最高行政法院(含改制前行政法院)101年度裁字第1200號

最　高　行　政　法　院　裁　定

101年度裁字第1200號

抗告人

詹德健

訴訟代理人

詹順貴 律師

訴訟代理人

洪韶瑩 律師

抗告人

廖明田

訴訟代理人

陳妙秋 律師

抗告人

吳進貴

訴訟代理人

施淑貞 律師

訴訟代理人

張譽尹 律師

抗告人

謝哲進

訴訟代理人

蔡志揚 律師

抗告人

許金水

抗告人

陳欽全

上二人共同訴訟代理人

蔡雅瀅 律師

上二人共同訴訟代理人

陸詩薇 律師

上六人共同訴訟代理人

林三加 律師

上列抗告人因與相對人行政院環境保護署、行政院國家科學委員會間聲請停止執行事件，對於中華民國101年2月29日臺北高等行政法院100年度停更二字第2號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、緣相對人行政院環境保護署（下稱環保署）於民國95年7月31日就中部科學工業園區第三期發展區（后里基地─七星農場部分）開發計畫（下稱中科三期），依環境影響評估法（下稱環評法），以環署綜字第0950060540號公告其有條件通過之環境影響評估審查結論（下稱95年環評審查結論），相對人行政院國家科學委員會（下稱國科會）乃於95年8月3日對中科三期開發單位即國科會中部科學工業園區管理局（下稱中科管理局）核發該開發計畫之開發許可（下稱95年開發許可）。抗告人認95年環評審查結論違法，循序提起撤銷訴訟，經臺北高等行政法院以96年度訴字第1117號判決將訴願決定及原處分均撤銷，環保署不服提起上訴，經本院以99年度判字第30號判決駁回確定在案。嗣環保署於99年9月2日以環署綜字第0990080213號公告重新通過中科三期環評審查結論（下稱99年環評審查結論），國科會乃於99年9月6日據之以臺會協字第0990064454號函對中科管理局核發開發許可（下稱99年開發許可），並同時廢止95年開發許可。抗告人向臺北高等行政法院提起撤銷99年環評審查結論及99年開發許可之訴訟，並請求環保署應繼續進行第二階段環評（案號：100年度訴字第118號；下稱99年環評撤銷訴訟），並依行政訴訟法第116條規定聲請：⑴環保署公告中科三期之99年環評審查結論於本案訴訟判決確定前，應停止執行。⑵國科會依99年環評審查結論就中科三期核發之99年開發許可，於本案訴訟判決確定前，應停止執行。⑶國科會及中科管理局就中科三期核發予訴外人友達光電股份有限公司（下稱友達公司）及旭能光電股份有限公司（下稱旭能公司）之建築執照、使用執照、雜項執照、免實施環境影響評估之許可及其他各項開發之許可，於抗告人另案提起之確認開發許可無效訴訟（案號：99年度訴字第2054號）及本案訴訟判決確定前，應停止執行。經臺北高等行政法院100年度停字第9號裁定准許抗告人前開第⑴⑵項之請求，但駁回第⑶項之聲請。相對人就准許前開⑴⑵項停止執行部分提起抗告（抗告人就被駁回第⑶項部分則未聲明不服而確定），復經本院100年度裁字第1058號裁定除確定部分外廢棄，發回原審更為裁定。嗣臺北高等行政法院以100年度停更一字第1號裁定駁回聲請，抗告人不服提起抗告，經本院100年度裁字第2293號裁定將其廢棄發回。臺北高等行政法院再以100年度停更二字第2號裁定（原裁定）駁回聲請，抗告人仍不服，遂提起本件抗告。

