最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第945號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第945號上訴人　葉頌仁訴訟代理人　詹文凱律師被上訴人　臺北市古亭地政事務所代　表　人　林健智參加人　社團法人中國國民黨代　表　人　馬英九上列當事人間確認行政處分無效事件，上訴人對於中華民國101 年5月31日臺北高等行政法院101年度訴字第204號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人之被繼承人葉中川於民國51年1月16日與中國國民黨中央委員會（下稱國民黨中央委員會），就坐落重測前為臺北縣木柵鄉○○段○○○○段1-1、1-3、2、2-1、4、4-1、4-3、5地號及同段○○○小段108-1、182-1地號等10筆土地（重測後為臺北市○○區○○段○○段150、173、174、168、177地號等5筆土地，並劃歸被上訴人轄區，下稱系爭土地）簽訂杜賣證書，並於52年7月22日向改制前為臺北縣（改制後為新北市）新店地政事務所（下稱新店地政事務所）辦理登記，經該所以收件新地字第1932、1933號受理，惟未完成登記；嗣於53年11月19日向該所重新辦理登記，經該所以收件新地字第3417、3418號受理，並於53年11月23日准許系爭土地移轉登記予國民黨中央委員會所有（下稱系爭登記處分），至83年間准許系爭土地更名登記為參加人社團法人中國國民黨所有。上訴人不服，於94年11月4日向臺北市政府提起訴願，經該府以95年3月23日府訴字第09426758700號訴願決定不受理。上訴人仍不服，提起行政訴訟，原審法院因認其訴請確認系爭登記處分無效、損害賠償、撤銷訴願決定及原處分部分不合法，訴請塗銷系爭登記部分顯無理由，而以95年度訴字第1740號判決駁回。上訴人猶不服，提起上訴，經本院96年度裁字第3742號裁定駁回確定在案。嗣上訴人於100年10月13日向被上訴人請求確認系爭登記處分因違法而無效，經被上訴人以100年11月2日北市古地一字第10031583200號函（下稱被上訴人100年11月2日函）復略以，該登記案所附證件均齊備，原受理單位新店地政事務所據以完成登記，均符法令規定。上訴人不服，提起行政訴訟，經原審法院裁定參加人獨立參加本件訴訟後，以101年度訴字第204號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，提起本件上訴，求為判決廢棄原判決，並確認系爭登記處分無效。二、上訴人起訴主張略以： (一)、土地登記制度中所登記之權利，須為民法及其他法律所明定，而在民法之權利體系下，得登記為權利主體者，應限於自然人及法人，否則將使土地登記之公示及公信效果喪失，而屬重大瑕疵。 (二)、中國國民黨在83年成立社團法人前，尚不具法人資格，非屬法律上之權利主體，而國民黨中央委員會為其內部組織，非獨立之團體，亦不具權利主體資格，且葉中川係被逼迫辦理系爭土地移轉登記，故系爭登記處分違背法律，且屬重大明顯之瑕疵，亦無法補正，當然無效。 (三)、35年間仍屬訓政時期，國民黨黨部之法律性質為政府機關，惟系爭土地移轉登記發生於53年，斯時我國已行憲政，參加人僅為一政黨，不具行政機關之資格，故被上訴人引用內政部59年1月27日台內地字第350836號函，已嚴重違反憲政精神。另被上訴人引用內政部62年7月23日(62)台內地字第529795號函（下稱內政部62年7月23日函）及74 年12月2日(74)台內地字第365559號函（下稱內政部74年 12月2日函），辯稱地政機關非有法院確定判決，不得逕為塗銷登記云云，然上開函釋係針對人民間之私權爭議釋示，與本件爭執者為地政機關本身之處分效力不同，自不應誤引。 (四)、被上訴人之違法處分使葉中川就系爭土地之所有權受到不實登記之侵害，至94年間因系爭土地所有權之再次移轉受土地法第43條規定之保障而喪失所有權。上訴人為葉中川之繼承人之一，本可依法繼承系爭土地之權利，卻因此喪失應得之權利。本件雖因系爭土地所有權已再次移轉，致上訴人難以請求回復原狀，但就參加人因此所獲得之利益，上訴人仍有追償之可能，故符合行政訴訟法第6條第1項規定「受確認判決之法律上利益」之要件，而得提起本件訴訟等語，爰求為判決確認系爭登記處分無效。三、被上訴人答辯略以： (一)、依內政部62年7月23日函及74年12月2日函意旨，上訴人如對已登記完成之案件有得撤銷之理由，於未有第三人因信賴登記而為新登記前，應循司法程序訴請為塗銷登記，俟獲勝訴判決，再憑該項判決辦理塗銷登記。上訴人於100 年10月13日向被上訴人請求確認系爭登記處分無效時，被上訴人業以101年11月2日函復上訴人應依土地法第43條及土地登記規則第7條規定訴請法院判決塗銷登記確定後，再檢具相關文件向被上訴人申辦登記。 (二)、新店地政事務所53年11月19日收件新地字第3417號登記申請案，其申請書、委託書、杜賣證書等文件均經買賣雙方共同簽章，並有當時木柵鄉鄉長張榮森等5人見證，已符合35年10月2日地政署訂定發布之土地登記規則第26條第1項及第65條第1項規定，且葉中川附有印鑑證明，顯見雙方出於自由意願，葉中川出賣系爭土地之真意應無疑義。(三)、國民黨中央委員會雖為未完成登記之法人，無權利能力，然其以未登記法人之團體名義為交易者，民事訴訟法第40條第3項為應此實際上之需要，特規定此等團體設有代表人或管理人者，亦有當事人能力；至於因其所為之法律行為而發生之權利義務，於實體法上應如何規範，自應依其行為之性質，適用關於合夥或社團之規定，不能以此種團體在法律上無權利能力即否定其一切法律行為之效力，此有最高法院91年度台上字第1030號判決可參。 (四)、上訴人對參加人等訴請返還土地等民事事件業經臺灣高等法院97年度重上字第102號判決及最高法院100年度台上字第484號判決駁回，故系爭登記處分有效等語，爰求為判決駁回上訴人在第一審之訴。四、參加人略以： (一)、中華革命黨於3年7月8日成立，8年改組為中國國民黨，復於78年2月10日經內政部許可設立。嗣於81年7月27日人民團體法增訂政黨之法人登記條文施行後，中國國民黨乃於83年3月3日完成社團法人設立登記。易言之，中國國民黨為參加人之前身，具有同一性。又中國國民黨於51年時雖未取得法人資格，惟當時國民黨中央委員會係對外代表中國國民黨，且系爭土地之登記名義所表彰之權利主體實為中國國民黨之所有黨員，故國民黨中央委員會得為系爭土地之登記名義人，且以其名義與葉中川就系爭土地買賣所為之債權行為及物權行為均屬有效。 (二)、葉中川於91年8月20日去世，上訴人與訴外人葉張淑津、葉頌娟、葉伯均及葉伯辰（即葉中川之繼承人）前於95年間對參加人及訴外人元利建設企業股份有限公司訴請確認系爭150及177地號土地所有權為上訴人等所有等聲明，案經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）95年度重訴字第1275號、臺灣高等法院97年度重上字第102號及最高法院100年度台上字第484號民事判決駁回確定在案，該等民事確定判決業已認定系爭150及177地號土地已由參加人取得所有權、系爭150及177地號土地53年11月23日之登記有效。(三)、依最高法院50年台上字第2719號判例、86年度台上字第3756號、91年度台上字第1030號民事判決意旨、最高法院65年度第2次民庭庭推總會決議意旨、前司法行政部51年12 月29日(51)台函民字第6719號函示、內政部65年8月26日台內地字第692625號函、71年3月8日台內民字第70191號函、77年4月12日台內地字第586510號函示可知，非法人團體雖無權利能力，然其以未登記法人團體名義為交易者，不能以此種團體在法律上無權利能力即否定其一切法律行為之效力，故登記之有效與否應取決於登記名義人所表彰權利義務其歸屬者而定，而非僅以登記名義人是否具有權利能力即可驟論該登記之效力。