101年度判字第624號｜行政：違反發展觀光條例｜裁判日期：101 年 07 月 19 日

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第624號再審原告安源資訊股份有限公司代　表　人　謝健南訴訟代理人　梁穗昌　律師再審被告交通部觀光局代　表　人　謝謂君訴訟代理人　陳宏杰　律師蔡靜娟　律師上列當事人間違反發展觀光條例事件，再審原告對於中華民國101年3月29日本院101年度判字第301號判決，提起再審之訴，本院判決如下：主文再審之訴駁回。再審訴訟費用由再審原告負擔。理由一、再審原告於民國99年9月1日與統一超商股份有限公司（下稱統一超商）訂立「多媒體終端機經營合約」，由再審原告於統一超商所屬7-ELEVEN門市（下稱7-11）設置ibon多媒體終端機裝置（下稱ibon），並與立榮航空股份有限公司（下稱立榮航空）簽訂「多媒體終端平台服務合約」，由再審原告提供ibon與立榮航空及其消費者進行各種線上交易與服務；統一超商則與立榮航空另簽訂「代收服務合約」，代收消費者應支付立榮航空之款項。透過前揭契約之合作方式，消費者得利用7-11內之ibon系統，透過網路連結立榮航空訂位系統訂購機票後下載列印「購票服務持票須知」及「購票服務繳費單」，在7-11櫃檯繳費（消費者可取得「訂位繳費憑證」及「代收款專用繳款證明」），統一超商再將代收票款匯入立榮航空指定帳戶，立榮航空即於訂位系統內開立電子機票（無須交付），消費者持身分證至機場櫃台報到即可領取登機證，並完成劃位手續。嗣經旅行業者檢舉，再審被告認再審原告與統一超商均非旅行業者，彼等藉ibon販售立榮航空機票及代收機票款之行為，共同違反發展觀光條例第27條第3項前段、第1項第1款規定，依同條例第55條第3項及其裁罰標準第7條附表3第1項、行政罰法第14條第1項規定，以100年1月28日觀業字第1003000213號函（下稱原處分），裁罰新臺幣（下同）9萬元，並禁止經營旅行業務。再審原告不服，循序提起行政訴訟，經臺北高等行政法院以100年度訴字第1445號判決（下稱原審判決）將原處分及訴願決定均予撤銷。再審被告不服，提起上訴，經本院以101年度判字第 301號判決（下稱本院確定判決）將原審判決廢棄。再審原告仍不服，依行政訴訟法第273條第1項第1款規定，對本院確定判決提起本件再審之訴。二、再審原告起訴主張：（一）本院確定判決既肯認本件營運模式係因「電子商務服務之開展，大幅改變商業營運模式」，因而「打破發展觀光條例原所設定客票交易模式之框架」，足證該營運模式確非立法者在訂立行為時發展觀光條例第27條第3項規定當時規範所及之交易模式，故本院確定判決適用行為時發展觀光條例第27條第3項規定，確有明顯重大錯誤，應認有行政訴訟法第273條第1項第1款所規定「適用法規顯有錯誤」之再審事由。（二）發展觀光條例在100年4月13日修正時之立法理由，已經明文指明行為時發展觀光條例第27條第3項規定內容漏未規定海、空客運部分，係屬立法疏漏，故原審判決準此論斷，確有所本，本院確定判決卻反此論斷而係以發展觀光條例第27條第3項「係採逐步開放之立法政策，並無疏漏之處」，而將原審判決廢棄，不僅有違立法者真意亦有違法學方法上之法律解釋之正確適用，應無可採。（三）本院確定判決就行為時發展觀光條例第27條第3項所規定「接受委託代售」之要件，濫權無限擴張解釋，甚至竟將不論契約成立前或成立後介入在所不論而全部納入禁止之列，且亦不論其交易過程中係如何介入亦在同等評價而無區分，完全背離「接受委託代售」之旨。本件消費者自始至終完全自行透過ibon向立榮航空締約購票，再審原告未介入消費者購票事宜，何得認為再審原告代售機票予消費者？且不論係由立榮航空售票亦或透過ibon向立榮航空締約購票，最終一定是航空業者必須對消費者負運送之責，本院確定判決遽將本件再審原告所提供ibon之行為，認定等同旅行社之販售行為，其違反行為時發展觀光條例之規定。（四）再審原告及統一超商皆無「接受委託代售」立榮航空機票之事實，原審判決已一一論列而加以認定，依行政訴訟法第254條規定，本院確定判決自應受拘束等語，求為判決廢棄本院確定判決及駁回再審被告對原審判決之上訴。三、再審被告則以：（一）行政法院審理撤銷訴訟案件之裁判基準時點，本應以原處分作成時之事實及法律狀態為準，是本院確定判決以原處分當時之事實及所依據之發展觀光條例相關條文為斷，並無違誤，自無任何適用法規顯有錯誤之情形。（二）行為時發展觀光條例第27條第3項但書修正理由已明載：「考量日常生活所需，陸上運輸之客票銷售通路並非專屬旅行業業務經營範圍，爰於但書增列排除規定。」