最高行政法院(含改制前行政法院)101年度裁字第2379號｜法律人

最　高　行　政　法　院　裁　定 101年度裁字第2379號上訴人　國家通訊傳播委員會代　表　人　石世豪被上訴人　北視有線電視股份有限公司代　表　人　黃信煒上列當事人間有線廣播電視法事件，上訴人對於中華民國101年8月23日臺北高等行政法院101年度訴字第335號判決，提起上訴，本院裁定如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；倘為司法院解釋或本院之判例，則應揭示該判解之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。二、被上訴人上層控股渥鈞股份有限公司（下稱渥鈞公司），由本國投資人宏錦光股份有限公司（下稱宏錦光公司）持有23％股份，復日月光半導體製造股份有限公司（下稱日月光公司）及宏璟建設股份有限公司（下稱宏璟建設公司）持有宏錦光公司股份；依日月光公司民國97年年報資料顯示，該公司計有6個政府機關直接、間接投資關係，其中已揭露之資訊，包括勞工保險局（下稱勞保局）持有3.003％股份、公務人員退休撫卹基金管理委員會（下稱退撫基金）持有1.509％股份。復查日月光公司98年年報資料顯示，該公司計有8個政府機關直接、間接投資關係，其中已揭露之資訊，包括勞保局持有1.743％股份、退撫基金持有1.435％股份。案經上訴人99年9月1日第374次委員會議決議，以日月光公司與被上訴人有間接投資關係，違反有線廣播電視法第19條第4 項規定，依同法第24條第1款及第68條第1項第2款規定，以 99年10月15日通傳營字第09941065400號裁處書，處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）10萬元，並自本裁處書送達之日起，1年內就日月光公司之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，以適當方式予以排除，被上訴人若無法於前揭期間內改正違法行為，將按次連續處罰；情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可證。被上訴人不服，提起訴願，遭行政院訴願決定撤銷。嗣上訴人於100年7月28日舉行聽證，以被上訴人違反有線廣播電視法第19條第4項規定，依同法第24條第1款及第68條第1項第2款規定，以101年1月6日通傳營字第10141000180號裁處書，處被上訴人罰鍰10萬元，並自原處分送達之日起，1年內就日月光公司之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，以適當方式予以排除，被上訴人若無法於前揭期間內改正違法行為，將按次連續處罰；情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可證（下稱原處分）。被上訴人不服，提起行政訴訟，經原審判決撤銷原處分，上訴人不服，提起本件上訴。三、上訴意旨雖主張：（一）「黨政軍退出媒體」要不淪為「訓示規定」，要不合目的性地解釋為立法間接指示「媒體」應負之義務；顯然原判決採前說，上訴人則認後說較可採，原處分，並無違反現行法律規定。（二）原判決對有線廣播電視法第68條第1項第2款之解釋，不僅背離立法原意，更使「黨政軍退出媒體」之規範全然遭架空，倘本院維持原判決見解，等同於現行法下全面宣告開放「黨政軍介入媒體」，甚至影響所及，連立法院審議中之有線廣播電視法草案亦受波及而遭架空。原判決對有線廣播電視法第68條第1項第2款適用顯有違誤，有行政訴訟法第243條第1項之不當適用法規之違背法令，且影響判決結果。（三）原判決之見解混淆裁罰性不利處分與單純不利處分，錯誤否定有線廣播電視法第68條法定作為義務，且對作為義務之來源違反過去實務標準，判斷可歸責性之行為時點失焦，藉曲解立法原意使司法凌駕立法而造法。原判決以欠缺可非難性與可歸責性認為有線廣播電視法第68條並不包含媒體受到黨政軍介入後的事後改正義務，完全推翻立法原意。雖法律合理性存有疑慮，且司法解釋亦非不得挑戰立法正當性，但於憲政架構下，此似乎應屬大法官之權限。如果系爭規範確實無法通過「有責原則」檢驗，則應該是立法牴觸憲法之問題，然而原判決卻以完全背離立法原意之見解去限縮法律明文的「改正義務」，復據此指摘上訴人所課予被上訴人之義務為逾越法律所指的「改正義務」而違反法律，顯然混淆「處分違法」與「法律違憲」之操作等語。