101年度判字第758號｜行政：保險法｜裁判日期：101 年 08 月 16 日

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第758號上訴人　穎瑞科技股份有限公司代　表　人　楊雪泉訴訟代理人　徐履冰　律師被上訴人　行政院金融監督管理委員會代　表　人　陳裕璋訴訟代理人　張淑芬　律師曾玉瓊張玉煇上列當事人間保險法事件，上訴人對於中華民國101年4月12日臺北高等行政法院99年度訴字第2412號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件被上訴人以國華人壽保險股份有限公司（下稱國華人壽）財務狀況顯著惡化，經被上訴人要求限期辦理增資而未能完成，有損及被保險人權益之虞，乃函國華人壽依保險法第149條第4項第2款、第5項規定予以接管處分，並委託財團法人保險安定基金（下稱保險安定基金）為接管人，組成接管小組，自98年8月4日下午5時30分起接管，期限以9個月為原則（至99年5月3日屆期），必要時由被上訴人依保險法第149條之3第1項規定調整之，並依保險法第149條之1規定為管理處分之移交，另對接管處分及接管人執行職務所為之處置，應予密切配合，如有違反者將依同法第172條之1規定辦理。其後，保險安定基金旋於99年4月12日以接國華人字第0990000203號公告其受託辦理國華人壽之引資或合併等標案事宜，惟上開接管期限99年5月3日將屆，為利接管人保險安定基金賡續辦理國華人壽之引資或合併事宜，被上訴人以99年4月23日金管保財字第09900059341號公告（下稱原處分），原接管處分自99年5月4日起延長9個月，續由保險安定基金執行接管人職務，必要時由被上訴人依保險法第149條之3第1項規定調整之。接管期間原有股東會、董事、監察人或類似機構之職權依保險法第149條之1規定調整之。上訴人不服，提起訴願及行政訴訟，均遭駁回，上訴人仍不服，乃提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：被上訴人原接管處分訂9個月之長期接管期間已有未當，接管人未能如期完成任務，被上訴人竟又為其另行延長9個月之接管期間，已有悖於保險法第149條之2 第3項之規範旨趣，且系爭接管處分迄今延長接管期間已逾2年以上，被上訴人顯有不當擴張職權，實有違比例原則。其次，上訴人於99年5月20日提起訴願時，接管人第1次引資招標即99年4月12日公告之招標案已經失敗，接管人始於99年5月14日又公告第2次之招標，訴願決定竟稱99年4月12日引資公告為第2次之招標，且據此指稱延長接管為合理處分，其決定顯係草率錯誤。況第1次標售案因接管人及被上訴人認定參加者均資格不符而宣告失敗，故該延長接管所欲達成之目的已然解消，且所定延長接管期間根本尚未開始（即99年5月4日），該延長接管處分自應立即撤銷或廢止，被上訴人縱認應延長接管，以便辦理第2次標售案，亦應迅速重為公告，以使行政手段與目的相符，是被上訴人所為顯有違依法行政及誠信原則。且比對國華人壽第1、2次標售案之公告，二者對於投資人之條件限制以及可公開資訊等有多項重大不同，接管人對於第2次標售案新增之條件與限制，自應報經被上訴人同意核准，被上訴人卻任由接管人恣意變更投資人條件，利用該延長接管期間進行第2次（即99年5月14日）、第3次標售案，顯然違反依法行政原則。再者，國華人壽並未對外舉債，亦未延遲給付賠償或無理由拒絕賠償各項保單，是被上訴人質疑國華人壽履行長期性保險契約義務之能力，並無根據。又國華人壽自97年11月26日起，從事上市上櫃股票、不動產及放款交易，均須於當日陳報被上訴人，足見國華人壽已受被上訴人嚴密之監理控制，較一般公司內部監察人之監督機制更甚，故被上訴人之主張，殊難採信。被上訴人雖主張接管方式，可處理國華人壽長久以來延宕增資之問題，以改善公司財務狀況，故符合比例原則云云，惟國華人壽原股東會幾次增資決議金管會均不同意，即行於98年8 月4日接管，顯然違法。