最高行政法院(含改制前行政法院)101年度裁字第2567號｜法律人

最　高　行　政　法　院　裁　定 101年度裁字第2567號上訴人　國家通訊傳播委員會代　表　人　石世豪被上訴人　大豐有線電視股份有限公司代　表　人　戴永輝訴訟代理人　林廷隆　律師上列當事人間有線廣播電視法事件，上訴人對於中華民國101年7月19日臺北高等行政法院101年度訴字第406號判決，提起上訴，本院裁定如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；依同法第243條第2項規定，判決有該條項所列各款情形之一者，為當然違背法令。又提起上訴，應以上訴狀表明上訴理由並應添具關於上訴理由之必要證據，復為同法第244條第1項第4款及第2項所明定。且依同法第307條之1準用民事訴訟法第470條第2項第1款、第2款規定，上訴理由應表明原判決所違背之法令及其具體內容，暨依訴訟資料合於該違背法令之具體事實。是當事人提起上訴，如以原判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；如以原判決有行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀應揭示合於該條款之具體事實。上訴狀或理由書如未依上述方法表明，或其所表明者顯與上開法條規定之違背法令情形不相合時，即難認為已合法表明上訴理由，其上訴自非合法。又原判決如已明確說明其適用法律之見解，並就當事人主張之法律見解，說明其不採之理由，且原判決所採見解與司法院解釋、本院判例均無牴觸者，當事人如仍堅持其於原審主張之歧異見解作為上訴理由，即與所謂原判決「違背法令」之情形顯不相當，要難謂為適法之上訴理由。二、緣被上訴人上層股東富邦人壽保險股份有限公司（下稱富邦人壽公司）持有被上訴人1.61％股份，富邦人壽公司為富邦金融控股股份有限公司（下稱富邦金控公司）百分之百投資之公司，而臺北市政府為富邦金控公司主要股東，持有14.26％股份，並取得2席董事席位。案經上訴人民國（下同）99年10月8日第252次分組委員會議決議，以臺北市政府與被上訴人有間接投資關係，違反有線廣播電視法第19條第4項規定，依同法第24條第1款及第68條第1項第2款規定，以99年 10月15日通傳營字第09941065400號裁處書，處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）10萬元，並自本裁處書送達之日起，1年內就臺北市政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，以適當方式予以排除，被上訴人若無法於前揭期間內改正違法行為，將按次連續處罰；情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可證。被上訴人不服，提起訴願，遭行政院100年1月12日院臺訴字第1000090520號訴願決定：「原處分撤銷。」嗣經上訴人於100年7月28日舉行聽證，邀集相關當事人、利害關係人、學者專家鑑定人及相關政府機關代表等出席及陳述意見（被上訴人未於聽證現場陳述意見或提出書面陳述意見），並經上訴人100年12月7日第457次委員會議決議，以被上訴人違反有線廣播電視法第19條第4 項規定，依同法第24條第1款及第68條第1項第2款規定，以 101年1月16日通傳營字第10141001110號裁處書，處被上訴人罰鍰10萬元，並自原處分送達之日起，1年內就臺北市政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，以適當方式予以排除，被上訴人若無法於前揭期間內改正違法行為，將按次連續處罰；情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可證（下稱原處分）。被上訴人不服，提起行政訴訟，經原審判決撤銷原處分，上訴人不服，乃提起本件上訴。三、上訴意旨雖主張：㈠原判決對有線廣播電視法第68條第1項第2款之解釋，不僅背離立法原意，更使「黨政軍退出媒體」之規範全然遭架空，倘本院維持原判決見解，等同於現行法下全面宣告開放「黨政軍介入媒體」，甚至影響所及，連立法院審議中之有線廣播電視法草案亦受波及；原判決對有線廣播電視法第68條第1項第2款適用顯有違誤，有行政訴訟法第243條第1項之不當適用法規之違背法令，且影響判決結果。㈡原判決對有線廣播電視法第68條第1項第2款適用不當。原判決一方面認為，有線廣播電視法第24條第1款及第68 條第1項第2款規範主體固為「媒體」，但仍應以「系統經營者」（媒體）確有違反有線廣播電視法第19條各項所規定之情形為前提；另一方面又認為有線廣播電視法第19條第4項規範對象為「黨政軍」，而非「媒體」。綜合以觀，顯然原判決將第68條第1項第2款解釋為「媒體違反黨政軍所負義務，亦即媒體違反非媒體所負義務」之規定。且依原判之見，媒體亦非第68條第1項第2款之處罰對象，從而亦非「黨政軍退出媒體」之義務對象。至此，第68條第1項第2款可謂全無規範對象及意義，「黨政軍退出媒體」之立法原意蕩然無存。㈢原判決之見解使有線廣播電視法草案亦遭架空。有線廣播電視法草案規範模式並非完全解除媒體「黨政軍退出媒體義務」，而是發生黨政軍介入媒體時，主管機關將先以草案第10條第8項命令通知媒體限期解除黨政軍對其之控制，用意在確認其已知悉受到介入事實，並明確化其「黨政軍退出媒體義務」，此項義務被違反而不履行時，始依草案第58條第4款裁處並重申限期改正義務。此番規範模式，將因原判決所持「媒體並無一己之力獨立排除被黨政軍介入控制之權利」見解，而使媒體於受命令通知受黨政軍控制後，亦全然不必嘗試為任何發函請求或可能的改正途徑，持續放任受黨政軍控制之狀態，絲毫不必理會主管機關，亦全然無可歸責性。㈣原判決之見解混淆裁罰性不利處分與單純不利處分。