三、本件原裁定以：㈠按本件行政機關依環評法第7條規定有條件通過環評審查，關乎環評法賦予居民對開發行為表示意見等相關權利，當地居民權益即因而受影響，其雖非該審查結論之相對人，仍非不得以利害關係人身分提起行政訴訟；又相對人國科會核發予中科管理局之開發許可，因係本於該環評審查結論而來，當地居民自亦得對該具有法律上效果之行政處分爭執。㈡聲請意旨所舉臺北高等行政法院96年度訴字第1117號、本院99年度判字第30號判決；臺北高等行政法院99年度停字第54號及全字第43號、本院99年度裁字第2032號及第2029號等裁定，所審酌之對象均為95年環評審查結論及開發許可，故無從執以為據並推導99年環評審查結論及開發許可當然違法，或其執行將發生難於回復之損害且有急迫情事，並於公益無重大影響。㈢查相對人環保署95年環評審查結論經撤銷後，已依判決意旨重為處分；相對人國科會亦因而廢止95年開發許可，重為99年開發許可，形式上審查，尚難認系爭處分有顯然違法之處。惟相對人等所為處分是否合法，仍有待本案判決就所附條件逐項審查，難以於暫時權利保護程序遽為論斷，是抗告人主張其本案訴訟勝訴之蓋然率甚高云云，尚難遽採。㈣就抗告人主張有難於回復之損害且有急迫性之情形，分述如下：⒈依臺中市政府府授環水字第1000104491號函內容，本件廠區放流水已於100年7月4日停止於牛稠坑溝排放。是抗告人前所主張中科三期目前尚未完成污水處理廠之設置及排水專管，卻容許開發單位進行量產，99年環評審查結論並同意暫排放廢水至牛稠坑溝，有停止執行之急迫性一節，已與現狀不符。⒉又抗告人主張旭能公司放流口在98年第3季至99年第2季有多次導電度超過灌溉用水標準、懸浮固體及生化需氧量亦有多次超過限值云云，然與此同時亦有多次之檢測結果均符合規定，是該等各項監測數據經審查考量後，乃於99年環評審查結論中有條件通過環評審查。是抗告人上開主張，係執系爭處分作成前之監測數據資料為依據，並不足採。況該等判斷有無違法而影響環評審查結論公告之效力，應屬本案訴訟審究範圍，非本件停止執行事件所得逕為論斷。⒊抗告人另主張99年環評審查所為多項評估，仍係基於錯誤且不充分之資訊所作成云云。惟就健康風險評估之立論依據，及其他環評審查結論所列諸項目包括空氣污染、水污染及安全性評估等評估基礎是否基於不正確、不充分之資訊所作成，而影響99年環評審查結論及據此核發之開發許可之效力，均涉及環評委員專業判斷餘地違法與否之問題，核係本案訴訟所應調查認定之範圍，非本件停止執行事件所應審究。⒋又所謂若中科三期容許友達公司於100年3月量產，則流行病學背景調查將造成致病來源之混淆云云，乃抗告人之主觀認定，尚乏依據。且該等內容既係環評審查結論所附加之條款，乃環評委員專業判斷所作成，有無違法之處，自應待本案訴訟調查認定，惟不論抗告人上開質疑是否有據，此項附加之條款乃課予開發單位除一般環保法規外，更嚴苛應遵守之條件，實無從反面推論因有此項附加之條件，以至於99年環評審查結論及開發許可之執行，將對抗告人發生難於回復之損害並有急迫性之情事。⒌至抗告人主張於100年4月1日因試排廢水至大安溪，造成魚群大量死亡一節，業經另案認定並非本件七星園區排放廢水所造成（臺北高等行政法院100年度全更一字第1號、本院100年度裁字第3073號裁定）。是本件並無事證可認將對大安溪水造成污染而有危害居民用水安全與健康之情形。且依相對人所提之七星基地及大安溪放流口相對位置圖所示，與抗告人住居地亦有相當距離，益難認將對抗告人造成何種難於回復之損害並有急迫性情事。㈤綜上，抗告人就系爭處分為停止執行之聲請，尚難認抗告人就其未准停止執行將發生難於回復之損害且有急迫情事，已盡釋明之責，而有停止執行之必要性，核與行政訴訟法第116條第2項規定之停止執行要件不符，自不應准許等語而駁回抗告人之聲請。