因此，實務上肯認寺廟、神明會、學校董事會、祭祀公業、國軍退除役官兵輔導委員會冷凍加工廠、交通銀行總管理處、水利委員會、糧食事務所等形式上不具有權利能力者，亦可為不動產之登記名義人，足以明之。 (四)、綜上，參加人於完成法人設立登記前，對外不論係以中國國民黨或國民黨中央委員會名義所為法律行為，其實際之權利義務歸屬者均為中國國民黨之所有黨員，其後於參加人完成法人設立登記後，權利義務即由參加人概括承受，是系爭登記處分有效等語，爰求為判決駁回上訴人在第一審之訴。五、原判決略以： (一)、葉中川於51年1月16日與國民黨中央委員會，就系爭土地簽訂杜賣證書，並於52年7月22日向新店地政事務所辦理登記，經該所以收件新地字第1932、1933號受理，惟未完成登記；嗣於53年11月19日向該所重新辦理登記，經該所以收件新地字第3417、3418號受理，並於53年11月23日依實務慣例登記為國民黨中央委員會所有，至83年間更名登記為社團法人中國國民黨所有。上開杜賣證書記載，買主為「國民黨中央委員會（代表人郭驥）」，賣主為「葉中川」，且載明價金及土地標示，可見雙方已就標的物及價金互相同意，買賣契約已成立；又杜賣證書上有關買主、賣主及地址，雖係出自同一人手筆，惟杜賣證書第2頁上方空白處、賣主「葉中川」名字下方均有葉中川之印文，與其於51年1月3日向當時臺北市延平區公所申領之印鑑證明及聲請登記委託書上之印文均相符，堪認杜賣證書係經葉中川蓋章無訛，系爭土地移轉登記係依買賣雙方共同委託之人辦理登記；上訴人未提出具體證據，泛稱葉中川係遭逼迫辦理登記，即無可採。 (二)、葉中川於91年8月20日逝世，其繼承人即上訴人等於95年間曾對參加人等，本於民法物上請求權、侵權行為及不當得利等法律關係，先位請求參加人將系爭登記塗銷，回復為葉中川名義，備位請求參加人等連帶給付上訴人等新臺幣250,628,569元及法定遲延利息，該民事事件先後經臺北地院95年度重訴字第1275號、臺灣高等法院97年度重上字第102號及最高法院100年度台上字第484號判決上訴人等敗訴確定在案。 (三)、上訴人等對系爭登記，亦曾提起行政訴訟，訴請1.確認系爭登記處分無效。2.被上訴人應將系爭登記塗銷。3.被上訴人無法塗銷系爭登記時，應按市價賠償上訴人等。經原審法院95年度訴字第1740號判決以上訴人等提起該訴訟前，並未先向被上訴人請求確認系爭登記處分無效，其遽提確認系爭登記處分無效，於法不合；所合併請求按市價賠償部分，亦失所附麗，應併駁回；至於請求將系爭登記塗銷部分，因係以確認系爭登記處分無效成立為前提，確認系爭登記處分無效部分既不合法，請求將系爭登記塗銷部分，顯無理由，而駁回其訴。上訴人等不服，提起上訴，經本院96年度裁字第3742號裁定認為其上訴不合法，予以駁回。 (四)、行政程序法係於88年2月3日公布，自90年1月1日施行，並無溯及既往適用之規定，故該法第111條有關行政處分無效判斷標準之規定，於本件系爭53年11月23日之移轉登記處分，自無適用。又行政處分無效，係自始無效，當然無效，且依實務及學說見解，行政處分是否無效，常與公益有關，故其原因限於行政處分具有重大明顯之瑕疵，條件嚴格，在實務經驗上甚為罕見，故未具有權利能力之團體，如有一定名稱、組織，而有自主意思，以其團體名稱對外為一定商業行為或從事事務有年，已有相當之知名度，而為一般人所知悉或熟識，且有受保護之利益者，亦應受法律之保障。是未完成登記之法人，雖無權利能力，然其以未登記法人之團體名義為交易者，民事訴訟法第40條第3項為應此實際上之需要，特規定此等團體設有代表人或管理人者，亦有當事人能力。至於因其所為之法律行為而發生之權利義務，於實體法上應如何規範，自應依其行為之性質，適用關於合夥或社團之規定。