101年度判字第944號｜行政：職業災害勞工保護法｜裁判日期：101 年 11 月 01 日

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第944號上訴人　茂順密封元件科技股份有限公司代　表　人　石正復訴訟代理人　練家雄　律師陳健　律師被上訴人　行政院勞工委員會代　表　人　潘世偉上列當事人間職業災害勞工保護法事件，上訴人對於中華民國101年5月31日臺北高等行政法院101年度訴字第84號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人之受僱勞工即訴外人陳順興以其從事橡膠工作致肺癌併肋膜轉移，向原審參加人勞工保險局申請民國98年5月7日至同年11月9日間之職業傷病給付，經原審參加人核定按普通疾病辦理，訴外人陳順興不服，申經勞工保險監理委員會撤銷原核定，責由原審參加人依職業災害勞工保護法（下稱職保法）第13條規定，送請被上訴人職業疾病鑑定委員會（下稱鑑定委員會）鑑定後再議。原審參加人乃函報鑑定委員會鑑定結果為執行職務所致疾病，被上訴人乃以100年7月4日勞安3字第10001457593號函（下稱100年7月4日函）由原審參加人以100年8月19日保給殘字第10060500100號函轉知上訴人。上訴人以被上訴人100年7月4日函所載理由甚難認同云云，提出異議。經被上訴人以100年9月7日勞安3字第1000025519號函（下稱100年9月7日函）復上訴人略謂：鑑定委員會之鑑定結果係專業鑑定意見之提供，作為原審參加人保險給付或直轄市、縣（市）主管機關作成行政處分及法院受理爭訟之參考，因非屬行政處分，尚無得請求撤銷之情形（上開100年7月4日函及100年9月7日函合稱系爭函文）。又被上訴人已於99年6月2日修正刪除被上訴人辦理職業疾病鑑定作業程序處理要點（下稱作業程序處理要點）第9點提出異議及申請重新鑑定之規定。上訴人不服系爭函文，循序提起行政訴訟。二、上訴人起訴主張略以：㈠、參照勞工保險條例（下稱勞保條例）第13條、第15條第1款後段及勞工保險職業災害保險實績費率實施辦法第3條規定可知，職業災害保險費全部由投保單位負擔，因此投保勞工遭認定屬職業疾病時，將影響投保單位應負擔之職業災害保險費金額，而職業災害保險具有集體連帶之社會保險性質，難謂上訴人之權利或法律上利益不受影響。鑑定委員會之鑑定結果，下級機關原審參加人必然全盤接受，100年7月4日函顯拘束原審參加人勞保給付之認定，難謂前階段之鑑定非屬行政處分性質，此與一般鑑定供法院或其他行政機關參考迥異。本件原經認定係「普通傷病」給付，被上訴人100年7月4日函鑑定決定為「執行職務所致疾病」，基於勞工保險被保險人因執行職務而致傷病審查準則第20條規定，原審參加人100年7月25日保給殘字第10060438050號函改判所患屬「職業病」，而依勞保條例第34 條規定給付勞工被保險人家屬職業病補償費。勞工被保險人家屬即據此等函文，要求雇主即上訴人支付職災賠償，該行政處分顯已損害上訴人之「權利」或「法律上利益」。㈡、本件鑑定結果屬作業程序處理要點第8點(一)2.「執行職務所致疾病」，非屬第8點(一)1.「職業疾病」，不符合勞保條例第34條請領「職業病補償費」之要件。然被上訴人100 年7月4日函卻稱「該勞工如有投保勞工保險，依勞保條例第34條規定，得向貴局請領職業疾病補償費」，創設一個新的法律效果：鑑定結果非屬職業疾病之勞工，仍得請領勞保條例第34條請領職業病補償費，顯有違法。㈢、本件鑑定委員會非依職保法第14條第1項規定設置，並無鑑定職業疾病之法定權限。