又被上訴人稱其給予改善之期限乃 98年6月30日，原股東之決議已經逾期云云，然被上訴人在 98年6月30日之後，既未立即採取任何行動，何能在國華人壽開臨時會時指摘逾期，被上訴人明顯違反禁止恣意原則。另依保險法第149條之1第1項之立法理由，明示接管人僅係取得董事、監察人及股東會之「職權」，即對公司之財產及經營，取得管理處分權，惟對於股東所擁有之股份財產權，並無處分權。接管人在性質上乃受託行使公權力，解釋上當然不可能由被上訴人允許成為最大股東，今被上訴人不僅違法同意接管人自行減增資成為最大股東，且任由接管人將原股東之股份財產權減至消滅之程度，顯然超出保險法規範。又依接管人辦理國華人壽98年9月25日減增資方案，即係以國華人壽原經營團隊委託會計師作成之98年上半年財報為準，可知被上訴人未要求接管人針對接管時點進行查核，被上訴人之作為顯係在掩飾接管之不當。況被上訴人過去長期限制國華人壽之營運，造成國華人壽無法彈性運用自有資金，以致發生重大虧損，接管人接管後，並無任何改善財務之具體作為且亦未提出任何佐證資料予以說明。是被上訴人於接管處分後，同意接管人所為之各項不當處置，且更予延長接管9個月，顯屬違誤不當。又被上訴人既以國華人壽財務狀況嚴重惡化為由，多方限制其業務項目，更一再強令限期增資，何以接管後國華人壽財務並未改善，被上訴人即同意對新任經營者給予種種優惠措施，且無任何合理解釋，自不符合比例原則。且前開第2次標售案亦流標，接管人宣稱將洽詢公股金融機構，然未公告第3次標售之任何條件，如何保障國華人壽股東以及保戶之權益，均屬有疑，足證被上訴人主張以接管或延長接管方式，處理國華人壽增資問題，亦與事實不符等語。求為確認被上訴人99年4月23日金管保財字第09900059341號對國華人壽保險股份有限公司接管處分自 99年5月4日起延長9個月，續由財團法人保險安定基金執行接管人職務之行政處分違法。被上訴人應恢復國華人壽保險股份有限公司股東會、董事、監察人之職權；並應命財團法人保險安定基金將國華人壽保險股份有限公司業務之經營及財產之管理處分權，交還予該公司。三、被上訴人則以：（一）被上訴人鑑於國華人壽接管人公告國華人壽引進投資人辦理增資或合併之第2次引資方案，認該引資方案除公告期間外，尚有投資人註冊登記、投資人實地審查評鑑、交割準備及後續事項辦理期間等，應未能於接管處分所定期限內即99年5月3日前完成，故依保險法第149條之3第1項規定，以原處分將國華人壽接管處分之期間自99年5月4日起延長9個月，於法有據。上訴人雖主張原處分已違反保險法第149條之2第3項規定，接管人應於接管後3個月內向法院聲請重整或報請主管機關為清理之處分，惟該條所訂3月期間僅為原則性規定，接管人於必要時得向主管機關申請展延，而主管機關亦得依據保險法第149條之3第1項之授權規定，訂定並調整接管期間，故原處分之作成並未違反保險法第149條之2第3項之規定。（二）被上訴人係基於接管人仍續行國華人壽引資方案之需要而延長接管處分之期間，無論接管人99年4月12日及99年5月14日所公告之招標案之次數為何，並無礙於接管人仍續行國華人壽引資方案之事實：關於國華人壽辦理增資事項，被上訴人已表示接管人99年4 月12日及99年5月14日之公開招標案係屬於同一次之增資事項（因接管人係基於同一核准函辦理招標），然上訴人卻執意要將99年5月14日之公開招標案認定為不同之招標案，企圖以此辯稱訴願決定有認定事實之錯誤，顯不可採。被上訴人是基於國華人壽接管人安定基金99年4月12日接國華人字第0990000203號公告國華人壽引進投資人辦理增資或合併之第2次引資方案，因引資程序繁瑣，被上訴人為利接管人賡續辦理國華人壽引資或合併等交易事宜，於99年4月23日公告國華人壽接管處分之期間自99年5月4日起延長9個月。此外，縱使被上訴人於作成原處分後，延長接管期間正式開始時（99年5月4日）或可得知99年4月12日所辦理國華人壽引進投資人辦理增資或合併之公開招標案有「無任何投資人完成註冊登記程序」之結果，惟該事項係發生於原處分作成之後，且接管人於99年5月14日仍續行辦理國華人壽引進投資人辦理增資或合併之公開招標案，其後並因該次引資方案流標而持續洽詢公股金融機構之承接意願，為利接管人續行辦理國華人壽引資或合併等交易事宜，被上訴人實有必要續行延長接管之處分。