最高行政法院(含改制前行政法院)101年度裁字第2198號｜法律人

最　高　行　政　法　院　裁　定 101年度裁字第2198號上訴人　國家通訊傳播委員會代　表　人　石世豪被上訴人　觀天下有線電視事業股份有限公司代　表　人　賴弦五訴訟代理人黃雅惠律師曾惠仙律師陶秋菊律師上列當事人間有線廣播電視法事件，上訴人對於中華民國101年7月3日臺北高等行政法院101年度訴字第398號判決，提起上訴，本院裁定如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；依同法第243條第2項規定，判決有該條項所列各款情形之一者，為當然違背法令。又提起上訴，應以上訴狀表明上訴理由並應添具關於上訴理由之必要證據，復為同法第244條第1項第4款及第2項所明定。且依同法第307條之1準用民事訴訟法第470條第2項第1款、第2款規定，上訴理由應表明原判決所違背之法令及其具體內容，暨依訴訟資料合於該違背法令之具體事實。是當事人提起上訴，如以原判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；如以原判決有行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀應揭示合於該條款之具體事實。上訴狀或理由書如未依上述方法表明，或其所表明者顯與上開法條規定之違背法令情形不相合時，即難認為已合法表明上訴理由，其上訴自非合法。又原判決如已明確說明其適用法律之見解，並就當事人主張之法律見解，說明其不採之理由，且原判決所採見解與司法院解釋、本院判例均無牴觸者，當事人如仍堅持其於原審主張之歧異見解作為上訴理由，即與所謂原判決「違背法令」之情形顯不相當，要難謂為適法之上訴理由。二、緣上訴人以臺北市政府對於富邦金融控股股份有限公司（下稱富邦金控）有直接投資關係、富邦金控100％持有之富邦綜合證券股份有限公司（下稱富邦證券）及富邦人壽股份有限公司（下稱富邦人壽）對於台灣大哥大股份有限公司（下稱台哥大）有間接投資關係；台哥大復透過100％持有之台灣固網股份有限公司（下稱台固）、台固投資股份有限公司（下稱台固投資）及台固媒體股份有限公司（下稱台媒）多層次轉投資被上訴人，違反有線廣播電視法第19條第4項規定，並有同法第24條第1款情形，而於民國（下同）98年12 月22日以通傳營字第09841083580號裁處書，依同法第68條第1項第2款規定，裁罰被上訴人新臺幣（下同）10萬元，並命被上訴人自處分書送達之日起，1年內就臺北市政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，以適當方式予以排除，同時揭示若被上訴人無法於前揭期間內改正違法行為，將按次連續處罰；情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可證。嗣被上訴人提出訴願後，行政院以99年4月14日院臺訴字第0990094336號訴願決定撤銷原處分。上訴人復於99年7月1日以通傳營字第09941042791號裁處書再次作出相同裁罰內容之處分，被上訴人不服再次提出訴願，該處分亦遭行政院99年11月25日院臺訴字第0990107017號訴願決定撤銷。嗣上訴人於100年7月28日召開聽證會，並以101年1月11日通傳營字第10141000960號裁處書（下稱原處分）裁罰被上訴人10萬元，並命被上訴人自處分書送達之日起，1年內就臺北市政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，以適當方式予以排除，若被上訴人無法於前揭期間內改正違法行為，將按次連續處罰；情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可證。被上訴人不服，遂提起行政訴訟。經原審法院判決撤銷原處分後，上訴人不服，乃提起本件上訴。三、上訴意旨雖主張：㈠「黨政軍退出媒體」要不淪為「訓示規定」，要不合目的性地解釋為立法間接指示「媒體」應負之義務；顯然原判決採前說，上訴人則認後說較可採，本項爭議所涉法律見解關乎「黨政軍退出媒體」規範存否之可能性，除具有政治敏感性外，更具有法律原則上重要性。㈡原判決對有線廣播電視法第68條第1項第2款之解釋，不僅背離立法原意，更使「黨政軍退出媒體」之規範全然遭架空，倘本院維持原判決見解，等同於現行法下全面宣告開放「黨政軍介入媒體」，甚至影響所及，連立法院審議中之有線廣播電視法草案亦受波及。原判決對有線廣播電視法第68條第1項第2款適用顯有違誤，有行政訴訟法第243條第1項之不當適用法規之違背法令，且影響判決結果。㈢原判決以欠缺可非難性與可歸責性認為有線廣播電視法第68條並不包含媒體受到黨政軍介入後的事後改正義務，完全推翻立法原意。雖法律合理性存有疑慮，且司法解釋亦非不得挑戰立法正當性，但於憲政架構下，此似乎應屬大法官之權限。如果系爭規範確實無法通過「有責原則」檢驗，則應該是立法牴觸憲法之問題，然而原判決卻以完全背離立法原意之見解去限縮法律明文的「改正義務」，復據此指摘上訴人所課予被上訴人之義務為逾越法律所指的「改正義務」而違反法律，顯然混淆「處分違法」與「法律違憲」之操作等語。然原判決已就上訴人以被上訴人違反有線廣播電視法第19條第4項及第24條第1款規定，依同法第68條第1項第2款規定加以裁罰是否合法之主要爭點，論明：㈠依有線廣播電視法第19條第4項規定，係指「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接持有有線廣播電視系統經營者之股份，核其立法意旨在使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以任何形式介入有線廣播電視系統之經營（立法院第5屆第3會期第15次會議決議參照）；亦即有線廣播電視法第19條第4項所規範之不作為義務之對象為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非系統經營者甚明。