最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第779號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第779號再審原告統一超商股份有限公司代　表　人　高清愿訴訟代理人　梁穗昌　律師再審被告交通部觀光局代　表　人　謝謂君訴訟代理人　陳宏杰　律師蔡靜娟　律師上列當事人間違反發展觀光條例事件，再審原告對於中華民國101年3月29日本院101年度判字第304號判決，提起再審之訴，本院判決如下：主文再審之訴駁回。再審訴訟費用由再審原告負擔。理由一、再審被告接獲臺北市、高雄市旅行商業同業公會反映認為代售機票依法乃專屬旅行業業務，再審原告並非旅行業，其與立榮航空股份有限公司（下稱立榮航空公司）合作於民國99年9月底推出國內機票超商訂位、取票服務優惠措施，即民眾透過再審原告所屬7-ELEVEN門市（下稱再審原告門市）內之ibon多媒體終端機（下稱ibon）訂購立榮航空公司機票之行為，涉嫌違反發展觀光條例第27條第1項第1款及第3項規定，請再審被告依法取締。案經再審被告調查發現，再審原告門市之ibon係由安源資訊股份有限公司（下稱安源公司）所設置，安源公司並與立榮航空公司簽訂「多媒體終端平臺服務合約」，提供消費者利用ibon訂購立榮航空公司機票；立榮航空公司另與再審原告簽訂「代收服務合約」，委託再審原告代收機票款（內含手續費），即消費者利用ibon完成訂位後下載列印「購票服務持票須知」及「購票服務繳費單」，持向再審原告門市櫃檯繳費，並由該門市櫃檯開立「訂位繳費憑證」及「代收款專用繳款證明」予消費者收執，消費者僅需持身分證至機場櫃檯報到即可完成劃位、領取登機證手續，再審原告則於代收機票款後，將該款項匯入立榮航空公司指定帳戶。再審被告遂以再審原告與安源公司藉由ibon販售立榮航空機票及代收機票款之行為，共同違反行為時及裁處時發展觀光條例第27條第1項第1款及第3項規定，依同條例第55條第3項規定，以100年1月28日觀業字第10030002131號函（下稱原處分），裁處再審原告新臺幣（下同）9 萬元罰鍰，並禁止經營旅行業業務（安源公司部分另案裁處）。再審原告不服，循序提起行政訴訟，經原審法院以100 年度訴字第1412號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分。再審被告不服，提起上訴，經本院以101年度判字第304號判決（下稱原確定判決）廢棄確定。再審原告不服，乃以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款所定之再審事由，提起再審。二、原確定判決略以：（一）關於撤銷訴訟，法院審查原處分合法性之基準時點，原則上係以處分作成時之事實及法律狀態為其基準時點；本件原處分係於100年1月28日作成，裁處再審原告9萬元罰鍰，並禁止經營旅行業業務，再審原告不服，循序提起本件撤銷訴訟。是法院審查原處分是否適法，自應依原處分作成時所依據之發展觀光條例相關條文為斷，合先敘明。又行為時及裁處時（即100年4月13日修正公布前）之發展觀光條例第27條第1項第1款、第3項分別規定：「旅行業業務範圍如下：一、接受委託代售海、陸、空運輸事業之客票或代旅客購買客票。……」、「非旅行業者不得經營旅行業業務。但代售日常生活所需『陸上運輸事業之客票』，不在此限」。（二）「行政訴訟以保障人民權益，確保國家行政權之合法行使，增進司法功能為宗旨。」行政訴訟法第1條定有明文。設置行政法院之目的，在於經由訴訟程序審查行政機關之作為或不作為是否合法，藉以保障人民權益並兼顧規範秩序之維護。倘法律公布施行後，因情事變更致有檢討修正之必要，基於權力分立之原則，亦應透過修法程序解決，而非行政法院所能代替者。換言之，法官不得依自己之正義觀念或社會、政治上之價值觀來修正法律，任何法之續造應是法律所內含的。上揭行為時及裁處時發展觀光條例第27條第1項第1款所指之旅行業業務範圍「接受委託代售海、陸、空運輸事業之客票或代旅客購買客票。」