（三）國華人壽自89年度業主權益（即淨值）開始呈現負數，國華人壽雖增資2次，且始終未能補足應增資金額，顯見該公司已無力改善其財務狀況。另依據國華人壽委託美世（Mercer）顧問公司製作之「97年精算價值評估報告」所載，依該公司97年底資料所評估之精算價值為負332.63億元，亦顯示公司資產價值遠低於其負債，嚴重影響其清償能力，且無法確保其履行長期性保險契約義務之能力，而有損及被保險人權益之虞。另被上訴人於決定究應採行監管、接管、勒令停業清理或命令解散時，即係遵循行政程序法第7條規定，擇定有助達成目的、對人民權益損害最少，且符合比例原則之接管方式。（四）上訴人主張接管人接管國華人壽後，虧損更加擴大，被上訴人卻准許逐步解除國華人壽禁令，更延長接管9個月，顯屬違誤不當云云，惟查，國華人壽98年第3季之淨值雖較上半年度減少，但其係肇因於接管前之事項，與接管後之營運績效無關。又被上訴人係基於接管人所提出之具體改善措施而同意該公司回復國外投資比例上限，且基於接管期間為健全財務業務經營以保障保戶權益始同意廢止「限制業務人員登錄總數」之處分。是以，被上訴人係基於情事變更而為不同之處分，並非任意放寬原對國華人壽之限制。另鑑於得標之投資人將同時承擔國華人壽高額之負債（保險契約責任），故安定基金本得依法提供補助，並非濫行給予優惠。其次，國華人壽99年4月 12日及5月14日引資方案，因其財務缺口過大，投資人缺乏投資意願，造成流標。惟為保護保戶權益，使公司能永續經營，故洽詢公股金融機構承接意願，而目前接管人並未進行第3次標售，故並無上訴人所稱第3次標售之條件。（五）被上訴人據國華人壽財務狀況惡化之情形，依保險法第149條第4項第2款之規定採行接管處分，期待藉由增資或合併之引資方案來改善國華人壽財務狀況。然接管後是否能順利完成增資、引資或合併之財務改善方案，實受整體經濟環境、投資人投資意願與合併綜效評估結果等因素影響，故不應作為接管處分或延長接管期間處分適法性之判斷等語，資為抗辯。求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）查國華人壽自89年度淨值即呈現負數，依其計算之資本適足率為-380%，已遠低於保險法第143條之4第1項所訂200%之保險業自有資本與風險資本之最低比率，雖國華人壽當時尚有資產足以支應短期財務所需，然其整體財務狀況已無從預防國華人壽失卻清償能力之可能，而上訴人前經財政部及被上訴人督促改善財務，國華人壽於98年3月10日及98年6月30日亦函復被上訴人無法如期完成改善計畫，是以被上訴人於督促國華人壽限期辦理增資或提報增資計畫未果後，公告接管，尚無不合，且上訴人就接管處分提起行政訴訟，亦經原審法院99年度訴字第1324號判決駁回上訴人之訴，上訴人不服提起上訴，亦經本院100年度判字第2136號判決駁回上訴確定，故上訴人於本次延長接管之爭訟中，主張延長接管前之接管處分違法不當，應非可採。（二）次查，被上訴人於接管處分後，接管人為達成國華人壽永續經營及維護保戶權益等目的，認有進行增資或引資以改善公司財務狀況之必要，故接管人於報請被上訴人核准後，於99年4月12日公告辦理國華人壽之增資或合併標案等情，然被上訴人原接管期間至99年5 月3日屆期，距前述投資人註冊登記截止期不到2週，故被上訴人考量接管人99年4月12日增資或合併標案實際進行程序所需期間，而以原處分將原接管處分自99年5月4日起延長9 個月，續由接管人執行職務，經核被上訴人出於改善國華人壽財務之考量，而同意接管人進行引資改善財務之相關處置，是其展延接管期間，尚難謂非必要。上訴人雖主張被上訴人於99年4月30日已知系爭標案失敗，然被上訴人竟未於99 年5月3日原接管處分屆期前重為處分，而任令接管人於99年5月14日續辦國華人壽增資或合併之標案公告，惟查：國華人壽接管人於接管後為改善其財務狀況，先委託安永財管公司以國華人壽98年度上半年度之財務資料，規劃減增資方案，國華人壽於該次減、增資後，雖彌補部分累積虧損及改善淨值，然仍有鉅額累積虧損，故接管人續函被上訴人提出國華人壽第二階段交易架構規劃建議書，並經被上訴人同意後辦理。