101年度判字第648號｜行政：政府採購法｜裁判日期：101 年 07 月 19 日

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第648號上訴人　中信造船股份有限公司代　表　人　韓碧祥訴訟代理人　王寶玲　律師吳雅筠　律師被上訴人　國防部軍備局採購中心代　表　人　王國武訴訟代理人　林家祺　律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國100年6月23日臺北高等行政法院100年度訴字第434號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人於民國94年5月間參與被上訴人「光華六號計畫後續艇建造」採購案（下稱系爭採購案），被上訴人於94年6月 17日函知上訴人，以臺灣國際造船股份有限公司（原名中國造船股份有限公司）為最有利標之決標結果，上訴人不服，遞經提起異議、申訴，經行政院公共工程委員會（下稱工程會）2次申訴審議判斷撤銷被上訴人之異議處理結果；被上訴人於96年3月9日重新召開評選委員會，作成仍維持原決標決定之決議，上訴人再向工程會提起申訴，經工程會於96年8月24日作成訴0000000號申訴審議判斷，駁回上訴人申訴。上訴人遂提起行政訴訟，在該案行政訴訟程序進行中，被上訴人另以上訴人於系爭採購案，就「公司商譽」評選項目之第3點內容「5年內重大職害」部分遞交之投標文件記載「5 年內無重大職業災害」，然上訴人於91年12月間曾發生導致死亡之職業災害（下稱系爭工安事件），依勞工安全衛生相關法令，屬重大職業災害，是上訴人有於投標文件內為虛偽不實記載之情事，合致政府採購法第50條第1項第4款「偽造或變造投標文件」之要件，故臺北高等行政法院於96年度訴字第3699號判決中，以上訴人無提起撤銷訴訟之實益為由駁回其訴，該判決並經本院99年度裁字第1746號裁定確定在案。被上訴人遂引述臺北高等行政法院96年度訴字第3699號判決理由，而以99年8月26日備採購辦字第0990007668號函文（下稱原處分）通知上訴人，認上訴人有政府採購法第101 條第1項第4款「偽造、變造投標文件」之情事，爰依同法第103條第1項第1款之規定，將其刊登於政府採購公報，上訴人不服，向被上訴人提出異議，結果仍維持原處分，復向工程會提起申訴，經工程會以100年1月21日訴0000000號申訴審議判斷申訴駁回，遂提起本件行政訴訟。二、上訴人起訴主張：行政機關對於違法廠商予以刊登政府公報之處分，係屬行政罰之性質，依行政罰法第27條之規定，此項裁罰權因三年間不行使而消滅，且其時效應自行為人有違反行政法上義務之行為終了時起算。系爭採購案係於94年6 月14日決標，縱被上訴人認上訴人有違反政府採購法第101 條第1項第4款之規定，依行政罰法第27條之規定，被上訴人至遲應於97年6月14日行使裁罰權，然被上訴人於99年8月26日才以原處分通知上訴人，顯已逾時效。又政府採購法第101條第1項第4款之「偽造、變造」，應與刑法上偽造、變造文書為相同解釋，限於無製作權人冒用他人名義而製作或變造文書之行為始足當之。上訴人於招標文件關於「公司商譽」之記載係以自己名義所製作，自不該當於偽造文書之文件，被上訴人引用工程會94年1月20日工程企字第09400024600號函釋（下稱94年1月20日函釋）之內容不當擴張政府採購法第101條第1項第4款之適用範圍，顯有違法。縱被上訴人認上訴人有政府採購法第50條第1項第4款及101條第1項第4 款等情事，惟被上訴人未因上訴人之記載而受有損害，故被上訴人以原處分將上訴人刊登政府採購公報之3年停權處分，違反比例原則等語，求為判決申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。三、被上訴人則以：刊登政府採購公報停權之處分是否為行政罰，本即有爭議，然依工程會97年8月13日工程企字第09700311610號函釋、高雄高等行政法院99年訴字第416判決及學者之見解，認為政府採購法之停權處分非行政罰，無適用或類推適用行政罰法第27條所定3年時效之規定；縱有行政法上短期時效之適用，亦應自知悉違法行為時起算。又即便政府採購法第101條有時效之適用，應按民法第125條之規定為15年，而非行政罰或行政程序中之短期時效。