顯見行為時發展觀光條例於90年修法時，立法者係認為雖旅行業業務僅得由旅行業經營，但陸上交通係當時一般民眾日常生活不可或缺之一部分，故「例外」規定非旅行業者亦得代售日常生活所需「陸上」運輸事業之客票。由此觀之，90年修法開放陸上運輸事業之客票得由非旅行業者代為銷售，係當時立法者「有意排除」海上及空中運輸事業，而非立法之疏漏，至為顯明。90年修法者為第5屆立法委員，100年修法者為第7屆立法委員，二屆立法委員之組成人員不同、代表之民意基礎及時間環境亦不同，而90年之修法理由明顯係有意排除海上、航空運輸事業，則第7屆立法委員又如何能越俎代庖認定第5屆立法委員係立法疏漏？是將100年修法理由輕率載為「立法疏漏」，顯然係曲解90年第5屆立法委員修法時之真意。（三）再審原告稱消費者利用ibon，其不知再審原告之存在，有誰會認為其係向再審原告購買？而再審原告又豈可能係代售機票，故主張其單純提供電腦連線，並無行為時發展觀光條例第27條第3項「接受委託代售」規定之適用，皆屬事實之認定或法律上見解之歧異，概與行政訴訟法第273條第1項第1款「適用法規顯有錯誤」之規定無涉等語，資為抗辯，求為判決駁回再審原告之訴。四、本院查：(一)按「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：一、適用法規顯有錯誤者。……」行政訴訟法第273條第1項第1款定有明文。而所謂「適用法規顯有錯誤者」，係指確定判決所適用之法規與該案應適用之法規相違悖，或與司法院現尚有效之解釋、或本院尚有效之判例有所牴觸而言，不包括判決不備理由之情形在內。至於事實之認定或法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤，而據為再審之理由，合先敘明。(二)經查，本院確定判決以：按關於撤銷訴訟，行政法院審查原處分合法性之基準時點，原則上係以處分作成時之事實及法律狀態為其基準時點。本件再審被告以再審原告與統一超商均非旅行業者，彼等藉ibon販售立榮航空機票及代收機票款之行為，共同違反發展觀光條例第27條第3項前段、第1項第1款規定，而於100年1月28日以原處分裁罰9萬元，並禁止經營旅行業業務。原處分既於100年1月28日作成，則行政法院審查原處分是否適法，自應以原處分作成當時之事實及所依據之發展觀光條例相關條文為斷。再審原告於99年9月1日與統一超商訂立「多媒體終端機經營合約」，由再審原告於7-11設置ibon，並與立榮航空簽訂「多媒體終端平台服務合約」，由再審原告提供ibon與立榮航空及其消費者進行各種線上交易與服務；統一超商則與立榮航空另簽訂「代收服務合約」，代收消費者應支付立榮航空之款項。透過前揭契約之合作方式，使消費者得利用再審原告於7-11所設置之ibon內建之購票系統，透過網路連結至立榮航空訂位系統訂購立榮航空機票，完成訂位後下載列印「購票服務持票須知」及「購票服務繳費單」，持向7-11櫃檯繳費，並由該櫃檯開立「訂位繳費憑證」及「代收款專用繳款證明」予消費者收執，統一超商再將代收票款匯入立榮航空指定帳戶，立榮航空即於訂位系統內開立電子機票（無須交付），消費者持身分證至機場櫃台報到即可領取登機證，並完成劃位手續等情，乃原審判決所是認。依上述購票交易流程可知，民眾欲購買立榮航空之機票，需至7-11門市，透過再審原告設置於該門市內之ibon作業系統訂購，並向該門市櫃檯繳費取據，始完成購票程序。則再審被告據以認定再審原告與統一超商共同合作，完成受託代售立榮航空機票之行為，違反行為時及裁處時發展觀光條例第27條第3項規定，依同條例第55條第3項規定，以原處分裁罰9萬元，並禁止經營旅行業業務，並無不合。乃原審判決亦認依法條文義解釋，再審原告之行為確實該當行為時之發展觀光條例第27條第1項第1款之規定之行為，卻自目的性及合憲性立場，認為行為時發展觀光條例第27條第3項但書未將海運及航空客票列為非旅行業者所得代售之範疇，係屬立法疏漏，再審被告身為發展觀光條例之主管機關，對該法律之適用享有第一次解釋權，故有權透過類推方式予以填補云云。惟查，依行政訴訟法第1條「行政訴訟以保障人民權益，確保國家行政權之合法行使，增進司法功能為宗旨。」之規定，設置行政法院之目的，在於經由訴訟程序審查行政機關之作為或不作為是否合法，藉以保障人民權益並兼顧規範秩序之維護。倘法律公布施行後，因情事變更致有檢討修正之必要，基於權力分立原則，理應循修法程序解決，行政法院無從代替，否則將侵害權力分立原則。