101年度判字第716號｜行政：行政契約｜裁判日期：101 年 08 月 09 日

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第716號上訴人　建明汽車客運股份有限公司代　表　人　黃竹發訴訟代理人　張玉希　律師被上訴人　臺北市公共運輸處代　表　人王聲威訴訟代理人　徐志明　律師上列當事人間行政契約事件，上訴人對於中華民國101年2月23日臺北高等行政法院99年度訴字第82號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、臺北市政府交通局為改善臺北車站週邊及承德路之交通狀況，向訴外人交通部臺灣鐵路管理局（下稱鐵路局）承租土地，闢設長途客運臨時轉運站，作為都市計畫交九轉運站興建前之臨時轉運站使用。上訴人於民國93年5月25日與臺北市政府交通局簽訂「臺北車站特定區D1用地長途客運臨時轉運站開發經營行政契約」（下稱系爭93年契約），嗣臺北市政府交通局委託被上訴人執行汽車運輸業權限，上訴人於98年2月與被上訴人簽訂「臺北車站特定區D1用地長途客運臨時轉運站開發經營行政契約」（下稱系爭98年契約），約定每承購1席月臺須分擔營建成本新臺幣（下同）5,200,000元及土地使用金，土地使用金於興建期間為每月55,619元、營運期間每月為111,237元。被上訴人以上訴人於94年9月至95年11月租用2席月臺，95年12月至98年8月減為租用1席月臺， 98年9月起至99年1月19日則再減為租用0.5席月臺，上訴人自95年7月起即未依約給付土地使用金，遂向原審提起行政訴訟，訴請上訴人給付土地使用金計5,040,892元及違約金計4,823,538元，共計9,864,430元。上訴人則以其提出申請路線進駐新增月臺，並預付新增月臺之土地使用金1,112,370元及營建成本5,200,000元，共計6,312,370元，惟臺北市政府交通局未積極協調交通部公路總局（下稱公路總局），上訴人因而無法依申請路線進駐新增月臺，臺北市政府交通局無權受領上訴人土地使用金及營建成本，乃依公法上不當得利，反訴請求被上訴人償還6,312,370元，經原審判決：「被告（即上訴人，下同）應給付原告（即被上訴人，下同）9,862,915元及自民國99年9月29日起至清償日止，按週年利率5％計算利息。訴訟費用由被告負擔。反訴原告（即上訴人，下同）之訴駁回。反訴訴訟費用由反訴原告負擔。」上訴人不服，提起本件上訴。二、被上訴人起訴主張： (一)本訴部分： 1.系爭93年契約已於97年1月5日終止，臺北市政府交通局已將上訴人積欠使用金及違約金之債權讓與被上訴人，被上訴人有權以自己名義對上訴人提起本件訴訟。又系爭轉運站係於94年1月6日開工，依契約之約定，其自開工日起即須給付使用金，且契約期間為3年，系爭93年契約已於97年1月5日期滿終止，終止後雙方再就該轉運站之使用於98年2月簽訂系爭98年行政契約，被上訴人亦得依據系爭98年行政契約請求上訴人給付97年1月6日至98年12月之土地使用金及違約金。2.上訴人於94年9月至95年11月租用2席月臺，95年12月至98年8月減為租用1席月臺，98年9月起至99年1月19日則再減為租用0.5席月臺，惟上訴人自95年7月起即未再給付該土地使用金，據此計算上訴人應給付而未給付之土地使用金為5,040,892元。又上訴人若未如期繳納土地使用金，被上訴人得依系爭契約要求上訴人給付違約金，被上訴人依上訴人遲延之日數、金額，對照罰金比例對照表之罰款比例，計算出違約金額，截至99年8月5日，上訴人積欠被上訴人之違約金總計為4,823,538元。又被上訴人因上訴人惡意積欠土地使用金，致被上訴人無資力向鐵路局繳納該轉運站所坐落土地之租金，鐵路局乃主張被上訴人所積欠之租金為4,522,219元，違約金為9,821,172元，除以履約保證金9,051,418元抵扣外，尚須給付5,393,481元，被上訴人向上訴人請求之違約金尚不足填補此所受之損害，系爭違約金並無過高。 3.上訴人於93年與臺北市政府交通局簽立系爭契約之初，即已申請承租2席月臺，嗣上訴人因故向臺北市政府交通局請求釋出1席月臺，臺北市政府交通局於94年9月21日開會同意。