系爭工安事件是否屬於重大職災、是否對於公司商譽有所影響，並非上訴人所能自行判斷。而政府採購法第50條「偽造、變造」之定義，與刑法上偽造、變造之定義尚屬有間，法律文字本應依不同立法目的而有不同解釋，且工程會又是法律明文授權得為政府採購法令解釋之中央主管機關，故依工程會94年1月20 日函釋，上訴人符合政府採購法上「偽造、變造」之情形。而政府採購法第101條第1項各款之停權處分事由，僅第7款至第13款須遵循比例原則，廠商因第1款至第6款而經停權者，則無比例原則之適用，本件係依政府採購法第101條第1項第4款之規定，以原處分通知上訴人刊登政府採購公報，即無比例原則之問題等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人有政府採購法第101條第1項第4款「偽造、變造投標文件」之情事：1、依高雄市政府92年4月22日高市府勞檢字第0920022082號勞工安全衛生法罰鍰處分書（下稱前處分）之內容，上訴人確有違反勞工安全衛生法第18條第1項之規定，上訴人未聲明不服而告確定，且已繳交罰款。又依系爭採購案之廠商資格審查及評選須知之肆之二有關參與投標廠商應提計畫建議書所應包括之項目即附表一「評選標準及評分表」所示之各項內容，其中「公司商譽」一項包括5子項，第3子項為「五年內之重大職業災害」。而所謂「重大職業災害」，依勞工安全衛生法第2條第4項、勞動檢查法第27條、及施行細則第31條等規定可知，在事業單位之工作場所發生死亡災害者即屬之，可見前處分之認定應屬無誤。2、基於政府採購法第1條之立法目的，政府採購法第50條第1項所稱「偽造、變造」之定義，應為合目的性解釋，不僅刑法上偽、變造之意義屬之，即廠商以自己名義所製作之文書反於真實亦屬之，則上訴人於94年5月參與系爭採購案投標時，就公司商譽之「五年內之重大職業災害」子項，自應載明重大職業災害之事實；縱上訴人自認為系爭公安事件與其無關，亦應就其因系爭工安事件而受罰，未提起救濟等情詳予說明，惟上訴人故意隱瞞之行為，已該當政府採購法第50條第1項第4款之情事。臺北高等行政法院96年度訴字第3699號判決與本院99年度裁字第1746號確定裁定理由中對於上開爭點均為相同判斷，則本件上訴人不得為相反主張。3、本件高雄市政府對上訴人所為裁罰之前處分既非自始無效，亦未經撤銷或廢止而失效，則前處分因其存續力而產生構成要件效力，故被上訴人以前處分認定上訴人違反勞工安全衛生法第17條第1項、第18條第1項規定致生重大職業災害之事實，作為構成要件事實之一部分而作成原處分者，上訴人不服原處分而提起本件訴訟時，原審審理之範圍即不及於前處分之實質合法性。4、依高雄市政府勞工局92年3月18日檢查報告書之記載，可認上訴人與原本室內設計股份有限公司（下稱原本公司）應有承攬關係，並負有監管之責。又系爭工安事件發生後，上訴人於92年4月28日與邵顯文之家屬簽訂之和解書內容，已表明上訴人為系爭工安事件之和解當事人，加諸上訴人自承承攬政府工程約占總營收之半數以上，包括大部分之海巡署、港務局之公務船工程，足徵上訴人投標公共工程之經驗豐富，於其作業區域發生重大職業災害對其商譽或投標公共工程所可能產生之影響，應知之甚詳。再者，上訴人欲確保其向原本公司或品富企業行求償之權利，大可簽定「金錢借貸契約書」即可，要無甘冒偽造文書刑責之風險，簽訂虛偽之承攬契約提供予高雄市政府勞工局勞動檢查處，再迂迴依承攬契約之約定求償之必要。5、證人黃振德、陳坤作於 100年5月19日原審準備程序中所為之證言，與上訴人之主張多所出入，已難遽信，且證人黃振德、陳坤作竟均證稱不認識、亦未見過上訴人派在系爭漁船上之監工人員陳信佑，與上訴人之現場監工人員陳信佑於調查時所述顯不相符。又證人黃振德針對原本公司與上訴人間有無承攬關係一節，明顯前後矛盾。6、上訴人之監工陳信佑於調查時陳明「肇事當時我在船艙內負責輔導船艙工程之施工」等語，顯見該漁船尚在上訴人施工階段；況系爭工安事故發生前，上訴人僅請領至進水階段之工程款，益見系爭漁船未達交船階段。又參海商法第8條之規定，上訴人未提出系爭工安事件發生前華滿707號漁船即已移轉所有權予華偉公司之登記及蓋印相關證明，是上訴人主張當時所有權已移轉於華偉公司，自不足採。（二）原處分未罹於時效：1、按行政罰係對違反行政法上義務行為所為不屬刑罰或懲戒罰之裁罰性不利處分，故必須行為人有行政法上之義務，始有違反義務之問題。