四、抗告意旨略謂：㈠原審於抗告人聲請儘速開庭後，未提供抗告人陳述意見之機會，即逕行裁定，乃突擊性裁判，顯非妥適。㈡原裁定忽略本案請求勝訴蓋然率之判斷，顯有違反本院所建立之判斷基準，又原裁定忽略本案訴訟進度，亦非妥適。㈢中科三期之放流水改排至大安溪下游，仍會持續造成人民健康安全及農作物污染之重大危害；相對人就95年環評審查結論經撤銷後，於99年8月間倉促進行草率的健康風險評估，完全忽略居民飲用受放流水污染的地下水對健康之影響；原裁定遭相對人不當誤導，致誤認「健康風險評估僅係評估特定場址的『增量風險』而已」，致使原裁定對於本案可能產生之重大損害及急迫危害，未能作出正確判斷；原裁定並未就聲請人表明應受「經濟社會文化權利國際公約」保障之主張，作出任何判斷，據以駁回本件聲請，於法亦有未洽；有關100年4月1日魚群死亡事件，觀之中科三期后里農場部分之放流水質對承受水體之影響因應對策報告內容，是原裁定亦顯有誤解事實之情事。故系爭開發案排放廢水確有對於自然環境及國民健康安全之重大危害，且原裁定未依本院100年度裁字第2293號裁定發回意旨辦理，均與法有違等語。

五、本院查：

㈠按「於行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響者，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行或全部。」行政訴訟法第116條第2項、第5項分別定有明文。故聲請停止執行之要件，行政法院必須審查：⑴原處分或決定之執行是否將發生難以回復之損害？⑵是否有急迫情事？

⑶是否於公益無重大影響或原告之訴非顯無理由？作為准否停止執行之標準。而所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度，以及不能以相當金錢賠償而回復損害而言。但也不應只以「能否用金錢賠償損失」當成唯一之判準，如果損失之填補雖能以金錢為之，惟其金額過鉅，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難於回復損害」之範圍。又聲請人需對於處分或決定所停止執行之必要等事項盡釋明之責。至原處分是否違法應予撤銷，乃其本案訴訟是否有理之範疇，非審理停止執行之事件所得置喙。