嗣臺北市政府交通局於94年10月4日以北市交二字第09434178500號函（下稱臺北市政府交通局94年10月4日函）公開徵求有承租需求之業者進駐，在未有其他業者進駐前，上訴人仍係使用2席月臺，惟上訴人於94年10月13日再以建企字第941013118號函（下稱上訴人94年10月13日函）申請新增1席月臺，並經臺北市政府交通局於94年11月8日以北市交二字第09435016500號函（下稱臺北市政府交通局94年11月8日函）同意，上訴人係依系爭契約之內容及條件承租第10號月臺，故自94年10月至95年11月止，上訴人係申請承租2席月臺，其表示僅申請1席月臺，顯與事實不符。 (二)反訴答辯部分：上訴人確係承租2席月臺，故上訴人係依約給付上開金額，被上訴人受領上開金額並非不當得利。上訴人94年10月13日函即已有繼續履行系爭契約內容之意思，且第10月臺雖前經上訴人釋出，但上訴人隨即再以94年10月13日函申請，並經臺北市政府交通局以94年11月8日函同意，上訴人應受系爭契約拘束。上訴人因有成本及利潤之考量，故承租2席月臺經營國道路線，其經營之風險自應自行承擔。而被上訴人亦因將該第10號月臺承租與上訴人，致無法再出租與其他有需要之業者，亦受有損害，是上訴人以成本無法回收為由拒付土地使用金，即難謂有理由等語。三、上訴人則以： (一)本訴答辯部分： 1.系爭93年契約之當事人為臺北市政府交通局，並非被上訴人，其無法就系爭契約之爭議，以其名義提起本件訴訟。又系爭93年契約之權利義務屬契約當事人雙方專屬之權利，既未經雙方合意轉讓予被上訴人，被上訴人顯非系爭契約之當事人。 2.系爭契約全文31條分就開發基地、經營開發期間、營運、契約終止等加以規定，契約標的為該轉運站之開發經營，契約目的則為由上訴人及其他業者共同參與該轉運站之開發營運，契約內容性質近似促進民間參與公共建設法（下稱促參法）規範之投資契約，契約雙方權利義務應為私法契約，行政法院自無審判權。 3.兩造於93年5月25日簽立系爭契約時，該臨時轉運站尚未開始興建，各家業者僅就當時國道客運進駐之路線，初步研擬業者承租月臺數，確實承租月臺數，係至該轉運站於94年7 月完工後，臺北市政府交通局確定試行路線，上訴人營運「臺北市－中壢市」及「臺北市○○○市○○○路線，臺北市政府交通局並於94年9月21日邀集業者召開「研商國道客運臺北總站月臺分配及費用繳納相關事宜會議」，確認上訴人因僅有2條路線，租用1席月臺已足資營運，上訴人遂釋出1 席月臺，故上訴人於該轉運站開始營運後，僅承租1席月臺，被上訴人要求上訴人支付2席月臺之費用，即屬無理。嗣因進駐業者釋出月臺等因素，月臺尚有閒置，臺北市政府交通局為分擔營建成本，先後兩次公開徵求業者承接月臺。上訴人原無新增月臺或新路線進駐需求，在臺北市政府交通局積極遊說及同意將上訴人原有路線總站移至該轉運站後，同意進駐該轉運站，並先以「臺北－北二高－竹東」國道客運路線提出申請，繼之改以「臺北－中正機場」及「臺北－新竹」各36班次申請進駐該站，經臺北市政府交通局94年11月8日函同意上訴人該路線進駐，上訴人因此即於95年1月預納該新增月臺之營建成本5,200,000元，惟上訴人實際上並未使用2席月臺。 4.上訴人係因臺北市政府交通局公開徵求而承諾新增2條路線並增加租用1席月臺，交通局應協助上訴人取得路線核可，詎其未盡協力，致使上訴人信賴其准許進駐該站之承諾，進而繳交營建成本之損失，臺北市政府交通局須負賠償之責。5.上訴人已繳納之土地使用金為2,224,740元，而從94年9月至98年8月，1席月臺之租金為5,339,376元，98年9月至99年1 月19日，半個月臺租金為535,692元，總計應繳之土地使用金為5,595,939元，扣除上訴人已繳之土地使用金2,224,740元，未繳之土地使用金僅為3,371,199元，故被上訴人主張上訴人尚積欠土地使用金5,040,892元即屬有誤。 6.被上訴人與上訴人僅簽訂1席月臺租約，另1席月臺並未簽約，上訴人並無給付遲延之可能，因此被上訴人請求逾期違約金，實屬無據。又政府採購契約範本明定逾期罰款以總價金之20％為上限，本件上訴人積欠之租金僅3,371,199元，被上訴人確要求上訴人支付逾期違約金4,823,538元，顯屬過高等語，資為抗辯，求為判決被上訴人之訴駁回。 (二)反訴請求部分：上訴人僅承租1席月臺，就該月臺負有給付土地使用金之義務，其後臺北市政府交通局固曾發函徵求上訴人進駐路線或使用剩餘月臺，上訴人並提出申請且預付新增月臺之土地使用金1,112,370元及營建成本5,200,000元，。