會）94年1月20日工程企字第09400024600號函（下稱94年1月20日函），主張以自己名義製作不實文書仍屬政府採購法所規定「偽造文書」範疇，惟94年1月20日函明顯誤用本院50年判字第79號判例及59年判字第1號判例，其法律見解既屬錯誤，即不應於本件援引適用。㈣被上訴人於89年1月13日上訴人員工之不當行為發生後，從未告知上訴人將依政府採購法刊登政府採購公報，而於事發超過8年10個月以上，方通知將上訴人刊登政府採購公報，縱以被上訴人至遲可得知悉之臺北地檢署收到臺北市調查處移送之刑事案件時，即90年11月19日起算，亦已超過7 年10個月，原處分違反法治國家法安定性之要求並有違行政行為應以誠實信用之方法為之要求，屬依法應予撤銷之違法處分。㈤被上訴人所稱之上訴人員工不當行為，並非上訴人所指示，上訴人完全不知悉，而被上訴人亦不認為上訴人員工不當行為屬上訴人之重大違約行為，且該員工早於90年1 月25日已自上訴人公司離職。原處分對於上訴人權益之影響，顯然大於所欲達成行政目的，是被上訴人將上訴人刊登政府採購公報之行為違反比例原則等語，為此請求判決撤銷原處分及申訴審議判斷。三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠系爭工程於訂約時政府採購法雖未施行，惟上訴人違反政府採購法第101條第1項第4款時，政府採購法已施行，故並無違反法律不溯既往之原則。本法施行前決標之案件，履約管理、驗收、異議申訴等均適用本法，其不適用本法之事項為「本法規定應於招標文件載明，而原招標文件未載明者。如本法第103條第1項之規定。」故本案適用政府採購法並無疑義。㈡依行政罰法第1條規定，行政罰法關於裁處權時效之規定，其適用要件應以「違反行政法上之義務」而受處罰為前提。而採購行為之性質屬私經濟行政，非屬行政程序法第2條第1項所規範之行政行為，不適用行政程序法，且行政罰係行政主體基於一般統治關係，對於不特定身分之普通人民，為維持一般之行政秩序，對違反者所為具公權力之制裁，故政府採購法第101條至103條之規定範疇與行政罰尚屬有別，其性質非屬行政罰法第2條規定所稱行政罰。上訴人係因偽造運土憑證及監工日報之行為，遭被上訴人予以停權通知，屬履約階段之行為，違反私法契約上之義務而遭處罰，並非違反行政法上義務之行為，自難認定被上訴人依該款所為之停權通知係屬行政罰，故不適用行政罰之規定。從而，被上訴人將上訴人刊登政府採購公報之裁處權不適用行政罰法裁處權時效相關規定，系爭停權通知並未違法。㈢被上訴人於98年9月15日收受臺北地院98 年度簡字第3426號刑事判決書後，即於98年10月28日以北市市工字第09832535300號函告知上訴人有違反採購法第101條第1項第4款之情事，嗣後上訴人提出異議及被上訴人之不同意函均合法送達上訴人。而政府採購法係於87年5月27日公布，公布後1年（88年5月27日）施行，施行後即應依政府採購法辦理，上訴人所提無法知悉何種情事將遭被上訴人刊登政府採購公報並無理由，是本件亦無違反處罰法定之原則，亦無違反行政程序法第8條誠信原則。㈣上訴人於採購申訴書理由三第（三）項承認「申訴廠商為有權製作運土憑證者，故縱使上訴人之員工製作內容不實之運土憑證，亦僅為不當行為」，至於本項是否屬「偽造、變造投標、契約或履約相關文件者」，業經工程會94年1月20日函解釋在案，是上訴人確有違反政府採購法第101條第1項第4款之情事等語。四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠依87年5月27日公布之政府採購法第2條、第101條第1項第4款（嗣91年2月6日經修正後為：四、偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。)暨同法第114條規定，政府採購法施行日期應為88年5月27日。又系爭契約訂約日期雖為87年9月4日，惟完工期限約定全部工程限於開工之日起1050日曆日完工，依工程會88年5月28日工程企字第8807410號函所附「機關辦理採購跨越88年5月27日『政府採購法』之適用一覽表」項次1規定並參酌政府採購法第103條第1項規定，可知該一覽表第1項說明欄規定，係指機關應於招標文件中載明不良廠商之停權處分，因政府採購法施行前決標案件，不及於招標文件中載明，故免除其適用，其不適用者係「應於招標文件載明」之程序，並非政府採購法第101條至第103條之相關規定均排除適用。㈡因本件訂約日期固在政府採購法施行之前，惟以預訂1050日曆日之完工期限以觀，本件工程履約期間，顯已跨越88年5月27日政府採購法施行日，故自應視廠商發生政府採購法第101條各款事由時，該法是否業已施行為判斷應否適用之基準，並非有關應通知廠商並刊登公報之廠商違法情形全無該法之適用。經查系爭工程自87年10月19日開工，於88年12月間開始施作連續壁、扶壁挖方及清運，上訴人工地主任丁治翔因明知工程餘土處理計畫尚未審核通過，竟任由下包廠商開挖，並將挖得泥漿棄置非法砂石場，又將該出土泥漿偽填為土方，而將此不實事項登載在其業務上製作之監工日報表，並據以申請估驗計價，嗣經檢調查獲，丁治翔並經臺灣臺北地院98年度簡字第3426號判處有期徒刑5月確定，足見上訴人受僱人丁治翔前開不法行為，係發生於89年初之履約期間，而當時政府採購法已公布施行，故廠商有該法第101 條第1項所列情形，自有政府採購法之適用，此亦非法律溯及適用之效果，上訴人自不得以不知法律或事前未能預見等節置辯，故上訴人主張本件無政府採購法之適用云云，尚非可採。