101年度判字第610號｜行政：政府採購法｜裁判日期：101 年 07 月 12 日

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第610號上訴人　三雄科技股份有限公司代　表　人　陳文堅訴訟代理人　周振宇　律師被上訴人　國立高雄大學代　表　人　黃英忠上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國100年7月20日高雄高等行政法院100年度訴字第12號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄。申訴審議判斷及原處分（含異議處理結果）均撤銷。第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。理由一、緣上訴人於民國94年間參與被上訴人辦理之「紫外－可見光光譜儀」採購案，因涉有容許他人借用其名義或證件參加投標情事，經臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）檢察官以98年度偵字第4277號及第7606號緩起訴處分書予以緩起訴在案。被上訴人於接獲法務部調查局高雄市調查處（下稱高雄市調查處）通知後，以99年5月3日高大總字第0990102617號函通知上訴人將依政府採購法第101條第1項第1款規定刊登政府採購公報。上訴人不服，提出異議，遭被上訴人以99年6月7日高大總字第0990103122號函駁回。上訴人猶未甘服，向行政院公共工程委員會（下稱公共工程委員會）提出申訴，亦遭申訴審議判斷駁回。上訴人乃向高雄高等行政法院提起行政訴訟，並經高雄高等行政法院以100年度訴字第12號判決駁回，上訴人遂向本院提起上訴。二、上訴人起訴主張：(一)被上訴人對上訴人所作成之刊登政府採購公報及停權處分，均屬裁罰性不利益行政處分，核其性質係屬行政罰法第2條之規範範疇，應受行政罰法之規範，申訴審議判斷認為前開處分無行政罰法之適用，顯有違誤。按「凡參加投標、訂約或履約之廠商，不論其參加投標之方式（或單獨或共同投標），如有以偽造之文件參加投標者，辦理採購之機關即應依政府採購法第101條第1項第2款之規定將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報，其結果不利於受通知之廠商，自屬對於人民違反行政法上義務之行為，就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之行政處分。」「次查本件刊登公報之停權處分，並非行政罰法第1條之罰鍰處分，而係屬同法第2條之其他種類行政罰，‧‧‧。」最高行政法院99年度判字第1208號判決及臺北高等行政法院99年度訴字第1172號判決分別著有明文。故申訴審議判斷謂：「本法第101條至第103條之規定，與行政罰尚屬有別，其性質非屬行政罰法第2條所稱之行政罰，不適用行政罰法第27條第1項之規定，從而本案申訴廠商並無從主張行政罰法第27條裁處權時效消滅之抗辯。」云云，業已錯誤判斷刊登政府採購公報及停權處分不具備行政罰之性質，顯有適用行政罰法第2條規定錯誤之情事。(二)上訴人對於尚偉股份有限公司（下稱尚偉公司）盜用上訴人名義及證件參與被上訴人所辦理「紫外－可見光光譜儀」採購案之投標作業等情均不知悉，殊難謂上訴人有政府採購法第101條第1項第1款、第103條第1項第1款所列情事，自不應受刊登政府採購公報及停權處分。依行政罰法第7條之立法理由可知客觀上存有違反行政法上義務行為者，對於違反行政法上義務之行為欠缺故意或過失，不能對之加諸行政罰，始符「有責任始有處罰」原則；揆諸上訴人所經營之業務，與系爭採購案全然無關，自然對於被上訴人辦理系爭採購案之資訊無所關注，且事實上上訴人自始未提出任何公司證明文件或採購文件參與系爭採購案之投標作業，更未同意其他公司借用上訴人名義參與系爭採購案投標，當然不能論上訴人存有違反政府採購法第101條第1項第1 款、第103條第1項第1款所列情事之故意或過失，自不能對上訴人作成行政罰；被上訴人固然依高雄地檢署緩起訴處分書，認定上訴人有政府採購法第101條第1項第1款所定之情事，惟上訴人代表人係經檢察官告知倘承認有涉犯政府採購法第87條所揭示之借牌投標情事，將給予緩起訴處分，無須再行到檢察署或法院應訊，始行悖離事實，承認有借牌予訴外人尚偉公司之情事，當然不能以之作為認定本件事實之基礎。按「被告於偵審中為認罪之陳述，動機不一，有衷心悔悟者，亦有為求身體上或精神上痛苦之解脫者，更有係出於企圖得到某種利益或由於一定意圖而為之者，故未必即與真實相符。」