而依安永財管公司所擬執行階段工作細項，於標案登報公告後迄通知投資人進行議約前，預計進行之期間已達83日，是被上訴人審酌接管人進行國華人壽第二階段財務改善計畫辦理招標所須時程，將逾原接管期限即99年5月3日，應屬合理之判斷，是其於99年4月23日作成延長接管處分9個月之決定，就是否有展延接管處分必要性裁量，尚難認有不當。其次，上訴人雖主張接管人於99年4月30日通知上訴人未完成國華人壽99年4月12日公告之增資或合併公開招標案註冊登記，因認被上訴人早於99年4月30日即知其99年4月12日之標售案失敗，並無延長接管辦理99年4月12日標售案之必要一節，惟依安永財管公司提供接管人之國華人壽第二階段交易架構規劃建議書節錄本所示，接管人自有於該建議書範圍及所規劃建議原則內，依實際辦理情形調整進行之權責。上訴人雖主張99年4月12日之招標案於99年4月30日已告失敗，被上訴人已無延長接管處分之必要云云，然被上訴人於作成延長接管處分前，即已通過國華人壽第二階段引資交易架構及時程規劃建議書以觀，系爭99年4月12日招標案僅係該第二階段規劃之一部分，被上訴人作成延長接管處分，自不可能不以第二階段之整體計畫為考量，故上訴人主張系爭延長接管處分僅係為辦理99年4月12日之招標事宜，顯與常情不合。是以接管人第二階段之任務係在於整體計畫之進行，並非僅執行各別標案，應屬明確，故接管人99年4月12日及 99年5月14日公告之招標案，雖交易條件不同，惟其性質仍均屬被上訴人同意接管人辦理之第二階段規劃內容，是被上訴人主張99年4月12日之招標案雖於99年4月30日即已失敗，然接管人於99年5月14日仍續行辦理增資或合併之公開招標案，被上訴人延長接管處分仍有必要，應屬可採，上訴人主張因99年4月12日之招標案提前宣告失敗，被上訴人應於接管處分屆期前重新審查延長接管之必要性云云，未考量接管計畫完整性及執行時效，洵非有據。（三）上訴人主張依保險法第149條之2第3項之規定，接管人之職務應以移轉營業、資產或負債，或擬訂重整之聲請為主，而非進行保險業之實質經營云云，固非無據，惟依同條第2項主管機關得許可接管人為增資或減資後再增資、讓與全部或部分、資產或負債、與其他保險業合併、及其他經主管機關指定之重要事項等行為之規定以觀，接管人所得行使之職權，並非以保險法第149條之2第3項規定者為限，若受接管之保險業藉由增減資、合併、讓與營業等方式進行財務調整，對保戶較為有利，且有利維持社會秩序及公益時，主管機關依職權得許可接管人為前開行為，此由同法第149條之7就保險業與受接管保險業，依第149條之2第2項第2款、第3款規定，為讓與營業、資產或負債及合併時，訂有免依民法及公司法相關規定辦理之特別規定自明，故同條第3項始有授權主管機關訂定並調整接管期間之規定，是以上訴人主張接管人之職務應以移轉營業、資產或負債，或擬訂重整之聲請為主，雖非無據，然於同條第2項所定情形，並未限制被上訴人不得就個案保險業之具體情形，裁量許可接管人為其它如增減資或合併之行為，故被上訴人主張原處分並未違反保險法第149條之2第3項之規範意旨，尚非無據。且查，本件接管人於接管期間，經委託安永財管公司評估，先取得被上訴人許可後，辦理國華人壽減資後再增資，並依第二階段規劃進行引資或與其他保險業合併，被上訴人許可接管人進行相關行為，無非在於評估國華人壽有無除重整或清理外，改善財務狀況之可能，故就保障國華人壽保戶權益及維持社會秩序而言，被上訴人考量採取引資或合併方案，以維持國華人壽營運，確保保險契約繼續履行之觀點，審酌接管處分及延長接管處分之必要性，難謂無合理關聯性，且其於聲請重整或請求清理前，先檢視評估國華人壽續行營運之可能性，亦無違比例原則。接管人於99年4月12日公告辦理國華人壽增資或合併招標方案，目的既在於改善國華人壽之財務狀況，則被上訴人為此展延接管期間，即難認無必要。