不能以此種團體在法律上無權利能力即否定其一切法律行為之效力。本件國民黨中央委員會為中國國民黨內部機構，系爭土地於53年11月23日依前述行政院35年1月9日節貳字第6945號等令示，以及當時土地登記實務慣例，以國民黨中央委員會名義登記為所有權人，雖有欠妥適，惟系爭登記與公序良俗無違，亦無不法目的，依當時法制時、空背景及前述說明，尚難認系爭登記處分無效，嗣於中國國民黨完成法人設立登記後，基於同一體原則，於83年5月23日更名登記為參加人繼受，自屬有據。 (五)、綜上，上訴人訴請確認系爭登記處分無效，委無可採，乃判決駁回上訴人在第一審之訴。六、本院查： (一)、按「聲請登記，應提出左列文件：一、聲請書。二、證明登記原因文件。三、土地所有權狀或土地他項權利證明書。四、依法應提出之書據圖式。」及「聲請土地所有權移轉登記，應取得土地所在地鄉鎮公所或區公所之證明。」分別為35年10月2日訂定發布之土地登記規則第26條第1項及第65條第1項所明文。本件觀諸原處分卷附之土地登記簿謄本、土地權利移轉登記聲請書、委託書、登記證明書、地租稅捐繳納證明書、印鑑證明書、戶籍謄本、杜賣證書等影本，足見系爭土地之買賣雙方即國民黨中央委員會及葉中川於53年11月19日聲請系爭土地所有權移轉登記時，已依上揭規定提出相關文件。 (二)、次按所謂非法人團體係指由多數人所組成，有一定之組織、名稱及目的，且有一定之事務所或營業所為其活動中心，並有獨立之財產，而設有代表人或管理人對外代表團體及為法律行為者屬之。在83年3月3日為社團法人設立登記前之中國國民黨，依其黨章規定，係由國民黨中央委員會對外代表該政黨；而該政黨存在已久，係由眾多黨員所組成，有一定之組織、名稱及目的，並有一定之事務所為其活動中心，且有獨立之財產，故該政黨應屬非法人團體，雖不具有權利能力，惟國民黨中央委員對外代表該政黨為法律行為有年，為一般人所知悉或熟識，且有應受法律保護之權益存在，則其權益應歸屬於該政黨所有黨員公同共有，且在該政黨為社團法人設立登記後，由參加人概括承受。從而，國民黨中央委員會代表中國國民黨與葉中川簽訂系爭土地杜賣證書，記載買主為國民黨中央委員會，以及原受理單位新店地政事務所於53年11月23日准許系爭土地移轉登記予國民黨中央委員會所有，乃係當時時代背景使然，該政黨既有應受法律保護之權益存在，仍應認其買賣行為之效力及系爭土地之所有權，均歸屬於該政黨所有黨員公同共有，且在該政黨為社團法人設立登記後，由參加人概括承受。 (三)、再按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰……七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」固為行政程序法第111條第7款所明定，惟行政程序法係於88年2月3日公布，並自 90年1月1日施行，原受理單位新店地政事務所於53年11月23日作成准許系爭土地移轉登記予國民黨中央委員會所有之處分時，行政程序法尚未公布施行；倘認該條款所規定者為法理，但因該條款所謂重大明顯之瑕疵，係指其瑕疵之程度，不但重大，且任何人一望即知者而言；如果其瑕疵非重大，或非明顯，即難指該行政處分無效。如前所述，原受理單位新店地政事務所53年11月23日准許系爭土地移轉登記予國民黨中央委員會所有之處分乃係當時時代背景使然，系爭登記處分雖有瑕疵，但一般人知悉或熟識系爭登記處分乃表彰系爭土地所有權為中國國民黨所有黨員公同共有，故其瑕疵之程度，尚非重大明顯，即難謂系爭登記處分無效。 (四)、復按「土地登記規則，由中央地政機關定之。」為64年7 月24日修正公布之土地法第37條第2項所規定。且按「本規則依土地法第37條第2項規定訂定之。」及「（第1項）法人在未完成法人設立登記前，取得土地所有權者，得提出協議書，以其籌備人公推之代表人名義申請登記，但其代表人應表明身分及承受原因。