惟臺北市政府交通局並未積極協調公路總局使上訴人得依申請路線進駐新增月臺，上訴人既未就新增月臺與臺北市政府交通局簽訂新合約，臺北市政府交通局自無權受領上訴人預付新增1席月臺之土地使用金及營建成本，應依公法上不當得利負返還之責。爰反訴請求判決被上訴人應給付上訴人6,312,370元，及自99年8月31日起至清償日止，按年息5％計算之利息。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)本訴部分： 1.系爭93年及98年契約簽訂一方為行政機關；系爭93年契約前言載：「『臺北車○○○區○○○○○○○○路局經管土地，為改善臺北車站週邊及承德路之交通狀況，經鐵路局同意由甲方（即臺北市政府交通局）承租臺北車○○○區○○○○○ ○街廓土地闢設長途客運臨時轉運站，作為都市計畫轉運站臺北轉運站興建營運前之臨時轉運站使用，並由臺北市公共運輸處將本用地交由乙方（即上訴人等核准進駐經營之汽車客運業者）使用及開發經營。」系爭98年契約前言亦同斯旨，足徵上訴人與被上訴人簽訂系爭契約係為臺北轉運站興建營運前，開發經營及使用長途客運臨時轉運站（契約標的），改善臺北車站週邊及承德路交通狀況之公益目的（契約目的）；系爭契約又約定上訴人開發經營應符合臺北市政府92年7月1日府交二字第09202220400號函核定之「臺北車站特定區D1用地長途客運臨時轉運站投資開發計畫書」，上訴人必須經營被上訴人同意進駐之路線，在經核定之設站管制區內上下乘客，亦涉及業者設立停車站公法上之權利及臺北市政府交通局准許設站之公權力措施；參以系爭98年契約第27、29條約定系爭契約為行政契約，適用行政程序法規定，如有爭議由行政法院裁判，因執行需要須前往臺北市議會列席說明時，上訴人不得拒絕，故系爭93年、98年契約為公法契約。至促參法所稱公共建設須經促參法規定申請及審核，系爭契約標的為臨時轉運站，為供都市計畫交九轉運站興建營運前使用，並非促參法所稱經主辦機關評估得由民間參與政府規劃之公共建設，且未依促參法規定申請及審核，是上訴人僅以系爭標的為交通建設足以促進公共利益，認應依促參法規定定性為私法契約，核無足取。 2.被上訴人請求系爭使用金及違約金，期間自94年9月至99年8月5日止，涉及系爭93年及98年契約。被上訴人為系爭98年契約當事人，就該契約所生債權當然有權以自己名義提起本件訴訟。而就涉及系爭93年契約期間（即97年1月6日前）所生債權部分，系爭93年契約所生土地使用金及違約金債權並無不得讓與之規定，則93年契約當事人臺北市政府交通局自得將所生債權讓與被上訴人；臺北市政府交通局陳稱「本局自97年7月1日組織調整成立本市公共運輸處，由該處掌理汽車運輸管理業務，依本府97年9月18日公告，公路法中汽車運輸業有關本府權限事項已委由本府公共運輸處，以該處名義執行之。爰將上開契約之權利義務（包括對建明汽車客運股份有限公司所得請求之使用金及違約金）移轉至該處，並於97年10月1日生效。」等語，且經提示上訴人，上訴人知悉債權轉讓；又上訴人以被上訴人為反訴被告，請求其返還所預付之新增月臺土地使用金及營建成本，而非以臺北市政府交通局為反訴被告，足認上訴人於訴訟中已知悉被上訴人受讓系爭93年契約所生債權之事實；再者系爭93年契約於97年1月5日終止，臺北市交通局已將上訴人積欠使用金及違約金之債權讓與被上訴人，而債權移轉及行使此債權並不涉及對外行使公權力之權限移轉，自無需依行政程序法第15條規定公告並刊登政府公報或新聞紙。是臺北市政府交通局已將其依系爭93年契約對上訴人所生債權讓與被上訴人。被上訴人自得基於債權人地位，訴請上訴人給付受讓債權。 3.上訴人依其與臺北市政府交通局簽訂之系爭93年契約，應付2席月臺使用金，有契約附件五「乙方成員使用金分攤表」可稽。嗣上訴人固向臺北市政府交通局請求釋出1席月臺，雖經臺北市政府交通局於94年9月21日開會討論確認上訴人釋出1席月臺及其他客運業者釋出或增加使用月臺量，並決議由臺北市政府交通局就業者釋出剩餘月臺辦理由其他路線進駐事宜，惟臺北市政府交通局事後並未與上訴人變更系爭93年契約所訂月臺數量，上訴人依系爭93年契約應分攤2月臺使用金之義務，不因上開會議當然終止而減為1席月臺，況上訴人請求釋出時，系爭月臺所在之臨時轉運站已於94年8月間完工營運，上訴人於交還釋出月臺前，自仍應依給付2席月臺使用金，上訴人復未證明業已交還釋出之月臺，自難僅以臺北市政府交通局同意上訴人釋出1月臺，認其僅須給付1月臺之使用金。