且基於處罰法定主義，主管機關除有相當證據足以證明被直接或間接投資之「系統經營者」，與投資之「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」間有故意共同實施投資之行為，或行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形外，「系統經營者」應無違反有線廣播電視法第19條第4項之不作為義務之可能，而非屬有線廣播電視法第 68條第1項第2款之處罰對象，上訴人更不得以「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反該法第19條第4 項所定不得直接或間接投資「系統經營者」之義務為由，而對未違反上開義務之「系統經營者」加以裁罰。㈡自95年2 月5日起行政罰法施行後，基於「有責任始有處罰」之原則，人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，依據行政罰法第7條第1項規定，非出於故意或過失者，不予處罰。係對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，自不予處罰。且行政罰法第10條第1項規定之適用，仍應以行為人「依法有防止之義務」為前提。㈢觀諸有線廣播電視法第68條第2項規定所列舉第1款至第3款之改正方式，均無法使「系統經營者」得以有效達成防免其受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資之目的，至於第4款之概括規定，依現行法亦難認「系統經營者」有得以一己之力獨立排除或防免「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資之有效措施，更足以證明同法第68條第1項第2款針對「系統經營者」之處罰，不包括單純因受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反有線廣播電視法第19條第4項規定而直接或間接投資「系統經營者」之情形。故上訴人參酌行政罰法第10條第1項之規定，僅以有線廣播電視法第24條第1款、第68條第1項第2款針對「系統經營者」違反同法第19條之處罰規定，即據以推論上開規定課予「系統經營者」負有事前或事後防止自身經營之媒體事業受黨政軍投資之作為義務（狀態責任）云云，顯屬逾越法律規定之射程範圍，不當擴張有線廣播電視法第19條第4項、第24條第1款及第68條第1項第2款之規範對象，而使依法本不負有防免其接受黨政軍投資之作為義務，且客觀上亦難以履行該作為義務之「系統經營者」，擔負起非法定且難以期待其履行之作為義務，洵屬無據，自不足採。㈣徵諸實際，被上訴人係台哥大多層次轉投資之公司，台哥大亦為富邦金控間接投資之公司，被上訴人與臺北市政府、被上訴人與富邦金控、富邦金控與台哥大間，並無關係企業或直接、間接控制等類似之監督關係，此亦為上訴人所不爭執之事實；而富邦金控、台哥大均為上市、上櫃公司，無法選擇或拒絕特定之人或單位等於公開市場隨時買、賣該等公司股票，被上訴人係被動成為臺北市政府第7層次間接投資之對象，對於臺北市政府間接投資之情形，事前實難知悉，亦無從防止。而現行法令並未賦予被上訴人任何足以否決或排除黨政軍投資之權利或有效措施，上訴人所舉陽明山等12家凱擘旗下系統經營者經通知後改正一節，乃係以情商間接投資股東轉讓持股之方式改正，核係建立於間接投資股東自願配合之基礎上，並非系統經營者依法令得排除黨政軍投資。況本件被上訴人於接獲上訴人通知應以適當方式排除黨政軍投資後，亦轉知臺北市政府，經臺北市政府函覆知富邦金控「目前無釋出貴公司股份之計畫」云云。㈤至於被上訴人於每季股權申報結構時均向上訴人切結其無違反有線廣播電視法第19條規定情事一節，因切結書僅能作為被上訴人承諾提出切結書時，就所切結之事實如有虛假應負責任之證明，尚不足以作為被上訴人就其受臺北市政府間接投資之事實，應負故意或過失責任之佐證。是被上訴人對於臺北市政府間接投資持有其股份，並無預見並防止發生之可能性，亦無從拒絕或排除臺北市政府間接投資，應無可非難性及可歸責性等語，詳述其判斷之理由，並就上訴人之主張，何以不足採，分別指駁甚明。觀諸前開上訴意旨無非重述其主觀歧異見解，對原審認定事實及適用法律之職權行使，指摘為不當，或係就原審所為論斷或駁斥其主張之理由，泛言原判決不適用法規或適用不當，核與所謂原判決「違背法令」之情形顯不相當，均難認對原判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。四、依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第 95條、第78條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　10　　月　　25　　日最高行政法院第三庭審判長法官　藍　獻　林法官　胡　國　棟法官　陳　秀　媖法官　林　玫　君法官　林　文　舟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　10　　月　　26　　日書記官　邱　彰　德

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