至於接管人就國華人壽之經營，僅為順利進行國華人壽引資、合併之財務目標，而從事之階段性營運任務，尚難認屬立法理由所欲避免之有害終結接管之實質經營行為，故上訴人主張本件接管人所為引資方案，有違保險法第149條之2第3項所訂接管人之權責，因認被上訴人展延接管期限係屬違法云云，尚難憑採。（四）上訴人主張被上訴人於接管處分後，無查核依據，接管人減資後再增資亦為不當處置，致國華人壽財務更行惡化云云，經查：接管人係以國華人壽於98年8月27日經會計師查核簽證之98年度上半年度財務報表及查核報告等情，已據接管人以98年11月11日接國華字第680981111002號函向被上訴人說明，且依接管人委任之安永財管公司所提國華人壽第一階段財務改善方案之規劃與說明，其引據之國華人壽財務資訊，亦係國華人壽至98年6月30日經會計師查核之財務報表及簽證報告，故上訴人主張被上訴人無查核依據即同意接管人為減資後增資之處置，尚非可採。又接管人於該次減增資方案，亦依公司法第267條規定，通知國華人壽員工及原股東優先認股，其辦理程序亦無不合。上訴人雖主張被上訴人前任主委陳沖亦曾表示將以接管後之查核結果，作為接管後減增資之依據，惟依公司辦理減增資之一般慣例，均係以最近期之財務報表為準，故本件接管人於接管後，為因應接管期間改善財務之任務，而參採最近期即國華人壽98年上半年度經會計師簽證之財務報告，而進行減增資程序，難謂於法不合，是以立法院98年11月16日第7屆第4會期財政委員會第16次全體委員會，雖作成附帶決議要求被上訴人應於接管後命接管人以接管時點完成財務查核報告告知股東，方可為減增資之處置，然已據被上訴人說明其立場及依據並予函覆，故上訴人以接管人未依自行查核之財務報告作為減增資之依據，認有違法，故主張後續延長接管處分亦有違誤云云，尚難憑採，且此所涉係接管人以國華人壽最近期財務報表作為減增資依據，是否違法之問題，並非任意性之建議或討論可相比擬，故上訴人聲請傳訊曾就此表示意見之被上訴人前主任委員陳冲及立法委員柯建銘到庭作證，尚無必要，不應准許。其次，上訴人主張被上訴人於接管後應自行查核，豈有以舊財務資料作為減增資之基礎一節，經查，接管人於接管後，即委託資誠會計師事務所以98年8月4日為會計期間結束日，就國華人壽財務狀況進行查核，該報告於98年11月30日完成，故被上訴人主張接管人並無怠於就國華人壽進行查核，應可採信，惟就前開會計師事務所查核報告完成之時程而言，顯不及作為接管人98年9月25日減增資計畫之參考，而國華人壽98年度上半年度財務報告經會計師簽證，且為距接管時及減增資時最近期之財務資料，則被上訴人及接管人以之作為參考依據，亦符常理。至於國華人壽98年度經會計師簽證之財務報告，係據前開會計師事務所於99年4月29日完成，亦係於本件延長接管處分作成後，故原處分作成前，被上訴人得取得之財務資料，應僅為國華人壽於98年8月27日經會計師查核簽證之98年度上半年度財務報表及查核報告，而不及其他，是上訴人聲請命接管人提出國華人壽98年8月4日接管後迄今之淨值變化及營收情況以調查原處分是否合法部分，因除國華人壽98年度上半年度財務報表及98年11月30日完成之查核報告外，餘均非屬被上訴人作成延展接管處分時存在及所得參考之資料，是上訴人聲請命接管人提出，亦難佐為論斷原處分作成是否合法之依據，故上訴人此部分調查證據之聲請，尚難認有必要。再者，上訴人主張接管人接管後，財務狀況更加惡化，顯見接管失敗一節，經查接管人接管後，於原處分前已完成減資30億及增資60億元之程序，惟接管前國華人壽虧損金額過大，公司負債成本已高於其他同業，又存在龐大有效保單業務，故於引資未成功前，尚難有效改善虧損情形。而國華人壽自89年起淨值即為負數，迄接管前均未改善，且以國華人壽多年虧損情形以觀，上訴人將國華人壽鉅額虧損全然歸責被上訴人保險局97年指示出售持股所致，亦不足取。另上訴人主張被上訴人接管後並無解決方案部分，查接管人就接管後之工作內容，已委由安永財管公司評估規劃並分階段進行，部分內容或鑑於商業考量而無法全部提供上訴人參閱，然尚難執此即推認被上訴人就國華人壽已無解決方案，而達應予重整或清理之程度，是以上訴人將國華人壽持續虧損情形，歸因接管人接管失敗，尚不足採，上訴人聲請接管小組主委、召集人葉啟洲、謝良瑾說明國華人壽於接管期間財務狀況惡化之經過及原因；及傳喚保險局局長黃天牧、副局長曾玉瓊說明其指示國華人壽出售持股以致鉅額虧損之情形，難認必要，不應准許。