該委員會100年6月20日之會議紀錄，未能清楚顯示出席委員中職業疾病專門醫師已超過二分之一，違反職保法第15條規定。該次會議出席委員13位，僅6票認屬「職業疾病」，卻作成屬「職業疾病」之決定，違反職保法第16條規定。鑑定過程有認定事實未依證據之瑕疵等疏漏。作業程序處理要點第8點創設「執行職務所致疾病」，逾越職業災害勞工保護法之授權，本件鑑定結果為「執行職務所致疾病」，自屬違法。㈣、被上訴人100年9月7日函未回應上訴人撤銷100年7月4日函之請求，上訴人因此須額外負擔職業災害保險費率，勞動基準法之雇主責任及勞工安全衛生法、民法之損害賠償責任，已侵害上訴人之財產權，故被上訴人100年9月7日函為行政處分。㈤、上訴人提起課予義務訴訟之依據為行政訴訟法第5條第2項及職保法第13條規定。依職保法第12條規定，可知直轄市或縣市政府僅為「得」設立鑑定委員會而非「應」設立，換言之，同法第11條應非第13條規定之必經前置程序，否則以本案為例，南投縣市政府並未設置鑑定委員會，卻強求上訴人向一個不存在的機關要求鑑定，顯有違法治國原則，且增設法律所無之限制等語，求為判決系爭函文及訴願決定均撤銷。被上訴人應就上訴人第四廠被保險人陳順興因從事橡膠工作致「肺癌併肋膜轉移」是否屬職業疾病鑑定案，作成非屬「職業疾病或執行業務所致疾病」之行政處分。三、被上訴人則以：㈠、作業程序處理要點第4點規定「本會為鑑定職業疾病，依職保法第14條規定，設置鑑定委員會。鑑定委員會之職業疾病鑑定結果係屬專業鑑定意見之提供，作為勞工保險機構職業疾病給付或直轄市、縣（市）主管機關行政處分及法院受理勞雇雙方對於職業疾病補（賠）償爭訟時之參考。」上訴人對所僱勞工陳順興疑因從事橡膠工作所致「肺癌併肋膜轉移」是否為職業疾病之鑑定案，經原審參加人依職保法規定向被上訴人申請職業疾病鑑定，鑑定委員會依職保法所訂之程序，獲致專業鑑定結論為「執行職務所致疾病」，屬依法提供專業之鑑定意見，作為原審參加人保險給付、直轄市、縣（市）主管機關作成行政處分或法院受理爭訟之參考，其鑑定結果是否可資依據，尚待各該主管機關或法院斟酌取捨，與行政機關本於行政權就公法上具體事件所為發生法律效果之處分行為不同，被上訴人100年7月4 日函僅就鑑定結果與其性質及權益予以說明，非屬行政處分。被上訴人100年9月7日函僅係說明鑑定委員會之鑑定結果為專業鑑定意見之提供，非屬行政處分之意旨，及針對鑑定結果提出異議並申請重新鑑定之規定業已刪除之敘述。該函僅為單純的事實敘述或理由說明，未具對外發生法效性，非屬行政處分。㈡、上訴人必須先經過職保法第11條之程序，始能適用同法第13條申請鑑定，但本件上訴人並未經過第11條之程序。又參99年6月2日版「行政院勞工委員會辦理職業疾病鑑定作業程序處理要點」已經刪除第9點申請重新鑑定之條文，上訴人不能再申請重新鑑定。㈢、職業疾病鑑定結果增列「執行職務所致疾病」選項，為依法作為勞保給付之依據。由於多數鑑定案常受限於危害暴露資料不全，致以往鑑定結果多屬「非職業疾病」，影響勞工權益；惟依流行病學資料或職業疾病案例顯示該項工作可能造成或加重此疾病，該個案暴露資料雖不完全，但無法排除疾病與工作之因果關係，遂依勞保條例及勞工保險被保險人因執行職務而致傷病審查準則第20條之法規用語，增列「執行職務所致疾病」，作為勞保給付之依據，以維護職災勞工之權益。