參諸民眾購買海、陸、空運輸事業之客票，係為與該運輸事業締結旅客運送契約，民眾縱經由旅行社購得海、陸、空運輸事業客票，其結果仍係民眾與海、陸、空運輸事業締結運送契約；況今因資訊科技之發達，電子商務服務之開展，大幅改變商業營運模式，打破發展觀光條例原所設定客票交易模式之框架，故而解釋法條文義時，即應與時俱進，以求符合人民之生活與法律感情，而不得拘泥於既有之框架或概念，致悖離社會生活事實。是以，該條所指「接受委託代售海、陸、空運輸事業之客票」，舉凡於交易過程中，受託代辦銷售海、陸、空運輸事業之客票者均屬之，至於該代辦者於契約成立前是否介入？是否出名為締約當事人？締約過程有無磋商議價等，均非所問。又行為時及裁處時發展觀光條例第27條第3項規定：「非旅行業者不得經營旅行業業務。但代售日常生活所需『陸上運輸事業之客票』，不在此限。」該條文但書將代售日常生活所需陸上運輸事業之客票，排除於非旅行業者不得經營旅行業業務之範疇；惟海上、航空運輸客票是否亦為該但書之除外情形？查，69年11月14日修正公布之發展觀光條例第22條僅規定：「旅行業業務範圍如下：接受委託代售海、陸、空運輸事業之客票或代旅客購買客票……」，別無任何但書之規定。90年11月14日修正公布發展觀光條例時，除將原發展觀光條例第22條條次變更為27條外，再於同條第3項本文規定：「非旅行業者不得經營旅行業業務」，期以透過行政管制，以保障合法經營旅行業者及旅遊消費者權益，斯時為因應一般民眾日常生活乘坐客運、鐵路及高鐵等大眾運輸交通工具頻率較高，且搭乘客運、鐵路及高鐵等大眾運輸交通工具與前述第27條第3項本文為保障合法經營一般出、入國境觀光旅遊之旅行業者及消費者權益牽涉較少，又陸上運輸之客票銷售通路亦較海上、航空運輸事業之客票銷售通路為廣，爰於第27條第3項增訂但書規定，即「但代售日常生活所需『陸上』運輸事業之客票，不在此限」，觀諸其立法理由明載：「考量日常生活所需，陸上運輸之客票銷售通路並非專屬旅行業業務經營範圍，爰於但書增列排除規定」即明，顯見立法時已考量當時社會情勢及人民需求，並兼顧國家觀光政策，乃未將海上、航空運輸事業之客票一併列入其除外規定，係屬有意排除，其理至明。又100年4月13日再次修正發展觀光條例第27條第3項規定時，已修正但書規定，將海、空運輸事業之客票，亦包含在內，其內容為：「非旅行業者不得經營旅行業業務。但代售日常生活所需『國內海、陸、空運輸事業之客票』，不在此限。」，且並無溯及適用之明文。由上述歷年修法沿革觀之，可知就非旅行業者得經營旅行業業務之例外情形，係採逐步開放之立法政策，並無疏漏之處。況本於法律解釋「例外從嚴」及「明示其一，排除其他」之原則，亦當解釋為行為時及裁處時發展觀光條例第27條第3 項但書，係將代售日常生活所需陸上運輸事業之客票，排除於非旅行業者不得經營旅行業業務之範疇，惟並不及於代售海上或航空之運輸客票。原審判決以消費者係透過ibon及網路連線直接向立榮航空購買機票，再審原告自始至終均未介入消費者與立榮航空間買賣機票之締約過程，對於機票資訊及票價亦無從置喙，再審原告並未受立榮航空委託從事銷售機票或參與銷售機票之部分行為，且行為時及裁處時發展觀光條例第27條第3項但書應解為包括代售海上或航空之運輸客票等由，為再審被告敗訴之判決，將訴願決定及原處分均撤銷，自有違誤。上訴意旨據以指摘原審判決違法，求予廢棄，為有理由，應由本院本於原審判決所認定之事實，將原審判決廢棄，並駁回再審原告在第一審之訴。經核並未與本件應適用之法規相違背，或與解釋判例有所牴觸，故再審原告前開主張無非執前訴訟程序已經本院確定判決詳述而不採之見解為指摘，核屬其一己之法律上歧異見解，尚與所謂「適用法規顯有錯誤」有間。至再審原告其餘主張各節，亦係就證據取捨與事實認定事項，重複之前之事由再行爭執，揆諸首開說明，自不得認有「適用法規顯有錯誤」之再審事由。本件再審之訴，顯無再審理由，應予駁回。五、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　7　　月　　19　　日最高行政法院第四庭審判長法官　黃　合　文法官　劉　介　中法官　帥　嘉　寶法官　陳　鴻　斌法官　鄭　忠　仁以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　7　　月　　20　　日書記官　王　福　瀛

最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第624號

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