；何謂「接受委託代售」？應如何解釋？參以民眾購買海、陸、空運輸事業之客票，係為與該運輸事業締結旅客運送契約，民眾縱經由旅行社購得海、陸、空運輸事業客票，其結果仍係民眾與海、陸、空運輸事業締結運送契約；況於今因資訊科技之發達，電子商務服務之開展，大幅改變商業營運模式，打破既有發展觀光條例原所設定客票交易模式之框架，故而就該法條進行解釋時，自應與時俱進，貼近一般民眾之生活與法感情，而不得拘泥於既有之框架或概念，致悖離社會生活事實。該條文所指「接受委託代售海、陸、空運輸事業之客票」，舉凡於交易過程中，受託代辦銷售海、陸、空運輸事業之客票者均屬之，至於該代辦者於契約成立前是否介入？是否出名為締約當事人？締約過程有無磋商議價等，並非所問。又行為時及裁處時發展觀光條例第27條第3項規定：「非旅行業者不得經營旅行業業務。但代售日常生活所需『陸上運輸事業之客票』，不在此限。」該條文但書將代售日常生活所需陸上運輸事業之客票，排除於非旅行業者不得經營旅行業業務之範疇；惟「海上」、「航空」運輸客票是否亦為該法第27條第3項但書之除外情形？揆諸行為時及裁處時發展觀光條例修正前，即69年11月14日修正公布之發展觀光條例第22條僅規定：「旅行業業務範圍如下：一、接受委託代售海、陸、空運輸事業之客票或代旅客購買客票……」，別無任何但書之規定。嗣於90年11月14日修正公布行為時及裁處時發展觀光條例第27條規定時，先於該條第1項將原發展觀光條例第22條為條次變更，再於同條第3項本文規定：「非旅行業者不得經營旅行業業務」，期以透過行政之管制，保障合法經營旅行業者及旅遊消費者權益。惟斯時為因應一般民眾日常生活乘坐客運、鐵路及高鐵等大眾運輸交通工具頻率較高，且搭乘客運、鐵路及高鐵等大眾運輸交通工具與前述第27條第3項本文為保障合法經營一般出、入國境觀光旅遊之旅行業者及消費者權益牽涉較少，又陸上運輸之客票銷售通路亦較「海上」、「航空」運輸事業之客票銷售通路為廣，爰於第27條第3項增訂「但代售日常生活所需『陸上』運輸事業之客票，不在此限」之但書規定，此觀諸行為時及裁處時發展觀光條例第27條第3項規定之立法理由明載：「考量日常生活所需，陸上運輸之客票銷售通路並非專屬旅行業業務經營範圍，爰於但書增列排除規定」即明，亦顯見立法時已考量當時社會情勢及人民需求，並兼顧國家觀光政策，乃未將「海上」、「航空」運輸事業之客票一併列入其除外規定，係有意排除「海上」、「航空」運輸事業客票為「非旅行業」所得代售之範疇，其理至明。又發展觀光條例第27條第3項規定嗣於100年4月13日修正公布為：「非旅行業者不得經營旅行業業務。但代售日常生活所需『國內海、陸、空運輸事業之客票』，不在此限。」（並無溯及適用之明文）；由上述歷年修法沿革觀之，更可知就非旅行業者得經營旅行業業務之例外情形，係採取逐步開放之立法政策；況本於法律解釋「例外從嚴」及「明示其一，排除其他」之法理，亦當解釋為行為時及裁處時發展觀光條例第27條第3項但書，係將代售日常生活所需陸上運輸事業之客票，排除於非旅行業者不得經營旅行業業務之範疇，惟並不及於代售「海上」或「航空」之運輸客票。（三）本案立榮航空公司分別與再審原告及安源公司簽訂「代收服務合約」、「多媒體終端平臺服務合約」；再審原告則與安源公司簽訂「多媒體終端機經營合約」，機票銷售模式係由消費者至再審原告門市利用安源公司所設置ibon內建之購票系統，透過網路連結至「立榮航空公司訂位系統」，點選「起迄點」、「日期」、「身分票種」、「航班」及「乘客資訊」後，再點選「確認訂位資訊」，立榮航空公司系統主機即與消費者完成訂位交易，並顯示應付金額，消費者再利用ibon下載列印「購票服務持票須知」及「購票服務繳費單」，並持向再審原告門市櫃檯經由「代收平台」繳費，並由該門市櫃檯列印「訂位繳費憑證」及「代收款專用繳款證明」予消費者收執，同時利用網路回傳立榮航空公司「即時繳款訊息」，再將代收款項匯入立榮航空公司指定帳戶，立榮航空公司則於其訂位系統內開立電子機票（無須交付），消費者僅需持身分證至機場櫃檯報到即可完成劃位、領取登機證手續等情，為原審依法認定之事實。