而臺北市政府交通局因上訴人等業者釋出月臺，故於94年10月4日函，公開徵求業者進駐；上訴人遂以94年10月13日建企字第941013118號函稱「因有新增月臺之需求，擬增加1席月臺以供臺北─竹東（北二高）路線進駐」等語，又以94年10月28日建企字第941024127號函，申請改由『臺北─中正機場』及『臺北─新竹』路線進駐，經臺北市政府交通局於94年11月8日以北市交二字第09435016500號函同意，乃依94年9月21日決議辦理，上訴人依系爭 93年契約分攤2席月臺使用金始終未變更，故上訴人主張就其此1席月臺重新簽訂契約，始負給付使用金義務，並不足取；且觀上訴人98年3月9日行政陳報狀稱「本公司投資上開轉運站第9、第10，2個月臺營建成本為1,040萬元，截至95 年11月止2個月臺共繳土地使用金、管理費為260萬元，合計為1,300萬元。此乃不爭的事實。」等語，可見上訴人自94 年9月時即占有2席月臺至95年11月，至於上訴人是否實際使用、如何使用占有之2席月臺，均不影響其應給付2席月臺使用金之義務。至上訴人申請經營之「臺北市－中正機場」及「臺北市○○○○○○道路線，○○○市市區路○○○○路法相關規定，交通部公路總局方為主管機關，臺北市政府交通局僅得對於公路汽車客運業營運班○○○市區○○○路線及設站地點予以調整變更，故上訴人申請經營上開2路線非由臺北市政府交通局核定。況交通部公路總局係以上訴人申請經營之國道路線市場已飽和，予以駁回，與臺北市政府交通局不同意上訴人調整○○○市市區○○○路線及設站地點無關，上訴人據以主張臺北市政府交通局未依法核准或代上訴人爭取上開路線之經營，未盡協力義務，故被上訴人不得就系爭期間不得請求給付釋出之1席月臺使用金，為不可採。另臺北市政府交通局94年11月8日北市交二字第09435016500號函之意旨：「二、……查貴公司『臺北市－中正機場』及『臺北市○○○○○○○道客運路線亦均屬第3優先路線，另申請進駐之班次合計為72班次，尚符合單一月臺可處理容量，原則同意變更進駐路線。」等語，臺北市政府交通局就上訴人之申請「原則上同意變更進駐路線」，並無承諾為上訴人爭取經營路線之字句。而臺北市政府交通局94年12月4 日函則明確表示客運業者有新增月臺或新路線進駐之需求者得向臺北市政府交通局申請，並無隻字片語可資認定其承諾要代業者爭取所欲申請經營路線。而臺北市政府交通局94年10月4日函稱：「本局協助向用地經管機關交通部臺灣鐵路管理局承租用地後轉租予各客運業者，並由各客運業者自行集資興建營運。」則是被上訴人主張上訴人應先行評估所投入之成本及經營之風險以決定是否申請月臺及數量，被上訴人不負有為上訴人取得路線進駐月臺之義務，此無違平等原則及信賴原則，上訴人以上揭事由及臺北市政府交通局行政怠惰為由，拒絕給付2席月臺之使用金，委不足取。上訴人應給付94年9月至99年1月19日使用金合計7,264,496元。【計算式：222,474（兩個月臺）×10（94年9月至95年6月共計10個月，原審誤載為5個月）+（222,474（兩個月臺）×5 （95年7月至95年11月共計5個月）+111,237×33（95年12月至98年8月共計33個月）＋55,619（半個月臺，元以下四捨五入）×4（98年9月至98年12月共計4個月）＋55,619×19/ 31（99年1月分使用至1月19日）=2,224,740+1,112,370+3,670,821＋222,476＋34,089=7,264,496元】扣除上訴人已給付2,224,740元，其應給付未給付之土地使用金為5,039,756元。（7,264,496－2,224,740＝5,039,756，按99年1月份為31日，上訴人使用19日之使用金為34,089元，被上訴人誤為30日，致誤載99年1月使用金34,089元為35,225元）。 4.依系爭93年、98年行政契約第3條規定「本契約使用金以預繳方式給付，乙方應於每月1日（遇例假日順延1日）向甲方指定收款處（略）以即期銀行本票繳納該月使用金，逾期不繳納、未足額繳納或開付之本票不能兌現者，以違約論，應依違約條款處置，乙方絕無異議。」系爭93年行政契約第16條及98年行政契約第19條「違約事由及其處理」規定「……三、乙方違約時，於甲方指定乙方應合理處置之期間內，依違約情事，甲方得為下列處置：（一）……（二）有本條第1項第5款中有關未如期繳納使用金部分者，甲方（即被上訴人）得為以下之處理：（1）逾期繳納未滿1個月者，按欠繳金額加收2％之懲罰性違約金。