最高法院98年度臺上字第5665號刑事判決意旨可資參照；次按「行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束」「行政法院原不受刑事判決之拘束，而可依行政訴訟法第133條規定，本於職權調查證據，依法認定事實及適用法律；從而，原審法院仍應就系爭原處分附表所列相關案卷證據再為調查審認之。」最高行政法院59年判字第410號判例及98年度判字第1485號判決分別著有明文，故應由各行政機關及行政法院本於職權調查事實後，自行認定案件事實，始為正辦。(三)退步言之，倘認上訴人涉有違反政府採購法第101條及第103條之情事時，則被上訴人所為之刊登政府採購公報及停權處分業已逾越裁罰權時效，自有違反行政罰法第26條、第27條及刑事優先原則之違法，不應對上訴人發生裁罰之效力。按「查本件刊登公報之停權處分並非行政罰法第1條之罰鍰處分，而係屬同法第2條之其他種類行政罰，其理甚明，依同法第26條第1項但書規定，得與刑事罰合併處罰之，並無同法第26條第1項前段刑事優先原則之適用，亦無同法第27條第3項自緩起訴處分或不起訴處分確定日起算之適用。」臺北高等行政法院98年度訴字第1562號判決亦有明文。可知行政罰法第26條第1項係規定罰鍰處分及沒入處分受到刑事優先原則之拘束，從而不能於刑事處罰決定前，先行為該類處罰之裁處，但對於其他種類行政罰，得另行由行政機關於普通法院刑事判決前，先行本於行政調查及裁處權限作成行政罰，故其他種類行政罰不屬於行政罰法第26條第2項規定之範疇，當然不受行政罰法第27條第3項之規制。準此，行政機關應當於違章事實完成後3年內，對違章行為人依法作成其他種類行政罰，無待刑事判決之決定，始符法制，否則即屬逾越法定裁罰時效，不能再行對違章行為人論罰。查本件違章事實發生於94年間，而行政罰法施行日期為95年2月5日，則被上訴人裁處權時效之末日為98年2月4日，現被上訴人作成本件裁罰處分之時點係99年5月3日，業已逾越行政罰法第27條第1項所定之裁罰權時效，於法自難謂合。(四)另行政罰法第26條第3項所指「不起訴處分」應不包括緩起訴處分在內，臺灣高等法院花蓮分院98年度交抗字第110 號交通事件裁定可資參照，故緩起訴處分既非屬行政罰法第26條第2項明定之事項，則違章行為人於受緩起訴處分時，當無適用行政罰法第27條第3項之必要，更不能重行起算裁處權時效，至為灼然等語，求為判決撤銷申訴審議判斷、異議決定及原處分。三、被上訴人則以：依據高雄市調查處99年3月24日高市肅字第 09968017330號函檢附之高雄地檢署檢察官98年度偵字第4277號及第7606號緩起訴處分書，上訴人代表人陳文堅坦承犯政府採購法第87條第6項、第3項以詐術使開標發生不正確結果未遂罪嫌，基於前項事證十分明確，被上訴人乃依政府採購法第101條規定辦理。另上訴人之申訴結果，業經公共工程委員會審議判斷駁回，被上訴人遂依政府採購法第102條第3項規定，於99年12月15日將上訴人刊登政府採購公報。綜上所述，本件上訴人之訴為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件兩造之爭點為：被上訴人認定上訴人有容許他人借用本人名義或證件參加投標情事，而以原處分及異議決定通知將對上訴人依政府採購法第101條第1項第1款規定刊登政府採購公報之處分，是否合法？茲分述如下：(一)查，訴外人鍾賢龍原為被上訴人所屬工學院院長（已離職），負責承辦被上訴人所屬工學院之採購業務，於94年11月間，以「微波輔助-溶液燃燒合成奈米級TiO2可見光光觸媒粉之製程開發（1/2）」研究需求為由，向被上訴人提出採購「紫外-可見光光譜儀」1套之申請並經核准後，即依政府採購法之規定，上網公告招標，復於招標內容記載欲採購之光譜儀規格、效能，訴外人尚偉公司高雄營業部經理黃榮欽除有意以標價新臺幣（下同）71萬元參加投標外，為使投標廠商家數達於法定之最低標準以避免流標，明知上訴人及訴外人富敦工業股份有限公司（下稱富敦公司）均無參與該次標案之意，竟與上訴人負責人陳文堅、富敦公司實際負責人林汶樺（名義負責人為林汶樺之妻梁素珍）等共謀，虛增投標廠商家數，進而使出價最低之尚偉公司順利得標，由陳文堅、林汶樺出借上訴人及富敦公司名義予黃榮欽參加投標，標價各為92萬元及80萬元，黃榮欽即指示尚偉公司職員江致平、鍾勝郎、郭金河，分別以尚偉公司、富敦公司及上訴人名義代為前往送件參與標案，俾達尚偉公司得標之目的，惟於94年11月22日開標當天，江致平、鍾勝郎、郭金河因攜帶現金至現場繳納押標金，與投標須知所定應繳納至指定金融帳戶之規定不