四、惟原判決以：（一）依有線廣播電視法第19條、第20條規定，係指「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接持有有線廣播電視系統經營者之股份，核其立法意旨在使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以任何形式介入有線廣播電視系統之經營（立法院第5屆第3會期第15次會議決議參照）；亦即有線廣播電視法第19條第4項、第5項所規範之不作為義務之對象為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非系統經營者甚明。（二）基於「有責任始有處罰」之原則，人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，依據行政罰法第7條第1項規定，非出於故意或過失者，不予處罰。對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，自不予處罰。有線廣播電視法第68條第1項第2款規定，係以「系統經營者」為處罰之主體，對於「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業」之違反行政法義務之行為，如有共同實施之故意，自應受罰；如非共同實施，「系統經營者」對於「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。」之違反行政法義務之行為，端視其對於「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。」之事實發生，有能防止而不防止之「故意」或「過失」之情事，始得處罰。且行政罰責任之成立須具備故意或過失之主觀歸責要件，違反行政法上之義務人是否涉及「違反適用法令之構成要件」，其事實包括違反該行政法上義務構成要件事實之故意或過失，此部分尚須由處分機關舉證證明後，始得依法予以處罰。（三）退撫基金及勞保局分別自87年至89年即持有日月光公司普通股股份，日月光公司於84年持有宏璟建設公司股份，於81年間持有宏錦光公司股份，宏錦光公司於94年12月20日持有渥鈞公司股份。迨94年12月26日，凱廣股份有限公司（下稱凱廣公司）向台灣寬頻公司購買被上訴人股份，渥鈞公司透過凱廣公司持有被上訴人股份時，始發生勞保局及退撫基金間接投資被上訴人之違規狀態。退撫基金及勞保局及被上訴人均係因第三人即凱廣公司購入被上訴人股份之行為，而非自己之行為，導致政府間接投資被上訴人之違規狀態，發生退撫基金及勞保局投資時並未違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理情形。衡情被上訴人應不可能與退撫基金及勞保局故意共同實施違反有線廣播電視法第19條第4項規定之投資行為，上訴人亦無法舉證證明被上訴人有與退撫基金及勞保局故意共同實施上開投資行為。另被上訴人無從事前預見上開退撫基金、勞保局、日月光公司、宏錦光公司、宏璟建設公司、凱廣公司及渥鈞公司之投資行為，亦無力阻止投資被上訴人之結果發生。被上訴人並無「能防止退撫基金及勞保局間接投資被上訴人」之發生，而不防止之情形，無可非難性及可歸責性，自不應受罰。被上訴人亦無從以一己之力排除退撫基金及勞保局間接投資被上訴人之結果，欠缺期待可能性。又原處分關於限期命被上訴人以「適當方式」排除上開結果，亦不符行政行為明確性原則及行政法上之期待可能性原則等語，詳述其判斷之理由，並就上訴人之主張，何以不足採，分別指駁甚明。觀諸前開上訴意旨無非重述其主觀歧異見解，對原審認定事實及適用法律之職權行使，指摘為不當，或係就原審所為論斷或駁斥其主張之理由，泛言原判決不適用法規或適用不當，核與所謂原判決「違背法令」之情形顯不相當，均難認對原判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。五、依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第 95條、第78條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　11　　月　　23　　日最高行政法院第一庭審判長法官　鍾　耀　光法官　蕭忠仁法官　鄭　小　康法官　林　樹　埔法官　黃　淑　玲以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　11　　月　　23　　日書記官　王　史　民

最高行政法院(含改制前行政法院)101年度裁字第2379號

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