101年度判字第847號｜行政：空氣污染防制法｜裁判日期：101 年 09 月 20 日

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第847號再審原告　中華紙漿股份有限公司代　表　人　郭清雄訴訟代理人　郭玉健　律師郭玉諠　律師再審被告花蓮縣政府代　表　人　傅崐萁訴訟代理人　李文平　律師張照堂　律師上列當事人間空氣污染防制法事件，再審原告對於中華民國101 年3月8日本院101年度判字第236號判決，提起再審之訴，本院判決如下：主文再審之訴駁回。再審訴訟費用由再審原告負擔。理由一、緣再審原告於其所有坐落臺灣省花蓮縣吉安鄉○○村○○街100號建物，設廠從事紙漿生產，前經再審被告所屬環境保護局（下稱花蓮環保局）派員於民國97年3月28日至上開工廠稽查採樣，於靠近長盟砂石場之再審原告場區周界，即污泥堆置場及廢水處理場附近，採樣異味污染物，經送檢測結果，發現周界異味污染物濃度超過排放標準所定限值，有違空氣污染防制法第20條第1項之情形，經再審被告裁處罰鍰並限期於97年5月5日前改善完成在案。嗣再審原告於97年5 月5日提出改善完成報告書，花蓮環保局於97年5月13日派員前往現場執行複查採樣，經檢測結果，異味污染物濃度仍逾排放標準所定限值，再審被告遂自檢測報告完成日起執行按日連續處罰，並責令再審原告應立即進行改善，且應於完成改善時檢具改善完成報告書報請查驗。迨97年6月12日再審原告提出改善完成報告書，花蓮環保局於97年6月23日再次派員前往執行複查與採樣工作，經檢測結果，異味污染物濃度仍逾排放標準所定限值，再審被告亦自檢測報告完成日起執行按日連續處罰，復責令再審原告應立即進行改善，並於完成改善時檢具改善完成報告書報請查驗。嗣再審原告於97年8月14日又提出改善完成報告書，花蓮環保局於97年9月2 日再次派員前往執行複查採樣，檢測結果發現異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，再審被告針對本次複查結果，核認再審原告為1年內第9次違反空氣污染防制法第20條第1 項規定，乃依同法第56條第1項、第2項及「違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則」（下稱執行準則）規定，自97年9月9日起執行按日連續處罰，至再審原告於同年10月2日提出改善完成報告書止始暫停處罰（即97年9月9日至9月22 日、9月23日至9月30日、10月1日至10月2日，共計24日），每日各處新臺幣（下同）90萬元罰鍰，並責令再審原告應立即進行改善，於完成改善時檢具改善完成報告書報請查驗。再審原告不服，提起訴願，經行政院環境保護署（下稱環保署）以98年1月22日環署訴字第0980008394號訴願決定（下稱98年1月22日訴願決定）撤銷前開處分。再審被告依訴願決定意旨，重新審酌再審原告工廠歷來之違規紀錄，就該廠經花蓮環保局於97年9月2日派員前往複查採樣，檢測結果異味污染物濃度仍超過法定排放標準所定限值部分重為處分，以再審原告有違空氣污染防制法第20條第1項情形，依同法第56條第1項、第2項及執行準則規定，以98年2月19日府環空字第0980021763號函附裁處書（編號：002088至002111，下稱原處分），自97年9月9日起執行按日連續處罰，至再審原告於同年10月2日提出改善完成報告書止暫停處罰，每日各處30萬元罰鍰。再審原告仍不服，提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院以98年訴字第2160號判決（下稱原判決）訴願決定及重為處分均撤銷，再審被告不服，提起上訴，經本院101年度判字第236號判決（下稱原確定判決）將原判決廢棄並駁回再審原告在第一審之訴。茲再審原告以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款所定再審事由，提起本件再審之訴。