由上述購票交易流程可知，民眾欲購買立榮航空公司機票，得至再審原告所屬門市，透過安源公司設置於該門市內之ibon訂購立榮航空公司機票，並向該門市櫃檯繳費取據，完成購票程序；依前揭說明，再審被告認定再審原告與安源公司共同合作，完成受託代售立榮航空公司機票之行為，違反行為時及裁處時發展觀光條例第27條第3 項規定，依同條例第55條第3項規定，以原處分裁處再審原告9萬元罰鍰，並禁止經營旅行業業務（安源公司部分另案裁處），並無不合。原判決以消費者係透過ibon及網路連線「直接」向立榮航空公司購買機票，再審原告及安源公司自始至終均未介入消費者與立榮航空公司間買賣機票之締約過程，對於機票資訊及票價亦無從置喙，安源公司及再審原告自始至終均無受立榮航空公司委託從事銷售機票或參與銷售機票之部分行為，且行為時及裁處時發展觀光條例第27條第3項但書應解為包括代售「海上」或「航空」之運輸客票等由，為再審被告敗訴之判決，將訴願決定及原處分均撤銷，自有違誤。上訴意旨執以指摘原判決違法，求予廢棄，為有理由，且本件事證已明確，爰將原判決廢棄，並駁回再審原告在第一審之訴。三、再審原告再審意旨略謂： (一)原確定判決適用發展觀光條例第27條第3項「代售」所採見解，顯有錯誤，確有行政訴訟法第273條第1項第1款之適用法律顯有錯誤之應准再審事由：立法院就發展觀光條例在100年4月13日修正之立法理由中，立法院公布其立法理由明確載明：「依發展觀光條例第27條：『旅行業業務規範如下：一、接受委託代售海、陸、空運輸事業之客票或代旅客購買客票。……非旅行業者不得經營旅行業業務。但代售日常生活所需陸上運輸事業之客票，不在此限』，因此，立法精神已排除日常生活所需的陸上運輸事業之客票，非旅行業所專賣。而日常生活所需的運輸事業之客票，應不僅限於陸上而已，尚包含海上、空中，顯為立法上之疏漏。基於便民及推廣大眾運輸原則，修正非旅行業者亦得代售日常生活所需國內海、陸、空運輸事業之客票。」即立法機關修正之立法理由已自載指明當初係「立法上之疏漏」，此並非原判決所自創或獨見，職是之故，原判決論斷係立法疏漏云云，不僅合法合理，更確係立法院立法真實意旨，豈有違法。又何來違反權利分立、侵犯立法權之論。本件原判決依法表示原來法文中未載及海上、空中係立法疏漏之見解，確屬正確而有所本，有立法院之立法理由可稽，並無原確定判決所指所謂違反憲法權利分立之原則可言。況且立法院已立法並在立法理由澄明宣示原立法「疏漏」，即「海上、空中運輸客票，原即在不禁之列」，無可由法官另行解釋，其理甚明。綜上足證，立法院已於其公布之立法理由中明示其當初在發展觀光條例第27條第3項僅載有「陸上」係疏漏而非有意排除，乃在100年4月13日修正，惟原確定判決就此立法理由視若無睹，更枉指原判決之見解係法官擅自擴權；違反法官造法之原則云云，確有重大錯誤，自有「適用法規顯有錯誤」之再審理由。 (二)原確定判決違反其自行揭櫫之法官解釋法律適用法律之原則，而竟謂發展觀光條例第27條所規定「接受委託代售」係指「舉凡於交易過程中，受託代辦銷售海、陸、空運輸事業之客票者均屬之，至於該代辦者於契約成立前是否介入？是否出名為締約當事人？締約過程有無磋商議價等，並非所問。」云云，將立法院立法所規定「接受委託代售」之範圍，濫權無限擴張解釋，甚至竟採取「契約成立前是否介入亦在所不論」之見解，而契約成立後之單純收款形式亦認為係「接受委託代售」而納入禁止之列，即契約成立後始介入者亦認定係屬「接受委託代售」，而在禁止之屬；似此解釋，完全悖離該發展觀光條例第27條「接受委託代售」之旨，極其灼然，原確定判決執此見解而廢棄原判決並逕為不利於再審原告之判決，確有行政訴訟法第273條第1項第1款適用法律顯有錯誤之嫌。 (三)原判決依其職權認定事實，而確認安源公司及再審原告皆無接受立榮航空公司委託代售機票之行為或參與銷售之部分行為，據行政訴訟法第254條規定「除別有規定外，最高行政法院應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎。」