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠、本件乃勞工疑似罹患職業疾病，申請勞保給付，經原審參加人直接依據職保法第13條後段向被上訴人申請（參被上訴人提出之流程表左側），於此種情形，上開鑑定結果勞僱雙方若不接受，仍均會對勞僱雙方發生法律效果，換言之原審參加人通常即依鑑定是否職業疾病，決定是否核發勞保相關給付或給付方式（雖然原審參加人陳稱，在特別情況下，可不依鑑定結果為行政處分，然原審參加人迄未提出例外案例供參酌），因此參酌環境影響評估法之環境影響評估委員會審查「認可」後，主管開發機關通常即依據上開認否與否做出是否准許「許可開發」行政處分之前題要件，在司法實務亦認上開環境影響評估結論為行政處分，可得對之獨立提起行政爭訟之解釋。及保護人民憲法上訴訟權，暨基於有權利，斯有救濟之法理，原審法院因認系爭函文於本件情形，既已經對外發生法律上效力（即對上訴人及被保險人含其繼承人發生效力，而原審參加人依據系爭函文核定相關勞保給付），核應認屬行政處分。㈡、本件鑑定委員會之委員計17位，100年6月20日之100年鑑定委員會第3次會議，計有13位委員出席，該13位委員中有9位專科醫師，此詳被上訴人101年5月7日勞安字第1010012733號函附之上開會議紀錄及所附資料可查（外放不可閱卷）；且經鑑定委員會討論後，出席13位委員投票，其中6票認屬職業疾病、5票認屬執行職務所致疾病、2 票認非屬以上二者疾病。因此鑑定委員會決議，依據職保法第16條及作業程序處理要點第8點、(二)規定，「執行職務所致疾病」併計「職業疾病」之意見數合計11票，委員意見相同者超過委員二分之一以上，鑑定決定為「執行職務所致疾病」。因此系爭函文所指鑑定委員會前開鑑定結果，核無基於錯誤之事實或不完全之資訊認定事實、亦無涵攝明顯錯誤、對法律概念之解釋並無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範（有關「執行職務所致疾病」併計「職業疾病」之意見）等情，而鑑定委員會之組成及決議作成程序，亦無違反法定之正當程序及逾越權限情事，其鑑定結果，更無違反平等原則、公益原則等法治國家之應遵守之原理原則。鑑定委員會乃依職保法第3章所為本件鑑定，並無何恣意濫權或有其他違法情事；因此上訴人主張上開鑑定結果違法，訴請撤銷等如其聲明所示，難認有理由。㈢、按職保法並未就「職業疾病」為明確性之定義，而本件鑑定委員會就「執行職務所致疾病」併計為「職業疾病」之法律上見解，詳如上述。且查依上開鑑定委員會會議紀錄可知，鑑定委員決議乃依據職保法第16條之規定所為決議，認為意見相同超過二分之一，並非是依據作業程序處理要點第8點為決議，因此上訴人主張鑑定結果，將「執行職務所致疾病」併計為「職業疾病」有違法律保留原則云云，即不足採。且作業程序處理要點第8點亦係將勞工疾病區分為「職業疾病」及「非職業疾病」，並以「執行職務所致疾病」非屬「非職業疾病」解釋，而歸類為職保法第16條規定「職業疾病」之列，自無違反法律保留原則，上訴人主張上開作業程序處理要點第8點規定創設母法即職保法第16條所未規定之種類且組織不合法云云，亦有誤解。上訴人未明查職保法第3章規定，推論本件鑑定委員會組織不合法云云，顯不足採。㈣、鑑定委員會之鑑定結果，為「多階段行政處分」之一部，上訴人本不能對之不服，僅能對地方政府之認定不服依法提起行政訴訟，上訴人並無主觀公權利，退步言，縱認上訴人可得提起課予義務訴訟，然查依職保法第11條規定，本件上訴人應先向地方政府申請「認定」，上訴人未依循上開認定程序，逕依職保法第13條規定，顯與法不合。故上訴人主張依職保法第13條規定提起課予義務訴訟，並為聲明第2項所示，核欠缺權利保護要件且無理由，應併判決駁回，因將系爭函文及訴願決定均予維持，駁回上訴人之訴。