二、再審原告起訴主張略以：依執行準則第4條、第5條及第7條規定，於按日連續處罰中之案件，凡經受處分人檢齊證明文件申報改善完成並送達主管機關者，即生自送達翌日起暫停按日連續處罰之法律效果，無待行政機關另為暫停處罰之處分，復無授權行政機關決定是否暫停處罰之裁量權，此有執行準則第5條規定按日連續處罰後，主管機關須具備經查驗結果認定仍未改善之要件，始有權續罰；查花蓮環保局於97年9月2日複查採樣，再審被告於97年9月15日對再審原告為檢測報告不合格之通知，嗣再審原告於97年9月17日檢齊改善完成之證明文件送達再審被告，依上開規定，當自送達之翌日即9月18日即生暫停按日連續處罰之效果，詎再審被告除未依法暫停處罰，更遲未查驗及確認已否改善，反而連續開罰，顯有違執行準則第3條及第4條規定，原審雖已肯認此重大明顯之違法瑕疵，然原確定判決卻疏未發現並撤銷該違法處分，反以按日連續處罰無庸逐日採樣檢測為由，廢棄原判決，自有判決不適用法規之違法。又本件關於按日連續處罰涉及秩序罰性質，當按證據以認定違章事實，始合於證據法則；查再審被告就97年9月9日至同年10月2日止共計24日之三階段處分，並無何證據可證明該24日均有違章情事，縱再審被告曾於97年9月2日及同年10月22日到場複查採樣而取得該2日之違章證據，不足據此推定上開期間均有違章情事，再審被告未經採樣檢測即逕自認定違章而予處罰，屬違反證據法則之違法瑕疵處分，詎原確定判決認原處分無違誤，顯有違背證據法則之重大違誤。此外，揆諸空氣污染防制法第1條，該法旨在防制空氣污染、維護國民健康，則行政機關基於法律授權，作成按日連續處罰時，應以處分能達成立法目的為前提，反之，則屬濫用權利之處分，是再審被告於97年9月9日知悉本件污染時，為能有效迅速排除污染，當應儘速告知再審原告檢測未過之結果並令限期改善，始能按日連續處罰；詎再審被告遲至97年9月15日始函告檢測未過，復無理由未審認及查驗再審原告同年9月17日所提改善完成報告書，原確定判決對此亦未審酌，逕廢棄原判決並駁回再審原告之訴，顯背離依法行政原則。準此，原處分中97年9 月9日至同年月17日部分，顯有違證據法則及裁量濫用之違法瑕疵；至97年9月18日至同年10月2日部分，則有違執行準則第4條之違誤，原確定判決未予審酌，自有判決不適用法規之違法等語，求為判決：原確定判決廢棄；訴願決定及原處分（再審被告98年2月19日府環空字第0980021763號函附裁處書(編號：002088至002011)）均撤銷。三、再審被告則以：原確定判決認為「按日處罰」，主管機關無庸再逐日檢驗以確認行為人是否仍有違章存在之見解，合於法令規定，且符合體系解釋，亦為本院之一貫見解。按日連續處罰之目的，旨在藉由連續之處罰以督促行為人履行其公法上義務，其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督促方法，重點在於受處分人是否已履行改善義務，其所提改善報告不等同於已經改善，而提出改善報告期間，倘未能證明已確實履行改善義務，當視為仍持續處於違法而未改善之狀態，是為督促再審原告儘速改善而對其按日連續處罰，自合於比例原則，亦無裁量濫用情事。再審原告於97年10月2日提出改善報告書，但經97年10 月22日查驗仍不合格，是再審原告自97年3月28日遭再審被告檢測不合格起，經97年5月13日、6月23日、9月2日及10月22日採樣複查皆不合格，迄97年11月14日始複驗合格，縱前有諸次提出改善報告書，依法暫停按日連續處罰之部分，亦因諸次查驗不合格而分別自暫停日起繼續按日連續處罰，故再審被告依執行準則第4條、第5條規定，就97年9月9日至97年10月2日間按日連續處罰並無違誤。又按日連續處罰既在藉由不斷處罰，以督促行為人將來義務履行之方法，具行政執行法之性質，故主管機關無庸逐日檢驗以確認行為人是否仍有原違章行為存在，又再審原告之指摘與空氣污染防制法第1條並無具體關聯性，本案之相關處分均合於上開規定之立法目的，並無違誤等語，資為抗辯。四、本院查： (一)按行政訴訟法第273條第1項第1款所謂「適用法規顯有錯誤」，係指確定判決所適用之法規顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效之解釋，或本院尚有效之判例顯然違反者而言，本院62年判字第610號判例、97年判字第360號判例意旨參照。至於事實之認定或法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤，而據為再審之理由。 (二)查原確定判決將原審判決廢棄並駁回再審原告在第一審之訴，其理由係以：㈠按行政罰係行政機關為增進公共利益，維持行政秩序或保護特定法益以達成國家行政目的，對違反行政上作為義務所為之制裁，依行政罰法第1條、第2條規定，其種類有罰鍰、沒入與裁罰性不利處分；對於不履行作為或不作為義務者，法律自得規定按日連續處以罰鍰方式使義務人遵從，以達將來履行義務之效果。