本件原確定判決並未指摘原判決認定事實有何違誤，卻於判決書內另行認定「再審被告認定再審原告與安源公司共同合作，完成受託代售立榮航空公司機票之行為，違反行為時及裁處時發展觀光條例第27條第3項規定，依同條例第55條第3項規定，並無不合。」云云，原確定判決應有違反行政訴訟法第254條規定之顯然違法之再審情事。四、本院按： (一)依行政訴訟法第273條第1項第1款規定，適用法規顯有錯誤者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。此之「適用法規顯有錯誤」，係指確定判決所適用之法規與該案應適用之法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由（本院62年判字第610號判例參照）。 (二)69年11月14日修正公布之發展觀光條例第22條僅規定：「旅行業業務範圍如下：一、接受委託代售海、陸、空運輸事業之客票或代旅客購買客票……」，別無任何非旅行業者得經營此項業務之規定。90年11月14日修正公布發展觀光條例時，除將原發展觀光條例第22條條次變更為第27條外，再於同條第3項本文規定：「非旅行業者不得經營旅行業業務」，並於第27條第3項增訂但書規定，即「但代售日常生活所需『陸上』運輸事業之客票，不在此限」，其立法理由載：「考量日常生活所需，陸上運輸之客票銷售通路並非專屬旅行業業務經營範圍，爰於但書增列排除規定」，法文明文僅排除陸上運輸事業客票之代售，不及海上、航空運輸事業客票之代售。迨至100年4月13日修正公布發展觀光條例第27條第3項規定為：「非旅行業者不得經營旅行業業務。但代售日常生活所需『國內海、陸、空運輸事業之客票』，不在此限。」始放寬非旅行業者得經營旅行業業務之例外情形至將海、空運輸事業客票之代售。是以再審意旨所指該次修正理由所載：「依發展觀光條例第27條：『旅行業業務規範如下……但代售日常生活所需陸上運輸事業之客票，不在此限』，因此，立法精神已排除日常生活所需的陸上運輸事業之客票，非旅行業所專賣。而日常生活所需的運輸事業之客票，應不僅限於陸上而已，尚包含海上、空中，顯為立法上之疏漏。……」所稱「顯為立法上之疏漏」，係事後認當時立法政策決定上之不足，並非立法當時欲為此規定而漏未規定，無從解為海、空運輸事業客票之代售原不在禁止之列。原確定判決此部分之見解，並未與本件應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸。再審意旨以100年4月13日修正公布發展觀光條例第27條第3項之立法理由，指摘原確定判決此部分適用法規顯有錯誤，顯無可採。 (三)就原判決確定之事實，原確定判決認再審原告有該當於行為時觀光條例第27條第1項第1款「接受委託代售陸、海、空運輸事業之客票」行為，此部分之見解，並未與本件應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸。再審意旨關於再審原告之行為並不構成「接受委託代售」之各項主張，無非係與原確定判決有法律見解之歧異，尚難據以認定原確定判決係適用法規錯誤。又原確定判決既是依原判決確定之事實為法律適用，即顯無違反行政訴訟法第254條規定。再審意旨指摘原確定判決有違反行政訴訟法第254條規定之顯然違法之再審情事云云，亦顯不可採。 (四)從而，本件顯無再審原告所指之再審理由，其再審之訴應予駁回。五、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　8　　月　　23　　日最高行政法院第五庭審判長法官　林　茂　權法官　楊　惠　欽法官　陳　金　圍法官　蕭　惠　芳法官　吳　東　都以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　8　　月　　24　　日書記官　楊　子　鋒

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