㈢又丁治翔雖僅為上訴人之受僱人，然有關上訴人就系爭工程棄土計畫之執行及工程款之估驗計價，應係關乎上訴人公司因契約可得之利益，於受僱人本無利害關係，故上訴人如非知情容認，衡情丁治翔並無以己身違法行為，促成工程進行之動機，故上訴人主張其受僱人丁治翔之違法行為僅係個人行為云云，應難憑採。政府採購法之行政目的，與純然建立在社會倫理非難基礎之刑法不完全相同，因此以刑事制裁之可非難性立場所建立之規定，在行政法上自不能完全適用。再者，無論有權製作文件者自行偽造、變造投標、契約及履約文件之內容，或無權製作文件者偽造、變造文件情形，均有礙確保採購品質及依約履行目的之實現，是政府採購法第101條第1項第4款所稱偽造、變造投標、契約或履約相關文件者，自包括兩者在內，此與刑法認定偽造、變造之見解顯不相侔，而94年1月20日函係工程會基於主管機關之職權，對於政府採購法第101條第1項第2款及第4款「偽造、變造」及「履約相關文件」之定義所為之釋示，核符該規定之意旨，並為確保採購品質所必要，並無牴觸上級機關之命令或違反法律保留原則，自得援用。是系爭監工日報乃為證明上訴人履約詳情之文書，上訴人並據以辦理系爭工程契約工程款估驗計價作業，自屬政府採購法第101條第1項第4 款之履約時應提出之相關文件，上訴人依契約應履行之給付義務，應依實際情況逐一記載，其未依實際情況記載（對數量及金額為不實記載），即屬政府採購法第101條第1項第4 款規定「偽造、變造履約相關文件」。㈣依政府採購法第1 01條第1項、第102條第3項、第103條暨第101條立法理由，可知政府採購法第101條之立法方式，並非純以行為違反特定行政法義務之方式臚列，其中多款情形係屬契約義務，亦有違反刑事罰之情形，以本件所涉「偽造變造投標契約或履約相關文件者」以觀，其內涵與就刑法禁止行為之不作為義務，幾無二致，故該規定並非以違反公法上特定義務為規範之重點，且其立法體例亦非如一般行政罰規定於罰則章節，是以符合政府採購法第101條各款規定，既非全然係違反行政法上義務之行為，是否可認屬行政罰之規定，已非無疑。且就違反時之法律效果而言，其有關停權之期間，亦悉依法律規定，而未賦予採購機關依個案情節而為處罰之裁量，核其性質與一般行政罰法規定亦屬有別，應認屬管制性之不利處分性質，而非行政罰。本件被上訴人於上訴人受僱人丁治翔於98年9月8日經判決有罪後，旋於98年10月28日依政府採購法第101條規定通知上訴人將刊登政府採購公報，亦無違比例原則。上訴人主張被上訴人依政府採購法第101條通知將刊登政府採購公報之事件，有行政罰法規定之適用，且依行政罰法第27條規定，本件已逾3年之裁處權時效云云，洵非可採等語。五、上訴意旨略謂：㈠原判決認定原處分屬管制性之不利處分性質，而非行政罰云云，顯與行政罰法第2條、本院99年度判字第1208號判決、99年度裁字第1901號裁定、98年度裁字第1415號裁定暨96年度判字第1478號判決意旨相違，構成判決不適用法規之違背法令。㈡原判決先就政府採購法第101條第1項第4款「偽造、變造履約文件」，逕認與刑法之解釋與認定無關，又認按該款處以刊登政府採購公報之停權處分，與刑法之解釋與認定並無不同，非規範違反行政義務，是原判決理由前後矛盾，構成判決違背法令。㈢原判決未說明管制性不利處分之內涵及區別行政處分為裁罰性不利處分或管制性不利處分之判斷標準為何，逕認刊登政府採購公報之停權處分為管制性不利處分，亦對本件是否應類推適用行政罰法第27條或行政程序法第131條第1項5年時效之規定，全未論列，選構成判決不備理由或不適用法規之違背法令。㈣政府採購法第101條之規定實屬剝奪一定資格及影響名譽之「裁罰性不利處分」，顯見該條本身之性質具有高度制裁性，該制裁又屬行政罰，亦可為行政訴訟之標的，此與該條文之立法體例係否名為罰則章節無關，原判決以立法體例安排及有無裁量權限作為認定是否為行政罰之標準，且對政府採購法第101條第1項第4款「偽造、變造履約文件」逕自擴張涵蓋不實登載，構成判決適用法規不當之違背法令。㈤行為人違反法規範所規定之義務，其應以刑事罰抑或行政罰為制裁手段，係以該行為「可罰之違法性」之評價為判斷重點，非就該法規範是否純以行為違反特定行政法義務之方式臚列而定，惟原判決忽略行為「可罰之違法性」可同時構成不同法領域之評價，乃竟僅以單一法規形式遽論為非屬行政罰之規範，顯與司法院釋字第517號解釋理由書之意旨相悖，亦違反論理法則，構成判決違背法令。㈥國家權力之行使必須令人民有合理之預見，以避免放任行政機關長時間不行使權力，將影響法律秩序之安定性，此乃憲法法治國原則之要求。惟原判決逕認政府採購法第101條並無行政罰法第27條裁處權時效之適用，顯違反憲法法治國原則並破壞法之安定性。