（2）逾期未繳納在1個月以上者，每逾1個月按欠繳金額加收5％之懲罰性違約金，最高以欠繳額之1倍為限。……」準此，上訴人若未如期繳納使用金，系爭93年及98年契約之相對人自得向上訴人請求違約金。上訴人未依約給付使用金，已如前所述，依前揭違約規定，若上訴人給付遲延1個月以內，應給付應繳金額2％之違約金；遲延1個月以上未滿2個月者應給付應繳金額5％之違約金；若係遲延2個月以上未滿3個月者則應給付應繳金額10％之違約金，違約金數額因遲延天數而提高，依系爭行政契約之約定，上訴人應繳納違約金之比例如原審附表二。上訴人就94年9月份之土地使用金222,474元，依約應於94年9月12日前給付，上訴人遲至94年11月2日始繳納一半金額即111,237元，另一半111,237元，遲至94年12月5日始給付，故94 年9月份之土地使用金應給付違約金15,891元。【計算式：105,940（違約金之計算係以應繳金額扣除掉營業稅額計算，105,940係111,237扣除營業稅10,594後所得之金額）×5％（94年11月2日給付，遲延51日，參照原審附表一）＋105, 940×10％（94年12月5日給付，遲延84日）=105,940×0.05 +105,940×0.1=15,891】。依系爭契約規定，使用金應於每月1日預繳，遇假日順延，被上訴人稱於95年4月以前之土地使用金，通融業者於每月10日給付，故95年4月以前之使用金給付期限係自每月10日起算，則截至99年8月5日上訴人積欠被上訴人之違約金總計為4,823,538元。就基於系爭93年契約所生之違約金，業經臺北市政府交通局讓與被上訴人，被上訴人又為系爭98年契約當事人，故被上訴人請求上訴人給付違約金4,823,159元，即無不合。又本件兩造間約定之違約金性質為懲罰性違約金，上訴人遲延履行給付使用金債務，被上訴人自得請求其給付遲延利息。上訴人雖以系爭行政契約關於違約及其處理第3項（二）（4）規定：「乙方個別成員逾期未繳納使用金時，乙方全體成員組成之自治會應先行墊付逾期未繳之使用金；甲方得向該違約之乙方逕為強制執行，所得金額全額屬代墊使用金之自治會。」主張因被上訴人可由自治會墊付之使用金先為取償，實際上根本未受損害乙節，惟系爭契約之客運業者所組自治會並未先行墊付上訴人逾期未繳之使用金，被上訴人亦未向上訴人為強制執行；且上開乃約定被上訴人於上訴人違約時得處理之方式之一，上訴人為違約之一方，無權限制被上訴人行使權利之方式，其據以主張毋庸給付違約金，核不足採。至約定之違約金是否過高應予酌減，乃對於主張酌減之當事人之有利事項，應由其負舉證責任，並由法院依一般客觀事實，社會經濟狀況及當事人所受損害情形，妥適判斷，非謂法院須依職權調查證據，排除當事人就違約金過高之有利於己之事實負舉證責任。再者違約金之約定，乃契約當事人考量履約意願、經濟能力、對方違約時自己所受損害之程度等主、客觀因素，本諸自由意識決定，當事人均應同受該違約金約定之拘束，法院亦應予以尊重，始符契約約定之本旨。否則，違約之一方仍得任意指摘原約定之違約金額過高而要求核減，無異將違約之不利益歸由未違約之一方分攤，難謂公平。上訴人以政府採購契約範本明定逾期罰款以總價金之20％為上限，本件約定不合理，顯屬過高，應依民法第252條之規定酌減，惟本件並非政府採購案件，自無適用採購契約契約範本之餘地，且被上訴人係向訴外人交通部鐵路局承租土地，再依系爭行政契約交付上訴人等客運業者開發經營，被上訴人以向客運業者收取使用金作為給付交通部鐵路局之租金來源，業據被上訴人與交通部鐵路局於91年8月27日會議結論「本用地租金預算編列建議以代收代付方式進行」之記載可稽，並非以預算給付，被上訴人與鐵路局間承租契約約定之違約金與系爭行政契約計算方式相同，此觀臺灣臺北地方法院99年度訴字第4224號民事判決自明。從而，被上訴人基於受讓系爭93年行政契約使用金及違約金債權之債權人身分，及系爭98年行政契約之約定，請求上訴人給付積欠之使用金5,039,756元及違約金4,823,159元，合計9,862,915元及99年9月29日（即變更聲明狀送達上訴人翌日）起至清償日止，按週年利率5％計算利息，為有理由，應予准許。 (二)反訴部分：關於營建成本5,200,000元部分，係參與本件長途客運臨時轉運站開發經營之業者，就所分攤之每一月臺應繳交營建成本5,200,000元。