符，致被上訴人未予決標並當場宣布廢標等情，迭據訴外人黃榮欽、林汶樺及上訴人負責人陳文堅於高雄市調查處調查時及檢察官偵查中坦承不諱（詳見高雄地檢署98年度他字第67號偵查卷第24、25、26、63、70、71、161、162、163頁），核與訴外人江致平、鍾勝郎、郭金河及鄭燕榮（即被上訴人總務處承辦上開標案職員）於高雄市調查處調查時所述情節相符（詳見上開偵查卷第41、45、53、58、59頁），並有尚偉公司、富敦公司及上訴人參與前揭標案之標單、紫外-可見光光譜儀採購詳細表、報價單、同意書、投標廠商聲明書、被上訴人94年11月22日開標出席廠商簽到簿、開標紀錄、押標金退還紀錄、高雄市政府93年12月3日高市府建二字商字第75949792-0號營利事業登記證、第1類票據信用資料查覆單、高雄市儀器商業同業公會會員證書、上訴人94年7-8月營業人銷售額與稅額申報書及財政部高雄市國稅局94年7-8月營業稅繳款書等影本附上開偵查卷足稽。參以上訴人公司大小章、營利事業登記證、同業公會會員證書、營業稅申報書、繳款書及上訴人票據信用查詢資料，乃屬上訴人及其負責人之重要身分證件及信用資料，若未經上訴人負責人同意，黃榮欽自不可能取得上開印章及證件資料，是上開上訴人負責人陳文堅及訴外人黃榮欽等人所述，堪信為真實。又上訴人負責人陳文堅因前揭出借上訴人名義予黃榮欽參加投標之行為，涉犯政府採購法第87條第6項、第3項以詐術使開標發生不正確結果未遂罪嫌，而上訴人則應依同法第92條規定處罰，亦經高雄地檢署檢察官偵查終結，均予以緩起訴在案，此有98年度偵字第4277號、第7606號緩起訴處分書影本附卷為憑，並經原審調取上開偵查卷閱明屬實。則被上訴人以上訴人涉有容許他人借用其名義或證件參加投標情事，乃通知上訴人將依政府採購法第101條第1項第1款規定刊登政府採購公報，並無不合。況若尚偉公司確有盜用上訴人之證件參與上開被上訴人辦理之採購案，上訴人負責人陳文堅自不可能於知情後，未對尚偉公司之人員提出刑事告訴，反於前揭刑事案件調查時及偵查中，自承同意尚偉公司借用上訴人名義參與上開標案，故上訴人上開主張，顯屬卸責之詞，自不足採。( 二)按行政罰係指違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰而言，行政罰法第1條定有明文。而同法第2條是行政罰法所稱之「裁罰性之不利處分」係以「違反行政法上之義務」而應受「裁罰性」之「不利處分」為要件（立法理由參照）；若行政機關基於管制之目的，對人民作成限制或剝奪權利之行政處分者，其目的既非制裁人民違反行政法上義務之行為，即非行政罰。又按政府採購法第101 條、第102條及第103條授權機關得將不良廠商之違法或重大違約情事刊登政府採購公報並予以停權，係為確保公平、公開之採購程序，及提升採購效率、確保採購品質而設，顯屬管制之措施；此項制度預防不良廠商危害政府採購市場秩序之功能，亦與行政罰意在制裁過去違反行政法上義務之行為迥然不同。再者，同法第101條之立法方式亦非純以行為違反特定行政法義務之方式臚列，其中多款情形係屬契約義務，亦有違反刑事罰之情形，顯非以違反行政法上義務為規範之重點；其立法體例亦非如一般行政罰規定於罰則章節（政府採購法第7章），而係列於附則（政府採購法第8章）。再就政府採購法第103條規定違反時之法律效果而言，關於停權之期間亦悉依法律規定，而未賦予採購機關依個案情節而為處罰之裁量，核其性質與一般行政罰法規定亦屬有別。是機關將廠商違法或重大違約情事刊登政府採購公報並予以停權，固有剝奪廠商一定資格，並對其名譽造成不利益之影響，惟其性質仍屬管制性之不利處分，而非行政罰。準此，本件政府採購法事件並無行政罰法裁處權時效適用。(三)又按權利之行使應有時效之限制，不論私法上或公法上之權利皆然。對於具體之權利，如其所對應之法律已明定其時效期間者，自應從其規定；反之，若無明文規定，亦應視其權利之性質，類推適用相關之時效以規範之。復按關於機關為刊登公報之行為，因其後續將發生制裁之效果，對廠商而言，實屬一不利益之措施，不能任由機關長期怠忽行使，而使法律關係懸而未決。若放任機關長時間不行使，將影響法律秩序之安定性，準此，機關將不良廠商刊登公報之通知自應於一定期間內行使，亦即機關刊登公報通知之行使應受時效之限制，始為合理。惟政府採購法並未就機關刊登公報之通知期間為規定，在立法者尚未明文規定行使期間之情況下，應以類推適用之方法填補此項法律漏洞。因機關為刊登公報之行為，係屬公法上之權利行使，應類推適用行政程序法第131 條規定，其時效為5年（最高行政法院99年度判字第1287號判決意旨參照）。