五、上訴意旨略謂：㈠、鑑定委員會係依職保法第14條而設立，被上訴人卻另行訂定鑑定委員會組織規程，顯有違反特別法優於普通法與行政命令牴觸職保法之無效情形。再者，被上訴人組織條例制定於76年7月13日、上開組織規程於88年12 月8日修正，而職保法則於90年10月31日公布，仍有未依後法優於前法適用之違誤。故原判決無視於鑑定委員會組織設置法規違反憲法第172條及中央法規標準法第11條前段、第 16條、第17條等規定，顯有適用法規不當之違誤。㈡、按職保法第14條可知中央主關機關設置之鑑定委員會之職責係在認定是否為職業疾病或非屬職業疾病，然作業程序處理要點第8點卻另行劃分為職業疾病、執行職務所致疾病及非屬二者之疾病等認定方式，顯然逾越法律授權範圍而有違法律保留原則。況合併觀察職保法第1條、第17條及第33條亦可知，該法除有保護勞工權益外，亦有促進經濟發展之意，當被認定職業災害存在時，雇主即可能遭受不利行政處分而有侵害其營業自由及財產權之虞。原判決卻肯認作業程序處理要點之合法性，適用法規顯有不當。又作業程序處理要點自行擬制執行職務所致疾病與職業疾病意見，屬於職保法第16條之相同意見，原判決以該判斷係屬行政機關之判斷餘地，適用法規顯有不當。㈢、職保法第11條及第12條規定並非規定雇主須經縣市主管機關申請認定，始得向被上訴人申請鑑定，而南投縣政府未設置職業疾病鑑定委員會，上訴人自得直接向被上訴人申請鑑定等語，為此請求廢棄原判決，發回原審法院更為審理。六、本院查：㈠、行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，本院44年判字第18號、62年裁字第41號著有判例。㈡、按「勞工疑有職業疾病，應經醫師診斷。勞工或雇主對於職業疾病診斷有異議時，得檢附有關資料，向直轄市、縣(市)主管機關申請認定。」、「直轄市、縣(市)主管機關對於職業疾病認定有困難及勞工或雇主對於直轄市、縣(市)主管機關認定職業疾病之結果有異議，或勞工保險機構於審定職業疾病認有必要時，得檢附有關資料，向中央主管機關申請鑑定。」、「中央主管機關為鑑定職業疾病，確保罹患職業疾病勞工之權益，應設職業疾病鑑定委員會（以下簡稱鑑定委員會）。鑑定委員會置委員13人至17人，由中央主管機關遴聘下列人員組成之，並指定委員1人為主任委員：一、中央主管機關代表2人。二、行政院衛生署代表1人。三、職業疾病專門醫師8人至12人。四、職業安全衛生專家1人。五、法律專家1人。委員任期2年，期滿得續聘之；代表機關出任者，應隨其本職進退。」、「鑑定委員會應有委員超過2分之1出席，且出席委員中職業疾病專門醫師應超過2分之1，始得開會；開會時，委員應親自出席。為提供職業疾病相關資料，鑑定委員會於必要時，得委請有關醫學會提供資料或於開會時派員列席。鑑定委員會開會時，得視案情需要，另邀請專家、有關人員或機關代表一併列席。」、「中央主管機關受理職業疾病鑑定之申請案件時，應即將有關資料送請鑑定委員會委員作書面審查，並以各委員意見相同者4分之3以上，決定之。未能依前項做成鑑定決定時，由中央主管機關送請鑑定委員會委員作第2次書面審查，並以各委員意見相同者3分之2以上，決定之。第2次書面審查未能做成鑑定決定時，由鑑定委員會主任委員召集全體委員開會審查，經出席委員投票，以委員意見相同者超過2分之1，決定之。」職保法第11條、第13條、第14條、第15條及第16條分別定有明文。爰職業疾病之判定，除涉及疾病診斷外，尚需就流行病學證據、危害暴露、時序性及排除個人因素等原則，綜合判斷疾病與職業之因果關係，由於職業疾病潛伏期長達數年或數十年，往往因危害暴露事證蒐集不易及醫理見解不一，而造成地方政府或勞工保險局認定職業疾病之困難或行政處分之爭議。