上訴人依系爭93年契約應分攤2席月臺使用金，已如本訴部分所述，則其應繳交2席月臺營建成本，上訴人係於95年1月2日繳交第2席月臺之營建成本，又系爭93 年契約已於97年1月5日因開發經營滿3年終止，而被上訴人係97年7月1日因臺北市政府交通局組織調整而成立，臺北市政府交通局將其對上訴人所得請求之使用金及違約金移轉予被上訴人，並於97年10月1日生效，可見上訴人並非向被上訴人繳交營建成本，上訴人亦未證明臺北市政府交通局對其負有返還營建成本之債務而由被上訴人承擔。關於月臺土地使用金1,112,370元部分，經查上訴人自94年9月至95年11月應給付2席月臺使用金，上訴人主張被上訴人未盡協力義務，違反平等原則、信賴原則等，均不足採，已如本訴所述，上訴人亦非向被上訴人給付。從而，上訴人以臺北市政府交通局受領上開款項欠缺法律上原因，而受有利益，應依公法上不當得利負返還之責，而其所受上開損失，實係因被上訴人之過失所致，依公法上不當得利，反訴請求被上訴人返還月臺之土地使用金1,112,370元及營建成本5,200,000元，共計6,312,370元及利息，為無理由，乃予判決駁回。五、本院查： (一)關於系爭契約是否為行政契約部分： 1.按關於行政契約與私法契約應如何區別，歸納目前通說，辨別此類行政契約，首須契約之一造為代表行政主體之機關，其次，凡行政主體與私人締約，其約定內容亦即所謂契約標的，有下列四者之一時，即認定其為行政契約: (一)作為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分而以契約代替，(二)約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者，(三)約定內容涉及人民公法上權益或義務者，(四)約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。若因給付內容屬於「中性」，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付之目的為斷，例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者，均屬之。因此，判斷是否為行政契約，應以契約目的是否係行政機關基於公益履行其法定職務以及契約內容是否涉及人民公法上之權利義務等綜合判斷之。 2.依系爭93年契約前言所載：「『臺北車站特定區D1用地』現屬交通部臺灣鐵路管理局(以下簡稱鐵路局)經管土地，為改善臺北車站週邊及承德路之交通狀況，經鐵路局同意由甲方（即臺北市政府交通局）承租臺北車○○○區○○○○○○街廓土地闢設長途客運臨時轉運站，作為都市計畫轉運站臺北轉運站興建營運前之臨時轉運站使用，並由臺北市公共運輸處將本用地交由乙方（即進駐經營之汽車客運業者）使用及開發經營。」系爭98年契約前言亦同斯旨，足徵簽訂本契約具有改善交通之公共目的，係臺北市政府交通局為履行其改善交通之公共任務所訂，與一般私法的土地租賃契約無特定之公益目的不同。另約款第30條特別約明：「本契約為行政契約，適用行政程序法規定；如有爭議由行政法院裁判。」足徵系爭契約應為行政契約。 3.另參諸臺北市公共汽車客運業營運管理辦法第6條規定：「公共汽車客運業應將營運路線、停車站、班次、時刻及收費分段點(緩衝區)報請主管機關核備並公告之；變更時亦同。」、同辦法第10條規定：「主管機關得視實際需要，調整公共汽車客運業之營運路線及停車站位置。」由上揭管理辦法之規定可知，客運業者停車站之設立地點應受管制，故本契約除前揭公共目的外，其內容尚涉及業者設立停車站公法上之權利及臺北市政府交通局准許設站之公權力措施。上訴人主張本契約為單純之私法契約，原審法院對此事件無審判權限云云，顯屬誤會。 (二)關於本件是否欠缺權利保護要件部分：按「行政契約約定自願接受執行時，債務人不為給付時，債權人得以該契約為強制執行之執行名義。」行政程序法第148條第1項固定有明文。又系爭93年契約第31條約定「乙方如有違反本契約之約定者，願無條件依行政程序法第148條規定逕送強制執行」(98年契約第28條亦有雷同規定)，是本件被上訴人如以上訴人違反系爭契約，似得以該契約為強制執行之執行名義。惟鑑於此種執行名義並不具既判力，債務人於執行中非不得以實體事由，主張債務不存在而另行提起異議之訴，滋生困擾。