（五）至於上訴人主張接管人於99年5月14日公告之國華人壽增資或合併公開招標，其內容承諾給予得標公司300億補助款，及長達12 年之監理寬容期，對照被上訴人於接管前多方限制國華人壽業務項目，且一再強令限期增資，前後反覆，有違比例原則云云，查以國華人壽累積虧損達6、7百億，接管人承諾給予得標公司補助款，依保險法第143條之3第1項第2款規定，自非無據。此外本件接管人99年4月12日及同年5月14日之標案，亦均無投資人得標，上訴人爭執之被上訴人各項招標承諾均屬規劃之方案內容，縱招標成功，亦屬原延期接管處分作成後發生之事實，尚難認與延長接管處分之必要性判斷有直接關聯，故上訴人主張被上訴人接管有黑箱作業，亦不足採。至於上訴人主張被上訴人不予上訴人股東逐年解決問題之機會，反給予參加投標人優惠措施，違反禁止恣意原則與比例原則云云，實則被上訴人前已多年督促國華人壽改善財務，然均無具體結果，被上訴人認難期待國華人壽之原股東繼續經營，故以較優惠之方式或補助，進行引資或合併，尚難認屬恣意之決定，亦無違比例原則，故上訴人此部分之主張，亦不足採。綜上所述，上訴人主張尚非可採，被上訴人延長接管處分以利接管人進行引資或合併等方案，核有必要，故原處分認事用法，尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合等由，乃判決駁回上訴人在原審之訴。五、上訴人上訴意旨略謂：（一）被上訴人延長接管之處分，言明係將98年8月4日接管處分自99年5月4日起延長9個月，縱該98年8月4日接管處分前經判決確定，惟於延長接管之際，既已重行確認、再加延長，則於延長接管處分之爭訟中，法院當應自行確認其合法性爭議。尤其本件訴訟聲明已因情勢變更改為確認行政處分違法之訴，則行政處分之違法情事不論發生在何時，一經認定即應宣告其違法，故上訴人於本件主張延長接管前之接管處分有違法情事並無不當。其次，上訴人應被上訴人之要求，一再依法舉行股東會，提出增資、減增資等方案，惟均遭被上訴人一一否決，且被上訴人就最後一次98年7月29日股東會決議無論准駁，均有答覆之義務，被上訴人竟不予處理；再者，接管人受被上訴人之命，接管董監股東會之職權，亦當然有義務處理前經合法完成之股東會決議。而原判決依主觀認定所謂「被上訴人無法如期完成改善計畫」情節，顯與事證相反，是原判決就此部分之認定顯有不依證據之違法。（二）系爭延長處分生效前，被上訴人已知延長處分之目的已經失敗、不存在，且被上訴人完全有時間重新處理，被上訴人卻仍執該處分而予延長接管，依行政程序法第111條第3款、第7款規定，該系爭處分乃屬無效之行政處分。原審本應詳審證據，依法宣告系爭處分無效，卻竟違法宣判駁回，其判決顯有不適用法規之違法。（三）關於被證26安永財顧之建議規劃，亦即被上訴人一再延長接管所欲推行之規劃，在訴訟進行中已然宣告全部失敗，被上訴人亦已放棄，另尋他途，且上訴人已主張原行政處分違法，縱以該規劃書全部而言，既均已確定無法實現，延長接管處分之目的已因其欲執行之內容不可能實現，而不可能完成，依行政程序法第111條第3款，行政處分即屬無效，惟原審法院全然未加審酌，亦有判決不備理由之違法。（四）保險法第149條之2規定，無論接管人採取何種作為，只要在3個月內「未將全部營業、資產或負債移轉者」，就有申請展延接管或為其他處理之義務；而法律既明定「未將全部營業、資產或負債移轉者」，則顯已將保險法第149條之2第2 項各款之情形全部考量在內，否則何以使用「移轉」一詞？且若不採前述之解釋，而如原判決所稱，一旦動用第2項各款時，期限即有不同規範，又將如何符合「接管應短期、不可實質經營」之立法本旨？是故，原判決在本項理由之推論中，先將保險法第149條之2第2項及第149條之2第3項之規定加以分割，並謂兩者規範之接管人行為並不相同，再據以推演延長接管可有不同之規定，顯有判決不適用法規之違法。