空氣污染防制法第56條第1項即在對違反空氣污染防制規定者加予處罰；同條第2項則係對違反第1項規定而未能補正或限期改善完成者加予處罰，其處罰方式為按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時並得廢止其操作許可證或令其歇業。而「按日連續處罰」旨在藉由不斷處罰，以促使行為人履行其公法上義務，其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採之督促方法，是如採「按日連續處罰」，則主管機關無庸再逐日檢驗以確認行為人是否仍存有原違章行為。㈡查再審原告設廠從事紙漿生產作業，前經花蓮環保局於97年3月28日派員前往稽查採樣，檢測結果逾排放標準所定限值，違反空氣污染防制法第20條第1項規定，經再審被告裁處罰鍰並限期於97年5月5日前改善完成在案；嗣再審原告於97年5月5日提出改善完成報告書，花蓮環保局爰於97年5月13日派員前往複查採樣，檢驗結果異味污染物濃度仍逾排放標準所定限值，再審被告爰自檢測報告日起執行按日連續處罰，並責令再審原告應立即進行改善，於完成改善時檢具改善完成報告書報請查驗。嗣再審原告於97年6月12日提出改善完成報告書，花蓮環保局乃於97年6月23日再次派員前往執行複查與採樣工作，經檢測結果，異味污染物濃度仍逾排放標準所定限值，再審被告亦自檢測報告完成日起執行按日連續處罰，復責令再審原告應立即進行改善，並於完成改善時檢具改善完成報告書報請查驗。嗣再審原告於97年8月14日又提出改善完成報告書，花蓮環保局於97年9月2日再次派員前往執行複查採樣，檢測結果發現異味污染物濃度仍逾排放標準所定限值，再審被告針對本次複查結果，核認再審原告為1年內第9次違反空氣污染防制法第20條第1項規定，乃依同法第56條第1項、第2項及執行準則規定，自97年9月9日起分3次執行按日連續處罰，至再審原告於97年10月2日提出改善完成報告書止暫停處罰（即自97年9月9日至9月 22日、9月23日至9月30日及10月1日至10月2日止共計24日），每日各處90萬元罰鍰，並責令再審原告應立即進行改善，於完成改善時檢具改善完成報告書報請查驗。案經訴願機關環保署以未依最近一次基礎處分所裁處金額裁罰，而以98年1月22日訴願決定撤銷前開處分在案。嗣再審被告再以原處分，自97年9月9日起執行按日連續處罰，至再審原告於同年10月2日提出改善完成報告書止暫停處罰，依最近一次基礎處分所裁處金額而每日各處30萬元罰鍰等情，即無違誤。原判決認再審原告自97年9月9日至同年10月2日之排放行為，因再審被告未再予逐日採樣檢測，即不得再對之處罰，從而將訴願決定及原處分併予撤銷，其適用法規即有未洽。再審被告執以指摘，為有理由，應將原判決此部分廢棄。又再審被告之採樣為合法，本案97年9月9日之檢驗確定再審原告未完成改善，此為原審確定之事實，據此確定事實，再審被告以再審原告違反空氣污染防制法第20條第1項規定，依同法第56條第1項、第2項及執行準則規定，自97年9月9日起至再審原告於97年10月2日提出改善完成報告書止暫停處罰，依最近一次基礎處分所裁處金額而每日各處30萬元罰鍰，即無違誤，訴願決定予以維持，均無不合，再審原告請求撤銷為無理由，原確定判決乃改判駁回再審原告在原審此部分之訴等語。 (三)按本件再審原告除於97年5月5日提出改善完成報告書，經花蓮環保局於97年5月13日派員前往執行複查與採樣工作，並委託檢驗結果，異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值外，另於97年6月12日函報改善完成，惟經再審被告採樣檢測結果仍未改善，嗣再審原告於97年8月14日又提出改善完成報告書，花蓮環保局於97年9月2日再次派員前往執行複查採樣，檢測結果（檢測報告日期為97年9月9日）發現異味污染物濃度仍逾排放標準所定限值，再審被告針對本次複查結果，未再逐日檢測，核認再審原告為1年內第9次違反空氣污染防制法第20條第1項規定，乃依同法第56條第1項、第2項及執行準則規定，自97年9月9日起分3次執行按日連續處罰，至再審原告於97年10月2日提出改善完成報告書止暫停處罰（即自查驗日起按日連續處罰），依最近一次基礎處分所裁處金額而每日各處30萬元罰鍰等語，為前程序原審確定之事實，足見再審原告3度申報已改善完成，檢驗結果都證實未改善完成，難認再審原告確有改善完成之情。