又工程會88年5月28日工程企字第8807410號函，僅舉例說明政府採購法第103條第1項規定於政府採購法施行前決標者不適用，惟原判決竟恣意擴張解釋，溯及適用政府採購法第101條至第103條於施行前已決標之案件，顯有違論理法則，牴觸中央法規標準法第18條規定，構成判決違背法令等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷原處分及申訴審議判斷。六、本院查：㈠行政罰法第1條前段規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。」又依同法第2條規定，所謂其他種類行政罰，包括限制或禁止行為、影響名譽等裁罰性之不利處分。而「機關因廠商有政府採購法第101條第1項各款情形，依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生同法第103條第1項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利之處分。其中第3款、第7款至第12款事由，縱屬違反契約義務之行為，既與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上之意涵，如同其中第1款、第2款、第4款至第6款為參與政府採購程序施用不正當手段，及其中第14款為違反禁止歧視之原則一般，均係違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效。其餘第13款事由，乃因特定事實予以管制之考量，無違反義務之行為，其不利處分並無裁罰性，應類推適用行政罰裁處之3年時效期間。」業經本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議在案。㈡次按「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第十五條、第十六條、第十八條第二項、第二十條及第二十二條規定外，均適用之。前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算。」94年2月5日制定公布、95年2月5日施行之行政罰法第27條第1項、第2項及第45條第1項、第2項分別定有明文。㈢查系爭工程自87年10月19日開工，於88年12月間開始施作連續壁、扶壁挖方及清運；丁治翔係上訴人系爭工程工地主任，負責製作監工日報、管理清運土方及工程款估驗計價等業務，明知下包廠商樺誠公司開挖之土方多係泥漿，且明知樺誠公司運棄之泥漿根本無法回收亦未運抵預定之合法回收處所，竟為配合棄土清運，於監工日報表上將出土土方之泥漿偽填為土方，且其明知89年1月13日單日內不可能完成8,288立方公尺及扶壁牆挖土方936立方公尺，卻仍將此不實事項登載於當日屬其業務應作成之監工日報，並據以申請估驗計價等情，為原判決認定之事實（業經原審調閱臺北地院98年度簡字第3426號刑事案卷證，包括臺北地檢署90年度偵字第24028號卷附法務部調查局臺北市調查處移送之89年3月工程請款單、89年1月13日監工日報等查明屬實），足見上訴人因其所屬工地主任丁治翔明知為不實之事項，而登載於業務上作成之文書之行為，致其該當於政府採購法第101條第1項第4款規定「偽造、變造履約相關文件」之情形，其行為最晚係完成於89年3月間，乃行政罰法施行前發生的違反行政法上義務之行為，依前揭規定，對於此違法行為之裁處權時效，應自行政罰法施行之日（95年2月5日）起算3年，迄98 年2月5日屆滿。然被上訴人遲至98年10月28日始以北市市工字第09832535300號函對上訴人作成認定其有政府採購法第 101條第1項第4款規定「偽造、變造履約相關文件」之情形，通知將刊登政府採購公報之處分，由於「偽造、變造履約相關文件」係政府採購法明文禁止的行為，且機關發現廠商有此情形所為通知將刊登政府採購公報之處分，除影響其名譽外，並使其自刊登之次日起三年內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商（即限制或禁止其為一定行為），具有行政罰之性質，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效，已如前述。故系爭通知將刊登政府採購公報之處分，顯然已經逾越行政罰之裁處權時效，於法自有未合；異議處理結果、申訴審議判斷及原判決，未加詳察，遞予維持，亦有違誤。上訴意旨指摘原判決違背法令（不適用法規），尚非無據，應由本院本於原審確定之事實，將原判決廢棄，並撤銷申訴審議判斷及原處分（含異議處理結果），以符法制，並昭折服。據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　7　　月　　12　　日最高行政法院第三庭審判長法官　藍　獻　林法官　陳　鴻　斌法官　胡　國　棟法官　陳　秀　媖法官　林　文　舟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　7　　月　　12　　日書記官　邱　彰　德

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