㈡經查，抗告人係依原法院96年度訴字第1117號、本院99年度判字第30號判決及原法院99年度停字第54號、全字第43號、本院99年度裁字第2032號裁定，主張其為利害關係人得為本件請求；而環評委員因受威嚇致無法公平公正行使職權，故99年版環評結論未經依法表決，係屬違法應予撤銷，其據予核發之開發許可自失所附麗，抗告人訴請撤銷之本案請求勝訴之蓋然率極高。另依前開裁判內容可知99年版環評結論及開發許可對居民健康有造成難以回復損害之高度可能性，有預防發生難以回復損害之急迫情事等語，而聲請停止執行。惟查原法院96年度訴字第1117號、本院99年度判字第30號判決與原法院99年度停字第54號及全字第43號、本院99年度裁字第2032號及第2029號等裁定，所審酌之對象均為95年版環評結論及開發許可，故上開裁判之見解縱使認為95年版環評結論違法或准許抗告人前對95年版環評結論及開發許可所為停止執行或假處分之聲請，亦無從推導99年版環評結論及開發許可當然違法，或其執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事並於公益無重大影響之證據，仍應由抗告人就相關要件為釋明。按行政法院對行政機關就具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，承認其有判斷餘地，此乃原法院96年度訴字第1117號及本院99年度判字第30號判決所是認，上開判決之所以撤銷環保署95年版環評結論，係以環保署於開發單位未提出健康風險評估之情形下，遽認對國民健康及安全無重大影響，毋需進行第2階段環評，構成未考慮相關因素，依據不充足之資訊而作成「有條件通過環境影響評估」之結論，乃行政機關之判斷係出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊之判斷而有瑕疵等為據，並非認定中科三期之環境影響評估應繼續進入第2階段環評。原裁定以上開判決意旨係認中科三期之環境影響評估應繼續進入第2階段環評，環保署99年版環評結論仍為「有條件通過環境影響評估」未繼續進入第2階段環評，顯然違背前開判決意旨，自屬誤解。本件依據臺中市政府府授環水字第1000104491號函內容，中科第三期廠區放流水已於100年7月4日停止於牛稠坑溝排放。是抗告人前所主張中科三期目前尚未完成污水處理廠之設置及排水專管，卻容許開發單位進行量產，99年環評審查結論並同意暫排放廢水至牛稠坑溝，有停止執行之急迫性一節，已與現狀不符。而抗告人主張旭能公司放流口在98年第3季至99年第2季有多次導電度超過灌溉用水標準、懸浮固體及生化需氧量亦有多次超過限值乙節，經查與此同時亦有多次之檢測結果均符合規定，相對人依據該等各項監測數據經審查考量後，乃於99年環評審查結論中有條件通過環評審查。是抗告人上開主張，係執系爭處分作成前之監測數據資料為依據，並不足採。況該等判斷有無違法而影響環評審查結論公告之效力，應屬本案訴訟審究範圍，非本件停止執行事件所得逕為論斷。抗告人另主張99年環評審查所為多項評估，仍係基於錯誤且不充分之資訊所作成乙節。惟就健康風險評估之立論依據，及其他環評審查結論所列諸項目包括空氣污染、水污染及安全性評估等評估基礎是否基於不正確、不充分之資訊所作成，而影響99年環評審查結論及據此核發之開發許可之效力，均涉及環評委員專業判斷餘地違法與否之問題，核係本案訴訟所應調查認定之範圍，非本件停止執行事件所應審究。又抗告人主張若中科三期容許友達公司於100年3月量產，則流行病學背景調查將造成致病來源之混淆云云，乃抗告人之主觀認定，尚乏依據。且該等內容既係環評審查結論所附加之條款，乃環評委員專業判斷所作成，有無違法之處，自應待本案訴訟調查認定，惟不論抗告人上開質疑是否有據，此項附加之條款乃課予開發單位除一般環保法規外，更嚴苛應遵守之條件，實無從反面推論因有此項附加之條件，以至於99年環評審查結論及開發許可之執行，將對抗告人發生難於回復之損害並有急迫性之情事。至抗告人主張於100年4月1日因試排廢水至大安溪，造成魚群大量死亡一節，業經原法院100年度全更一字第1號裁定及本院100年度裁字第3073號裁定，認定並非本件七星園區排放廢水所造成。本件尚無事證可認將對大安溪水造成污染而有危害居民用水安全與健康之情形。且依相對人所提之七星基地及大安溪放流口相對位置圖所示，與抗告人住居地亦有相當距離，益難認將對抗告人造成何種難於回復之損害並有急迫性情事。綜上，抗告人就系爭處分為停止執行之聲請，尚難認抗告人就其未准停止執行將發生難於回復之損害且有急迫情事，已盡釋明之責，而有停止執行之必要性，核與行政訴訟法第116條第2項規定之停止執行要件不符，而駁回抗告人停止執行之聲請，原裁定已詳述其裁定理由，經核原裁定於法並無不合。

㈢抗告意旨主張原法院未提供抗告人陳述意見之機會，即逕行裁定，乃突擊性裁判乙節。按行政訴訟法第116條規定：「……（第2項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。……（第4項）行政法院為前2項裁定前，應先徵詢當事人之意見。如原處分或決定機關已依職權或依聲請停止執行者，應為駁回聲請之裁定。……」足徵行政訴訟法第116條第4項規定行政法院為前2項裁定前，應先徵詢當事人之意見之規定，係屬訓示規定，並非強制規定，自不能以其未徵詢當事人意見，指其違背法令。抗告人另主張原裁定忽略本案請求勝訴蓋然率之判斷，顯有違反本院所建立之判斷基準，並忽略本案訴訟進度乙節。經查原裁定並非以抗告人之本訴在法律上顯無理由為由，而駁回抗告人停止執行之聲請，抗告人主張原裁定忽略本案請求勝訴蓋然率之判斷，違反本院所建立之判斷基準，並忽略本案訴訟進度云云，容有誤會。抗告人其餘抗告理由，係就原裁定已論斷者，泛言未論斷，或就原裁定所為論斷，泛言其論斷矛盾，應認其抗告為無理由，原裁定並無不合，應予駁回。

六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異