又行政罰法第2條所稱「其他種類行政罰」，僅限於該條各款所定「裁罰性之不利處分」，並以「違反行政法上之義務」而應受「裁罰性」之「不利處分」為要件，凡非屬對於違反行政法上之義務者所為具裁罰性質之處分，自非屬「裁罰性之不利處分」，而無行政罰法之適用。2、依政府採購法第101條之立法理由可知，該規定乃公部門自我防衛機制之一種，乃建立起一種通報機制，其法律效果僅排除特定競標者參與公部門投標之機會，此一限制固會對投標者形成某種「法律地位」及「社會評價」上之不利益，惟其是否係屬對違反行政法上義務者所為之制裁，已非無疑。再觀政府採購法第101條第1項所列各款事由，其中第1、2、4、5、6款及第14款事由，固可能構成違反行政法上義務之行為，惟第3、7款至第12款事由，則係廠商單純違反契約義務之行為，甚至第13款事由，廠商根本未違反任何法定義務，均非屬違反行政法上義務行為，自難認機關依政府採購法第101條第1項規定通知廠商將刊登政府採購公報之處分，均屬對於「違反行政法上之義務者」所為之「裁罰性」不利處分，亦不宜割裂政府採購法第101條第1項各款事由，而分別認定刊登政府採購公報處分之性質。又在立法體例上，各項行政法規形式上如係規定於「罰則」章節者，應視為裁罰性不利處分；如係在「罰則」章節以外規定者，性質上則僅為一般不利行政處分。政府採購法第102條係列於同法第8章之「附則」，益見無裁罰性可言。況就通知廠商將刊登政府採購公報處分之法律效果而言，實未賦予採購機關依個案情節而為處罰之裁量，亦與一般行政罰之立法方式有別，故應認其屬管制性之不利處分性質，而非行政罰甚明。3、機關將不良廠商刊登公報之通知，應受時效之限制，惟政府採購法並未就機關刊登公報之通知期間為規定，在立法者未明文規定行使期間之情況下，應以類推適用類似性質之行政程序法第131條5年之規定，且應自廠商構成政府採購法第101條第1項各款事由之行為終了並為機關可得知悉時起算。本件被上訴人至早於98年11月17日始確知上訴人之投標文件有隱瞞上開重大職業災害之情形，是被上訴人於99年8月26日通知上訴人有政府採購法第101條第1項第4款之情形，將刊登政府採購公報，未逾5年時效期間。4、按政府採購法第51條之規定，可知政府採購法為提升採購效率，僅課予招標機關審查廠商「投標文件」之義務，而未要求招標機關針對投標文件之內容，逐一實質審查是否與事實相符。況被上訴人亦曾於98年2月27日自行向勞委會函查上訴人有無在招標前5年內發生系爭工安事件，卻遭勞委會以予以婉拒，顯見被上訴人進行實質查證時確有事實上及法律上之困難。（三）凡廠商有政府採購法第101 條第1項所列各款情形之一者，機關即有「『應』將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報」之作為義務，且立法者並未賦予機關決定或選擇之裁量權，故機關是否依政府採購法第101條規定通知廠商將刊登政府採購公報之行為，並無裁量餘地，核屬羈束處分甚明。本件上訴人參與系爭採購案之投標，並於投標文件隱瞞曾於5年內發生重大職業災害之事實，已危及公平之採購程序，亦有損害採購效率及品質之虞，則被上訴人為杜絕不良廠商之違法行為，避免其再危害其他機關，以利建立廠商間之良性競爭環境，乃依政府採購法第101條第1項第4款規定，對上訴人作成原處分，並無違反目的妥當性、手段必要性之比例原則可言，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。五、上訴意旨略謂：（一）系爭刊登政府採購公報之處分，既無法達到督促投標廠商履行應盡之義務或實現其他目的，而在非難投標廠商之不當行為，並發揮嚇阻該投標廠商及其他廠商之作用，究屬於一般不利益處分或行政罰，攸關系爭處分時效之認定。惟原判決以系爭處分性質為管制性不利處分，任意割裂政府採購法第101條第1項各款事由，推翻政府採購法第101條第1項第4款處分為行政罰性質之認定，而類推適用行政程序法第131條五年時效之規定，顯有判決理由矛盾、判決適用法令不當之違誤。（二）自法律解釋之觀點，「可得知悉」與「確知」應屬二事，惟原判決一方面認定公法上請求權時效之起算，應自機關可得知悉時起算，另一方面復認被上訴人至98年11月17日始確知上訴人投標文件有隱匿之情事，是其於99年8月26日通知上訴人將刊登政府採購公報，即無逾五年時效之情事，顯有判決理由矛盾、適用法令不當之違誤。