又再審原告因有上揭未完成改善之情，且於97年9月2日遭第3次執行複查採樣，於同年9月9日經檢測結果發現異味污染物濃度仍逾排放標準所定限值，再審被告始為本件按日連續處罰，且經再審被告為本件連續處罰中（再審被告於97年9月30日、97年 10月9日、97年10月14日分3次為連續裁罰），迨97年10月2 日再審原告始提出改善完成報告書，則以「按日連續處罰」之目的，乃在於藉由連續處罰，促使行為人履行其公法上之義務，其規範目的非在過去義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督促方法，則自97年9月9日起至同年10月2日再審原告提出改善報告書止，既未經再審被告認定完成改善報告，自難認再審原告已達改善完成之狀態，則再審被告依法裁處，自不悖於按日連續處罰之目的。且再審原告於提出改善報告書止（該改善報告提出後，嗣經再審被告於97年10月22日採樣複查仍不合格）均未經檢驗合格，則難認其確已達改善完成之情。原確定判決認主管機關無庸再逐日檢驗以確認行為人是否仍有原違章行為存在，其真意應係依據再審原告申報後採樣檢驗之結果既仍超過排放標準所定限值，則迨再審原告再次提出改善報告期間，足以證明其中間的日期亦未改善完成，無庸再逐日檢驗以為確認，上開事實之推定，難認有違經驗法則及論理法則，亦與證據法則無悖，再審原告據此指摘原確定判決適用法規顯有錯誤，難認有理由。又再審被告最初作成按日連續處罰之處分時係於97年9 月30日、10月9日、10月14日等，當時再審原告尚未改善完畢，自難謂該處罰無助於達成按日連續處罰之立法目的。再審原告主張原處分溯及97年9月9日開始連日處罰，顯然悖離按日連續處罰之立法目的等語，惟按「按日連續處罰」仍係行政罰（須以具有違反公法上義務之事實為前提），只是處罰目的在督促行為人將來立即改善，此與秩序罰（一般行政罰）主要目的在對過去違反公法上義務之制裁，尚有不同，不能混為一談，再審原告對此，容有誤解空氣污染防制法按日連續處罰之立法目的，要難謂為適用法規顯有錯誤。 (四)至再審原告主張依執行準則第4、5、7條之規定，於按日連續處罰中之案件，凡經受處分人檢齊證明文件申報改善完成並送達主管機關者，即生自送達翌日起暫停按日連續處罰之法律效果，無待行政機關另為暫停處罰之處分，復無授權行政機關決定是否暫停處罰之裁量權，按日連續處罰後，主管機關須具備經查驗結果認定仍未改善之要件，始有權續罰等語，核係對再審被告查獲再審原告之前開違章行為得否按日連續處罰之爭執，其前提為再審原告業已於按日連續處罰中，經完成補正、改善或申報，且經主管機關查驗結果認定完成補正、改善或申報者，此涉及再審原告是否已確實完成改善之事實，亦為對原審法院事實認定職權行使之爭執，而本件違章事實自97年9月9日起迄同年10月2日再審原告提出改善報告書止，均尚未完成改善，且再審原告係於97年10月2 日始提出改善報告書，為原確定判決所審認之事實，有如上述，再審原告縱主張其於97年9月17日即已提出合於暫停按日連續處罰之改善報告書，而對原確定判決此部分事實之認定有指摘，揆諸前開說明，亦屬對確定判決事實認定之歧異，難謂原確定判決適用法規顯有錯誤，而得據為再審之理由。 (五)綜上所述，本件再審原告提起本件再審之訴，主張原確定判決適用法規顯有錯誤，係屬事實認定職權之正當行使或法律上見解之歧異，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。經核原確定判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例亦不相牴觸。原確定判決並無行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤之情事，再審原告再審意旨，仍執前詞，指摘原確定判決有行政訴訟法第273 條第1項第1款之再審事由提起本件再審之訴，揆諸首揭說明，殊難認有再審理由，應予駁回。五、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　9　　月　　20　　日最高行政法院第三庭審判長法官　藍　獻　林法官　林　文　舟法官　胡　國　棟法官　林玫君法官　陳　秀　媖以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　9　　月　　21　　日書記官　邱　彰　德

最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第847號

關鍵資訊