查，本件上訴人係於94年11月22日出借上訴人名義予黃榮欽參加投標，被上訴人嗣於99年5月3日以高大總字第0990102617號函通知上訴人將依政府採購法第101 條第1項第1款規定刊登政府採購公報，尚未逾5年時效，亦無不合等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。五、上訴人上訴意旨除執與原審起訴相同之主張外，另略以：( 一)判決如違反成文法、判例、一般法律原則、原理原則、經驗法則、證據法則及論理法則等，或認定事實與卷內證據資料所導出之事實互相矛盾，均屬行政訴訟法第243條第1項之判決違背法令情事。查原審判決以原處分(含停權處分及刊登政府採購公報處分)屬於管制性行政措施，非屬於行政罰，顯與行政罰法第2條之要件不合，自難謂為適法。按『政府採購法第101條第1項第6款規定，以「經第1審為有罪判決」為招標機關得為刊登政府採購公報之特別要件，依行政罰法第1條但書之規定，招標機關欲為行政罰之處罰時，自應從該特別規定，則其裁處權之時效，屬行政罰法第28條第1項規定之「裁處權時效，因依法律規定不能開始」之情形，其裁處權時效應停止進行（本院100年度裁字第129號裁定參照）。此外，行政罰法第27條固規定...惟行政罰法係於 95年2月5日始施行，依同法第45條規定：「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第15條、第16條、第18條第2項、第20條及第22條規定外，均適用之。前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算。」（本院99年度判字第1287號判決參照）。本件相關之前引刑事判決，係於96及97年間作成，被上訴人乃以97年5月20日水九工字第09701003750號函通知上訴人因有政府採購法第101條第1項第6款情事，將刊登政府採購公報，是不論係依行政罰時效無從起算之規定或依行政罰之裁處權自施行日起算之規定，均未逾3年之裁處時效。』本院100年度判字第827號判決可資參照，可知依政府採購法第101條及第103條所為之刊登政府採購公報及停權處分，係具有行政罰性質之裁罰性行政處分，必須依循行政罰法之規定為之，且刊登政府採購公報或停權處分如無其他法令限制裁處權時效之時點，應自行為時或行政罰法施行時起算。原審判決逕以原處分(含刊登政府採購公報處分及停權處分)非屬於行政罰之性質，而認定原處分之時效為5年，駁回上訴人於原審之訴訟，自難認原審判決之理由無違背行政罰法第2條之違誤。(二)上訴人對於尚偉公司盜用上訴人名義及證件辦理被上訴人機關「紫外－可見光光譜儀」採購案之投標作業等情均不知悉，殊難謂上訴人存有政府採購法第101條第1項第1 款、第103條第1項第1款所列情事，自不應受刊登政府採購公報及停權處分。原審判決固然載明尚偉公司取得上訴人之公司登記事項卡、完稅資料、票據信用資料、儀器商業同業公會會員證書等文件影本，推認上訴人知悉借牌圍標之情事，然上訴人與尚偉公司間存有長期交易往來，且交易過程中曾經尚偉公司要求提出上開文件，實非上訴人本於借牌圍標之意思，而交付上開文件與尚偉公司，原審判決未審究具體事由，即遽下論斷，顯有違反證據法則、經驗法則及論理法則之違背法令。(三)退步言之，倘認上訴人涉有違反政府採購法第101條及第103條之情事時，則被上訴人機關所為之停權處分(含刊登政府採購公報)業已逾越裁罰權時效，自有違反行政罰法第26條、第27條及刑事優先原則之違法，不應對上訴人發生裁罰之效力。再者，行政機關既具有行政調查權，則得以自行認定事實，無待普通法院刑事庭或檢察署加以調查(參改制前行政法院50年判字第410號判例、最高行政法院98年度判字第1485號判決)，從而行政機關作成其他種類行政罰，要無等待刑事判決或處分之必要，當然無須於其他種類行政罰裁處時，適用行政罰法第27條第3項。原審判決既否認原處分為行政罰，更未正確適用行政罰法第26條及第27條之規範，肯認原處分業已罹於裁處權時效之本旨，顯有錯誤適用行政罰法第2條、第26條及第27條之違背法令，應予廢棄改判等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷申訴審議判斷、異議決定及原處分。六、本院查：㈠行政罰法第1條前段規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。」又依同法第2條規定，所謂其他種類行政罰，包括限制或禁止行為、影響名譽等裁罰性之不利處分。