（三）原判決僅以刊登政府採購公報之處分，依政府採購法第101條第1項第4款之規定，係屬羈束處分，而無比例原則之適用為由，就上訴人有關系爭處分違反比例原則之主張，予以棄置未論，而不問系爭處分是否對上訴人權益構成重大侵害，顯與比例原則有違，不僅構成判決不適用法令之違誤，亦違反司法院釋字第641、673、685號等解釋意旨。（四）政府採購法第101條第1項第4款「偽造、變造」文件，其定義應依刑法「偽造或變造」之構成要件認定之，此觀仲裁法第40條第1項第8款、公司法第9條第4項、證券交易法第174條等適用亦明；若擴張解釋尚涵蓋廠商享有製作權而反於真實製作文書之情形，將導致該條規定違反行政程序法第5條、司法院釋字第432、521、594、602及636號解釋所揭示之法律明確性原則及行政處罰法定原則。又工程會94年1月20日函釋未經法律明確授權，即實質擴張政府採購法上偽、變造定義，該函釋亦已違反法律保留原則。（五）依證人黃振德及陳坤作於100年5月19日訊問筆錄記載，足證上訴人確未參與系爭漁船之裝潢工程，亦無任何共同作業之情形，高雄勞檢所裁罰書認定上訴人有違反勞工安全衛生法第17、48條之情事，顯然有誤；又參證人證詞可知上訴人主張系爭意外與其無涉，其僅因品富企業行無資力償還始出面代為處理和解等語，堪信為真實；另考量船舶實務之操作，倘船東之船舶發生工安意外，上訴人係考量相關客觀情事，並為其儘速完成船舶交付，始間接採取此一解決方案等情，惟原判決徒以證人之證詞有若干細節有所出入為由，未予調查即逕予拒絕採納，顯有理由不備之違法等語。六、本院按：（一）「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：一、……。四、偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。」「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商：一、有第101第1款至第5款情形或第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。……」政府採購法第101條第1項第4 款、第103條第1項第1款分別定有明文。又「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：一、……。二、剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分。三、影響名譽之處分：公布姓名或名稱、公布照片或其他相類似之處分。」「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。」「前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。」行政罰法第2條第2款、第3款、第27條第1項、第2項亦有明文規定。（二）按「機關因廠商有政府採購法第101條第1項各款情形，依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生同法第103條第1項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利之處分。其中第3款、第7款至第12款事由，縱屬違反契約義務之行為，既與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上之意涵，如同其中第1款、第2款、第4款至第6款為參與政府採購程序施用不正當手段，及其中第14款為違反禁止歧視之原則一般，均係違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效。其餘第13款事由，乃因特定事實予以管制之考量，無違反義務之行為，其不利處分並無裁罰性，應類推適用行政罰裁處之3年時效期間。」本院101年6月份第2次庭長法官聯席會議著有決議。查本件被上訴人係以上訴人有政府採購法第101條第1項第4款之情事，通知其將刊登政府採購公報，依本院上開聯席會議決議，該款為參與政府採購程序施用不正當手段，係違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效。