又保險法第149條之3第1項顯係配合第149條之2第3項規定，絕不可解為被上訴人即主管機關有權任意決定接管期限多長、延長幾次，然原判決未究明法律意旨，即率爾謂「尚難認屬立法理由所欲避免之有害終結接管之實質經營行為、引資方案有違接管人權責、因認延長接管違法尚難憑採」，顯有判決不適用法規之違法。其次，接管人之地位，視為受主管機關委託行使公權力之「行政機關」，既為行政機關，其又自行減資成為受接管人之最大股東，豈非利益衝突、裁判兼球員？（五）關於接管人自行減增資成為最大股東乙節，係因被上訴人同意接管人98年9月25日所報之減增資方案，上訴人爭執被上訴人之處置係故意排除原股東參與；關於此部分，原判決各項認定均有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違法。另關於上訴人主張接管績效不彰，不符接管目的，原判決之認定不足採，顯與卷內證據相反，而有判決違背法令之違法等語。六、本院查：㈠、按「保險業自有資本與風險資本之比率，不得低於百分之二百；……。」、「保險業因業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務，或無法履行契約責任或有損及被保險人權益之虞時，主管機關得依情節之輕重，分別為下列處分：……二、接管。……」、「依前項規定監管、接管、停業清理或解散者，主管機關得委託其他保險業、保險相關機構或具有專業經驗人員擔任監管人、接管人、清理人或清算人；其有涉及安定基金補償事項時，並應通知安定基金配合辦理。」「保險業收受主管機關接管處分之通知後，應將其業務之經營及財產之管理處分權移交予接管人。原有股東會、董事、監察人或類似機構之職權即行停止。保險業之董事、經理人或類似機構應將有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產列表移交與接管人。董事、監察人、經理人或其他職員，對於接管人所為關於業務或財務狀況之詢問，有答復之義務。」、「監管、接管之期限，由主管機關定之。……」保險法第143條之4第1項前段、第149條第4項第2款及第5項、第149條之1、第149條之3第1項前段定有明文。㈡、本件國華人壽係因財務狀況顯著惡化，經被上訴人限期辦理增資未能完成，有損及被保險人權益之虞，被上訴人乃依保險法第149條第4項第2款及第5項接管，並委託保險安定基金為接管人，而被上訴人於督促國華人壽限期辦理增資或提報增資計畫未果後，公告接管，於法並無不合，被上訴人審酌接管人進行國華人壽第二階段財務改善計畫辦理招標所須時程，將逾原接管期限即99年5月3日，應屬合理之判斷，其於99年4月23日作成延長接管處分9個月之決定，就是否有展延接管處分必要性所為裁量，尚難認有不當。上訴人主張系爭延長接管處分，已違保險法第149條之2第3項規定，且被上訴人於接管處分後，無查核依據，接管人減資後再增資亦為不當處置，致國華人壽財務更行惡化部分等情，為不可採，均據原審敘明其得心證之理由，經核其認事用法並無違經驗或論理法則，亦無判決不適用法規或適用不當之違背法令之情形。㈢、本件原審除載明上訴人就接管處分提起行政訴訟，業經原審99年度訴字第1324號判決駁回上訴人之訴，並經本院100年度判字第2136號判決駁回上訴確定外，並論明國華人壽有該當保險法第149條第4項規定，財務狀況顯著惡化，有損及保險人權益之虞，被上訴人於督促國華人壽限期辦理增資或提報增資計畫未果後，公告接管，於法尚無不合之事實（原判決事實及理由五㈢參照）。故原審已於本件延長接管之行政爭訟中，認定延長接管前之接管合法。上訴人於本件復執前詞主張延長接管前之接管處分有違法情事，原審認被上訴人無法如期完成改善計畫，與事證相反，此部分認定有不依證據之違法等語，無非係就原審已論駁不採之見解續加爭執，非屬可採。