此際，債權人若選擇起訴以確定其實體關係，俾終局取得判決既判力，杜絕將來之爭議，即難謂不具權利保護要件。尤以本件被上訴人除請求上訴人給付土地使用金外，一併再請求給付違約金，而上訴人並抗辯違約金過高，請求法院酌減，是被上訴人所請求之金額，已非單純依系爭契約形式記載可得確定，則被上訴人選擇以訴請求裁判，尚非無權利保護之必要。上訴意旨主張本件欠缺權利保護要件，指摘原審未依行政訴訟法第107條駁回被上訴人之訴，要屬違法云云，亦屬誤解。 (三)關於土地使用金部分： 1.本件經原審整體爭點，有關土地使用金部分，兩造就上訴人應自94年9月給付使用金，每月每1月臺應給付之土地使用費為111,237元（含營業稅），上訴人已繳2,224,740元，上訴人95年12月至98年8月應給付1席月臺使用金，98年9月起至99年1月19日應給付0.5席月臺，並無爭執。兩造爭議在於：上訴人自94年9月至95年11月止，究應繳納1席月臺或2席月臺土地使用金？ 2.經查系爭93年契約已載明：乙方（即進駐經營之汽車客運業者）應自行負擔轉運站之建造、經營管理費用，承擔一切風險，並應繳交土地使用金，其個別客運業者所應繳交之土地使用金及營建費用，則依契約附件五「乙方成員使用金分攤表」所載之月臺數計算之。上訴人依系爭93年契約，應按2 席月臺分擔，有契約附件五「乙方成員使用金分攤表」可稽。則被上訴人依2席月臺計收土地使用金及營建費用，即非無據。上訴人固曾於94年9月21日請求釋出1席月臺，惟其旋又於94年10月13日申請增加1席月臺，為原審確認之事實。雖上訴人嗣因路權未獲許可，最終實際未使用第10月臺，然觀諸系爭契約已約定轉運站之建造、經營管理費用及土地使用金均應由個別客運業者按承諾分配之月臺數繳納，上訴人即應承擔一切風險。此外，原審並已敘明：上訴人請求釋出時，系爭月臺所在之臨時轉運站已於94年8月間完工營運，上訴人於交還釋出月臺前，自仍應依給付2席月臺使用金，上訴人復未證明業已交還釋出之月臺，自難僅以臺北市政府交通局同意上訴人釋出1月臺，認其僅須給付1月臺之使用金；上訴人自94年9月時即占有2席月臺至95年11月，至於上訴人是否實際使用、如何使用占有之2席月臺，均不影響其應給付2席月臺使用金之義務；而臺北市政府交通局94年12月4日函明確表示客運業者有新增月臺或新路線進駐之需求者得向臺北市政府交通局申請，並無隻字片語可資認定其承諾要代業者爭取所欲申請經營路線，上訴人應先行評估所投入之成本及經營之風險以決定是否申請月臺及數量，被上訴人不負有為上訴人取得路線進駐月臺之義務，上訴人以上揭事由及臺北市政府交通局行政怠惰為由，拒絕給付2席月臺之使用金，委不足取等語。經核並無不合。 3.上訴人雖主張「被上訴人所提98年系爭契約，乙方業者有統聯汽車客運股份有限公司及阿羅哈客運股份有限公司等業者未完成簽章，因此系爭契約因乙方業者未全體簽立，書面形式不完全，並未生效」云云。惟查，系爭98年契約對於乙方應分擔之使用金及其他違約事項，均係個別認定，各客運業者之債務並非不可分，上訴人既已於系爭契約簽章，自應受拘束。上訴人使用之月臺位置及使用金於規劃之初即已談妥簽定，則其主張系爭98年契約尚有其他業者未用印契約未成立云云，亦不可採。 (四)關於違約金部分： 1.按違約金係當事人約定契約不履行時，債務人應支付之懲罰金或損害賠償額之預定，以確保債務之履行為目的。約定之違約金過高者，法院得依民法第252條規定減至相當之數額。至於是否相當，須依一般客觀事實，社會經濟狀況及當事人所受損害情形，以為斟酌之標準。又民法第252條規定，乃係賦與法院得依兩造所提出之事證資料，斟酌社會經濟狀況並平衡兩造利益而為妥適裁量、判斷之權限，非謂法院有依職權調查之義務，故除非債務人主張並舉證約定之違約金額過高而顯失公平，法院得基於法律之規定，審酌該約定金額是否確有過高情事及應予如何核減至相當數額，以實現社會正義外，當事人均應同受該違約金約定之拘束，法院亦應予以尊重，始符契約自由原則之本旨。 2.原審已敘明：上訴人以政府採購契約範本明定逾期罰款以總價金之20％為上限，本件約定不合理，顯屬過高，應依民法第252條之規定酌減，惟本件並非政府採購案件，自無適用採購契約契約範本之餘地，且被上訴人係向訴外人交通部鐵路局承租土地，再依系爭行政契約交付上訴人等客運業者開發經營，被上訴人以向客運業者收取使用金作為給付交通部鐵路局之租金來源，被上訴人與鐵路局間承租契約約定之違約金與系爭行政契約計算方式相同，難認本件違約金過高等語。