而「機關因廠商有政府採購法第101條第1項各款情形，依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生同法第103條第1項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利之處分。其中第3款、第7款至第12款事由，縱屬違反契約義務之行為，既與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上之意涵，如同其中第1款、第2款、第4款至第6款為參與政府採購程序施用不正當手段，及其中第14款為違反禁止歧視之原則一般，均係違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效。其餘第13款事由，乃因特定事實予以管制之考量，無違反義務之行為，其不利處分並無裁罰性，應類推適用行政罰裁處之3年時效期間。」業經本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議在案。㈡次按「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第十五條、第十六條、第十八條第二項、第二十條及第二十二條規定外，均適用之。前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算。」94年2月5日制定公布、95年2月5日施行之行政罰法第27條第1項、第2項及第45條第1項、第2項分別定有明文。㈢查訴外人尚偉公司高雄營業部經理黃榮欽因有意以標價71萬元參加被上訴人辦理之「紫外－可見光光譜儀」採購案之投標，為使投標廠商家數達於法定之最低標準以避免流標，明知上訴人及訴外人富敦公司均無參與該次標案之意，竟與上訴人負責人陳文堅、富敦公司實際負責人林汶樺等共謀，虛增投標廠商家數，進而使出價最低之尚偉公司順利得標，乃由陳文堅、林汶樺出借上訴人及富敦公司名義予黃榮欽參加投標，標價各為92萬元及80萬元，黃榮欽即指示尚偉公司職員江致平、鍾勝郎、郭金河，分別以尚偉公司、富敦公司及上訴人名義代為前往送件參與標案，俾達尚偉公司得標之目的，惟於94年11月22日開標當天，江致平、鍾勝郎、郭金河因攜帶現金至現場繳納押標金，與投標須知所定應繳納至指定金融帳戶之規定不符，致被上訴人未予決標並當場宣布廢標等情，為原判決認定之事實，足見上訴人因其負責人出借公司名義予訴外人尚偉公司參加系爭採購案之投標，而該當於政府採購法第101條第1項第1款「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之情形，其行為係於94年11月22日開標日完成，乃行政罰法施行前發生的違反行政法上義務之行為，依前揭規定，對於此違法行為之裁處權時效，應自行政罰法施行之日（95年2月5日）起算3年，迄98年2月5日屆滿。然被上訴人遲至99年5月3日始以高大總字第0990102617號函通知上訴人將依政府採購法第101條第1項第1款規定刊登政府採購公報等語，由於「容許他人借用本人名義或證件參加投標」係政府採購法明文禁止的行為，且機關發現廠商有此情形所為通知將刊登政府採購公報之處分，除影響其名譽外，並使其自刊登之次日起三年內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商（即限制或禁止其為一定行為），具有行政罰之性質，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效，已如前述。故系爭通知將刊登政府採購公報之處分，顯然已經逾越行政罰之裁處權時效，於法自有未合；異議處理結果、申訴審議判斷及原判決，未加詳察，遞予維持，亦有違誤。上訴意旨指摘原判決違背法令（不適用法規），尚非無據，應由本院本於原審確定之事實，將原判決廢棄，並撤銷申訴審議判斷及原處分（含異議處理結果），以符法制，並招折服。據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　7　　月　　12　　日最高行政法院第三庭審判長法官　藍　獻　林法官　胡　國　棟法官　陳　秀　媖法官　林　玫　君法官　林　文　舟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　7　　月　　13　　日書記官　邱　彰　德

最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第610號

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