（第2項）登記機關為前項之登記，應於登記簿所有權部其他登記事項欄，註記取得權利之法人籌備處名稱。（第3項）第1項之協議書，應記明於登記完畢後，法人未核准設立者，其土地依左列方式之一處理。但仍應受有關法令之限制。一、以已登記之代表人所有。二、申請登記為籌備人全體共有。」分別為69年1月23日修正發布之土地登記規則第1條及第86條所明文。從而，內政部83年4月23日(83)台內地字第8305047號函附會議紀錄之結論記載：「(一)按行政院35年1月9日節貳字第6945號令示『政黨及其所屬機構，依法取得之土地，應歸其所有。』故以往中國國民黨於未完成法人設立登記前，有以『中國國民黨中央委員會』、『中國國民黨中央委員會文化工作會』、『中國國民黨中央委員會財務委員會』、『中國國民黨ㄨㄨㄨ會』、『中國國民黨ㄨㄨㄨ黨部』等名義辦竣不動產登記之情形。茲因中國國民黨已依人民團體法第11條之規定於83年3月12日（按，觀諸原處分卷附之法人登記證書影本之記載，參加人設立登記日期應為同年月3日）辦竣法人登記，據該黨列席代表稱上開以其所屬機構名義登記之不動產，其所購置之價款均係由該黨所支付……。故參照前揭行政院令示及土地登記規則第86條之訂定法意，中國國民黨得檢附其各該所屬機構出具之同意更名文件申請辦理更名登記。……」等語，乃係依據上揭規定之法意所作成之結論，尚非毫無法令依據。 (五)、原判決業已論明其事實認定之依據及得心證之理由，且對於上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用法規不當之違法情事。上訴意旨主張中國國民黨在83年間成立社團法人前，不具法人資格，非法律上之權利主體；而國民黨中央委員會為該政黨之內部組織，非獨立之團體，更無權利主體之資格，亦非屬非法人團體。原受理單位新店地政事務所明知國民黨中央委員會不具權利主體之資格，卻於53年11月23日准許系爭土地移轉登記予國民黨中央委員會所有，依行政程序法第111條第7款規定，系爭登記處分因違反民法有關權利能力之最基本規定，具有重大明顯之瑕疵，亦無從補正，當然無效；縱行政程序法之制定晚於系爭登記處分，但該條款所揭示者為法理，系爭登記處分涉及權利義務之實體面，非僅程序面而已，是系爭登記處分因違法而當然無效。原判決就系爭登記處分是否合法，應就登記行為之內容是否符合登記時有效之法律及法律之基礎原理而為審查，然被上訴人未提出系爭登記處分之法律依據，卻援引過時且不符憲政體制之內政部83年4月23日台內地字第8305047號函為依據，原判決未予審酌，逕以最高法院100年度台上字第484號民事判決有關當事人能力之意旨為其審判依據，雖謂系爭登記處分為「權宜措施」、「有欠妥適」，卻未予糾正，顯有判決不適用法規之違法情事云云，經核無非係對業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，核屬其歧異之法律見解，尚難遽謂原判決違背法令。 (六)、綜上所述，原判決認事用法並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，並確認系爭登記處分無效，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　11　　月　　1　　日最高行政法院第二庭審判長法官　劉　鑫　楨法官　沈　應　南法官　許　瑞　助法官　蕭　忠　仁法官　吳　慧　娟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　11　　月　　1　　日書記官　彭　秀　玲

最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第945號

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