原判決認不宜割裂政府採購法第101條第1項各款事由，而分別認定刊登政府採購公報處分之性質，且政府採購法第102條係列於同法第8章之「附則」，益見無裁罰性可言，故應認系爭處分屬管制性之不利處分性質，而非行政罰，應類推適用類似性質之行政程序法第131條5年時效之規定。揆之上開決議及說明，其解釋適用法律固欠允當。惟依原審之認定，被上訴人至早於98年11月17日始確知上訴人之投標文件有隱瞞重大職業災害之情形，是被上訴人於99年8月26日通知上訴人有政府採購法第101條第1項第4款之情形，將刊登政府採購公報，並未逾裁處權之時效，是原判決理由雖有未洽，惟並不影響判決之結果，仍應予維持。（三）按行政罰法第27條第2項所謂裁處權期間自違反行政法上義務之行為終了時起算，理論上固應自機關可得知悉時起算。惟依政府採購法第51條規定，僅課予招標機關審查廠商「投標文件」之義務，而未要求招標機關針對投標文件之內容，逐一實質審查是否與事實相符。況被上訴人亦曾於98年2月27日自行向勞委會函查上訴人有無在招標前5年內發生系爭工安事件，卻遭勞委會以非事件之當事人予以婉拒。顯見被上訴人進行實質查證時確有事實上及法律上之困難，故原審認高雄市政府勞工局勞動檢查處於98年11月17日以高市勞檢一字第0980012662號函覆本件職業災害檢查報告書予原審時，被上訴人始確知上訴人之投標文件有隱瞞重大職業災害之情形，原審所謂「確知」，就本件而言，實與「可得知悉」無異。上訴意旨以此指摘原判決有理由矛盾、適用法令不當之違誤云云，核無足採。（四）原判決並非僅以系爭處分係屬羈束處分，即逕認本件無比例原則之適用，而係以上訴人於投標文件隱瞞曾於5年內發生重大職業災害之事實，已危及公平之採購程序，亦有損害採購效率及品質之虞，則被上訴人為杜絕不良廠商之違法行為，避免其再危害其他機關，以利建立廠商間之良性競爭環境，乃依政府採購法第101條第1項第4款規定，對上訴人作成系爭處分。至上訴意旨所引司法院釋字第641、673、685號等解釋，均係因法律規定罰鍰之固定倍數或固定數額，未賦予主管機關視具體狀況裁量，而認違反比例原則，與本件情形顯然不同，不能比附援引，上訴意旨以此指摘原判決不適用法令，亦有誤會。（五）原判決認政府採購法第101條第1項第4 款所謂「偽造、變造」文件，其定義應為合目的性之解釋，不僅刑法上偽造、變造之意義屬之，即廠商以自己名義所製作之文書反於真實，亦屬之，方得落實政府採購法對於廠商誠實投標、履約之要求等語，符合政府採購法之立法意旨，亦無違反行政程序法第5條、司法院釋字第432、521、594、602及636號解釋所揭示之法律明確性原則及行政處罰法定原則，上訴意旨主張政府採購法第101條第1項第4款所規定之「偽造、變造」，應限於刑法上偽造、變造罪之構成要件云云，核屬無據。（六）原判決已敘明：證人黃振德、陳坤作於100年5月19日原審準備程序中所為之證言，與上訴人之主張多所出入，已難遽信，且證人黃振德、陳坤作竟均證稱不認識、亦未見過上訴人派在系爭漁船上之監工人員陳信佑，與上訴人之現場監工人員陳信佑於調查時所述顯不相符。又證人黃振德針對原本公司與上訴人間有無承攬關係一節，明顯前後矛盾，因認証人在準備程序中之証詞不足採取等語，並無上訴意旨所指違反証據法則及判決不備理由之違法。（七）綜上所述，原判決部分理由雖欠允當，惟不影響裁判之結果，仍應予以維持。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第258條、第 98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　7　　月　　19　　日最高行政法院第一庭審判長法官　鍾　耀　光法官　姜素娥法官　黃　淑　玲法官　鄭　小　康法官　林　樹　埔以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　7　　月　　19　　日書記官　王　福　瀛

最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第648號

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