被上訴人乃依職保法第14條規定，設置鑑定委員會，辦理同法第13條所規定向中央主管機關申請之鑑定。㈢、次按「本會為鑑定職業疾病，依職保法第14條規定，設置職業疾病鑑定委員會（以下簡稱鑑定委員會）。鑑定委員會之職業疾病鑑定結果係屬專業鑑定意見之提供，作為勞工保險機構職業疾病給付或直轄市、縣（市）主管機關行政處分及法院受理勞雇雙方對於職業疾病補（賠）償爭訟時之參考。」、「(一)審查意見表鑑定結果之分類說明：1.職業疾病（職業病）：職業造成此疾病之貢獻程度大於百分之五十者。2.執行職務所致疾病：依流行病學資料或職業疾病案例顯示該項工作可能造成或加重此疾病，該個案暴露資料雖不完全，尚無法確認為目前之『職業疾病（職業病）』，其工作暴露屬高危險群，無法排除疾病與工作之因果關係。3.非屬以上二者疾病：即為非屬職業疾病或執行職務所致疾病者。( 二)鑑定結果之決定：鑑定結果依職保法第16條規定決定之，惟『執行職務所致疾病』之意見數，得併計『職業疾病』意見數。(三)鑑定結果之函復：第1次書面審查、第2次書面審查及會議審查之結果達職保法第16條之規定，本會將鑑定結果函復申請者。」作業程序處理要點第4點、第8點亦定有明文。而上開處理要點乃被上訴人為建立職業疾病調查與鑑定作業程序，提昇作業品質與效率，所發布之職權命令，核屬細節性、技術性規定，並未逾越法律授權範圍，亦未違反法律保留原則，自得予以適用。上訴意旨主張作業程序處理要點逾越法律授權範圍而有違法律保留原則，原判決適用法規不當云云，尚非可採。被上訴人依職保法之規定，由相關領域之專家組成之鑑定委員會，以法定人數多數決，做成鑑定決定，屬依法提供專業之鑑定意見，作為原審參加人保險給付、直轄市、縣（市）主管機關作成行政處分或法院受理爭訟之參考，其鑑定結果是否可資依據，尚待各該主管機關或法院斟酌取捨，即前開鑑定並不致生特定之法律效果，揆之前開規定及說明，自無從認係行政處分。㈣、查上訴人所僱用之勞工訴外人陳順興以從事橡膠工作所致「肺癌併肋膜轉移」向原審參加人申請98年5月7日至11月9日期間之職業傷病給付，經原審參加人以據醫理見解核定按普通疾病辦理。訴外人陳順興不服，申請審議，經勞工保險監理委員會予以撤銷該核定，責由原審參加人依職保法第13條規定，送請被上訴人鑑定委員會鑑定後再論。原審參加人於99年9月2日檢附相關資料送請被上訴人鑑定委員會申請鑑定。被上訴人依職保法受理，並依據作業程序處理要點，由17位委員綜合研判疾病與執行職務之因果關係，據以選定屬「職業疾病」、「執行職務所致疾病」或「非屬以上二者疾病」，經彙整委員意見數，以法定多數決作成鑑定決定為「執行職務所致疾病」，為原審確定之事實。被上訴人以100年7月4日函復原審參加人略以「有關茂順密封元件科技股份有限公司第四廠被保險人陳順興因從事橡膠工作致『肺癌併肋膜轉移』……經本會職業疾病鑑定委員會鑑定決定為『執行職務所致疾病』……依作業程序處理要點第8點規定，所稱『職業疾病』係指職業造成此疾病之貢獻程度大於百分之五十者；所稱『執行職務所致疾病』係指依流行病學資料或職業疾病案例顯示該項工作可能造成或加重此疾病，該個案暴露資料雖不完全，尚無法確認為『職業疾病』，但其工作暴露屬高危險群，無法排除疾病與執行職務之因果關係。……該勞工如有投保勞工保險，依『勞工保險條例』第34條規定，得向　貴局請領職業疾病補償費。」可知，被上訴人僅係將鑑定委員會之鑑定結果函復原審參加人，並補充敘明所稱「職業疾病」及「執行職務所致疾病」之差異，以避免誤解，就鑑定結果與其性質及權益予以說明，為單純之事實敘述及觀念通知，不發生具體法律效果，核非行政處分。