經核並無不合，上訴意旨稱本件違約金過高，以此指摘原判決違法，亦不可採。 3.復按違約金依其性質，可分為制裁性質之違約金與損害賠償性質之違約金，前者為對於債務不履行之懲罰，其違約金債權之發生，以有債務不履行為已足，不以損害之發生為必要，債權人於違約金外，尚得請求履行或不履行所生之損害賠償；後者係以預定債務不履行之損害賠償總額為目的，當事人如無特別訂定，通常應視為因不履行而生損害賠償之總額。申言之，違約金約定如為懲罰性質者，於債務人履行遲延時，債權人除請求違約金外，固得依民法第233條規定，請求給付遲延利息及賠償其他之損害，如為損害賠償總額預定之性質，則應視為不履行債務所生損害之賠償總額，不得更請求其他損害。系爭契約第19條第3項已明白約定：「三、乙方違約時，於甲方指定乙方應合理處置之期間內，依違約情事，甲方得為下列處置：（一）……（二）有本條第1項第5款中有關未如期繳納使用金部分者，甲方（即被上訴人）得為以下之處理：（1）逾期繳納未滿1個月者，按欠繳金額加收2％之懲罰性違約金。（2）逾期未繳納在1個月以上者，每逾1個月按欠繳金額加收5％之懲罰性違約金，最高以欠繳額之1倍為限。……」足見系爭契約已載明為懲罰性違約金，被上訴人自得依民法第233條規定，請求給付遲延利息。是上訴人主張本件違約金不得加計遲延利息云云，亦不足採。 4.又本件系爭93年契約係於93年5月25日簽定，契約至97年1月5日終止，系爭98年契約則於98年2月簽定，約定經營期間自97年1月6日起至99年1月5日止，此為原審確認之事實，復為兩造所不爭執。而兩造所爭議之自94年9月至95年11月止，究應繳納1席月臺或2席月臺土地使用金？其期間係發生於系爭93年契約效期內，茲上訴人於上開期間既應按2席月臺繳納土地使用金而發生短付情事，則被上訴人依系爭93年契約請求計付違約金，即非無據。故上訴人稱：98年契約係於98年2月簽定，雖該契約約定之經營期間為97年1月6日至99年1月5日，然98年2月前兩造間既未簽約，當時自無所謂未依約給付而應負遲延責任之情形，更不應計算逾期違約金云云，即無足採。 (五)反訴部分：如前所述，系爭契約已約定轉運站之建造、經營管理費用及土地使用金均應由個別客運業者按承諾分配之月臺數繳納，上訴人依系爭93年契約，應按2席月臺分擔，有契約附件五「乙方成員使用金分攤表」可稽，則被上訴人依2席月臺計收土地使用金及營建費用，即非無據。上訴人依公法上不當得利，反訴請求被上訴人返還月臺之土地使用金1,112,370 元及營建成本5,200,000元，共計6,312,370元及利息，即為無理由，原審乃予判決駁回，於法即無不合。至原判決其餘所述：臺北市政府交通局將其對上訴人所得請求之使用金及違約金移轉予被上訴人，並於97年10月1日生效，可見上訴人並非向被上訴人繳交營建成本，上訴人亦未證明臺北市政府交通局對其負有返還營建成本之債務而由被上訴人承擔，關於月臺土地使用金1,112,370元部分，上訴人亦非向被上訴人給付等語，乃屬贅論，要不影響本件結論。 (六)所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；而所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。本件原審本於職權調查證據後，為上訴人不利判決，業已在判決理由欄詳敘其採證之依據及得心證之理由，經核尚無判決理由不備及矛盾之違法。 (七)綜上，原判決判命上訴人應給付被上訴人9,862,915元及自 99年9月29日起至清償日止，按週年利率5％計算利息，並駁回上訴人之反訴，並無違誤。上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　8　　月　　9　　日最高行政法院第五庭審判長法官　林　茂　權法官　楊　惠　欽法官　吳　東　都法官　蕭　惠　芳法官　陳　金　圍以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　8　　月　　9　　日書記官　彭　秀　玲

最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第716號

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