關於被上訴人於作成延長接管處分前，即已通過國華人壽第二階段引資交易架構及時程規劃建議書，系爭99年4月12日招標案僅係該第二階段規劃之一部分，被上訴人作成延長接管處分，自不可能不以第二階段之整體計畫為考量，縱接管人99年4月12日招標案失敗，接管人亦非無再依原方案為招標或選擇進行其他方案之權責，接管人第二階段之任務係在於整體計畫之進行，並非僅執行各別標案，應屬明確，故接管人99年4月12日及99年5月14日公告之招標案，雖交易條件不同，惟其性質仍均屬被上訴人同意接管人辦理之第二階段規劃內容。上訴人仍主張系爭延長處分生效前，被上訴人已知延長處分之目的已經失敗、不存在，且被上訴人完全有時間重新處理，被上訴人卻仍執該處分而予延長接管，依行政程序法第111條第3款、第7款規定，該系爭處分乃屬無效之行政處分云云，自非可採。又被上訴人依保險法第149條第4項第2款之規定接管，其接管後是否果能順利完成增資、引資或合併之財務改善方案，牽涉經濟金融環境、投資人投資意願與合併效益評估等，與本件延長接管處分係為利於接管人進行引資或合併等方案是否合法，係屬二事。上訴人主張延長接管處分之目的已因其欲執行之內容不可能實現，而不可能完成，行政處分即屬無效一節，亦非有據。㈣、依保險法第149條之2第2項規定，主管機關得許可接管人為增資或減資後再增資、讓與全部或部分、資產或負債、與其他保險業合併、及其他經主管機關指定之重要事項等行為。故接管人所得行使之職權，並非以保險法第149條之2第3項規定者為限。若受接管之保險業藉由增減資、合併、讓與營業等方式進行財務調整，對保戶較為有利，且有利維持社會秩序及公益時，主管機關依職權得許可接管人為前開行為，由同法第149條之7就保險業與受接管保險業，依第149條之2第2項第2款、第3款規定，為讓與營業、資產或負債及合併時，訂有免依民法及公司法相關規定辦理之特別規定，故於同條第3項始有授權主管機關訂定並調整接管期間之規定。而同條第2項所定情形，並未限制被上訴人不得就個案保險業之具體情形，裁量許可接管人為其它如增減資或合併之行為。而被上訴人就國華人壽之經營，僅為順利進行國華人壽引資、合併之財務目標，而從事之階段性營運任務，並非係有害終結接管之實質經營行為，均據原審論明，經核於法並無違誤。上訴人主張原判決將保險法第149條之2第2項及同條第3項之規定加以分割，謂兩者規範之接管人行為並不相同，再據以推演延長接管可有不同之規定，顯有判決不適用法規之違法；原判決未究明法律意旨，即率爾謂「尚難認屬立法理由所欲避免之有害終結接管之實質經營行為」，有判決不適用法規之違法等語，依上開說明，非為可採。另查關於接管人自行減增資成為最大股東乙節，係基於被上訴人同意接管人98年9月25日所報之減增資方案，而接管人於該次減資方案，亦依公司法第267條規定，通知國華人壽員工及原股東優先認股，於法並無不合，原審就此之認定，亦無理由不備之情形。另關於上訴人主張接管績效不彰，不符接管目的，原判決之認定與卷內證據相反，暨其餘主張原判決有違背法令之違法等情，經核均係就原審已為論斷或駁斥其主張之理由再為爭執，核屬法律上見解之歧異，已難以此而謂原判決有違背法令情事。且原判決就上訴人之主張有未於判決中加以論斷者已敍明兩造其餘主張於判決之結果無影響，不逐一論述，核無不合，與所謂判決不備理由之違法情形亦不相當，要難謂為原判決有不備理由之違背法令情形。㈤、從而原審以被上訴人延長接管處分以利接管人進行引資或合併等方案，核有必要，原處分於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，據此駁回上訴人原審之訴，依上說明，應屬合法。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　8　　月　　16　　日最高行政法院第六庭審判長法官　廖　宏　明法官　侯　東　昇法官　江　幸　垠法官　林　金　本法官　陳　國　成以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　8　　月　　17　　日書記官　彭　秀　玲

最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第758號

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