嗣上訴人請求被上訴人撤銷100年7月4函，經被上訴人以100年9月7日函復略以「有關貴公司對員工陳順興君因從事橡膠工作致『肺癌併肋膜轉移』，經本會職業疾病鑑定委員會鑑定結果為『執行職務疾病』提出異議乙案，復如說明，請查照。……查本會職業疾病鑑定委員會之鑑定結果為專業鑑定意見之提供，作為勞工保險給局給付、直轄市、縣（市）主管機關作成行政處分或法院受理爭訟之參考，因非屬行政處分，尚無相對人或利害關係人得向被上訴人請求撤銷處分之情形。至於貴公司引用本會98年12月28日『辦理職業疾病鑑定作業程序處理要點』第9點規定，提出異議並重新鑑定乙節，查本會已於99年6月2日修正刪除該點規定在案。」僅係說明鑑定委員會之鑑定結果為專業鑑定意見之提供，非屬行政處分之意旨，及針對鑑定結果提出異議並申請重新鑑定之規定業已刪除之敘述，核屬行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，該函亦非行政處分。故上訴人對系爭函文提起訴願，訴願決定不予受理，並無不合。上訴人對非屬行政處分之系爭函文提起撤銷訴訟，不合行政訴訟法第4 條撤銷訴訟之起訴要件，起訴不備合法要件，應依同法第107條第1項第10款，裁定駁回其訴。原判決認以系爭函文為行政處分，就實體上駁回上訴人之訴，理由雖有不同，結論並無二致，仍應予維持。則上訴意旨主張鑑定委員會之組織及所作成之鑑定結果違法等實體部分之理由，即毋庸予以審究。㈤、末按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項定有明文。故依本條提起課予義務訴訟，須該案件為人民「依法」申請之案件。而此所稱之依法申請，係以人民依據法令之規定，得向中央或地方機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分者為限；且中央或地方機關對於人民之申請負有法定作為義務為要件，如欠缺此要件，亦不得提起課予義務訴訟。查被上訴人依職保法之規定，由相關領域之專家組成之鑑定委員會，作成鑑定決定，屬依法提供專業之鑑定意見，並不致生特定之法律效果，非屬行政處分，則被上訴人無從依上訴人之申請，就上訴人第四廠被保險人陳順興因從事橡膠工作致「肺癌併肋膜轉移」是否屬職業疾病鑑定案，作成非屬「職業疾病或執行業務所致疾病」之行政處分，原判決以上訴人無主觀公權利，其對被上訴人提起課予義務訴訟部分，並無理由之論述，以及上訴人所主張如何不足採等事項均詳予以論述，並無所謂原判決有判決不備理由違背法令之情形；上訴意旨所提南投縣政府未設置鑑定委員會，上訴人自得直接向被上訴人申請鑑定云云，因上訴人提起本件行政訴訟，不符合課予義務訴訟之要件，尚難據為有利於上訴人之認定。㈥、綜上所述，上訴人之主張均無可採。原判決將訴願決定予以維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　11　　月　　1　　日最高行政法院第四庭審判長法官　黃　合　文法官　鄭　忠　仁法官　劉　介　中法官　帥　嘉　寶法官　林　惠　瑜以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　11　　月　　2　　日書記官　王　史　民

最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第944號

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