既然「改正義務」僅係命除去違法狀態，並非裁罰性之不利處分，而是單純不利處分，則原判決認媒體在被介入的一連串過程中，毫無可非難性及可歸責性，縱得知被黨政軍介入後，並無排除可能性，自無可歸責性及可非難性。顯然原判決將「被黨政軍介入後的改正義務」此一單純不利處分亦錯誤地套用裁罰性不利處分始應具之「可歸責性及可非難性」，從而導致對有線廣播電視法第68條立法者明文課予媒體之「改正義務」作大幅度限縮甚至架空，於此誤會下，適用法令難謂全無違誤。㈤原判決之見解錯誤否定有線廣播電視法第68條法定作為義務。上訴人以為應以「於可取得的網站等資訊進行調查檢視」與「嘗試排除切斷投資關係」來界定「媒體可承擔的黨政軍退出媒體之事後義務」，此項義務應屬法定作為義務，亦較符合第68條所課予「黨政軍退出媒體」原意。㈥原判決對作為義務之來源違反過去實務標準。原判決謂上訴人上開對有線廣播電視法第68條「改正義務」之理解使媒體擔負非法定且難以期待其履行之作為義務，但查類似實務案例模式，法人股東倘任董監事，將負有證券交易法上最低持股成數義務，惟如該法人股東非自身出任董監，而係指派該法人股東代表人出任董監，則該法人股東代表人縱然係受到被動指派，縱然並無任何法律上一己之力獨力完成義務的權利，本院仍認其應負起間接督促指派其出任董監的法人股東最低持股成數義務。兩相對照，顯然原判決對作為義務來源採取有異於本院的最嚴格標準，見解並不一致。㈦原判決否定事前義務無可厚非，但僅以「無政府調查權利」、「無排除可能性」認為「事後義務」逾越法律射程範圍、不當擴張法律進而全盤否定事後義務，此種凌駕立法者的架空規範解釋，應不足維持。如果系爭規範確實無法通過「有責原則」檢驗，則應該是立法牴觸憲法之問題，然而原判決卻以完全背離立法原意之見解去限縮法律明文的「改正義務」，復據此指摘上訴人所課予被上訴人之義務為逾越法律所指的「改正義務」而違反法律，顯然混淆「處分違法」與「法律違憲」之操作。故原判決對有線廣播電視法相關規範義務的界定與推論顯有違誤等語。四、然原判決於撤銷原處分時，已就上訴人以被上訴人違反有線廣播電視法第19條第4項及第24條第1款規定，依同法第68條第1項第2款規定裁處罰款，並通知限期改正，是否合法之主要爭點，論明：㈠按有線廣播電視法第19條及第20條規定，係於92年12月24日增訂並經總統公布施行，核其立法意旨在於使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以「任何形式」介入媒體經營（立法院第5屆第3會期第15次會議決議）。此外，92年12月24日公布、同年12月26日施行之廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法亦均分別訂有黨政軍退出媒體條款。準此，籌設有線廣播電視者，申請籌設、營運有線廣播電視時，如有政府間接投資有線廣播電視業者之情形，申請籌設、營運將不予許可，但非謂獲許可後即可豁免杜絕政府投資媒體義務，故立法者設下第二道防線，系統經營者，如嗣後發生政府間接投資有線廣播電視業者之情形，得處罰鍰並限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證。㈡基於「有責任始有處罰」之原則，人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，依據行政罰法第7條第1項規定，非出於故意或過失者，不予處罰。對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，自不予處罰。又「系統經營者」與「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」故意共同使政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人直接、間接投資系統經營者，自可依據行政罰法第14條第1項規定，予以處罰。復按行政罰法第10條第1項係規定對於行為人以消極不作為之方式，達到發生與積極行為相同之結果，而科以與積極違反行政法上義務行為相同之處罰責任，故「系統經營者」能防止「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。」之發生，而不防止者，始應負責。從而，有線廣播電視法第68條第1項第2款規定，係以「系統經營者」為處罰之主體，對於「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業」之違反行政法義務之行為，如有共同實施之故意，自應受罰；如非共同實施，「系統經營者」對於「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。」之違反行政法義務之行為，端視其對於「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。」之事實發生，有能防止而不防止之「故意」或「過失」之情事，始得處罰。且為處罰之「行政機關」欲處罰行為人者，應由行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任。㈢公權力行為課予人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益，此即所謂行政法上之「期待可能性原則」。又過失責任之構成，首應確認違反行政法上義務之行為主體，以及該行為主體對於違反義務結果之發生，主觀上有預見可能性，且客觀上具有防止之可能性存在，始能以行政罰相繩。經查，臺北市政府經因投資富邦金控公司，而間接輾轉投資被上訴人，違反有線廣播電視法第19條第4項所定「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接或間接投資「系統經營者」之規定。被上訴人對於臺北市政府持有富邦金控公司股份之行為及富邦人壽公司投資被上訴人之行為，除事前知情，與之有意思聯絡，或是有防止發生之可能性外，處於被動狀態，應無預見可能性，亦無法拒絕臺北市政府取得富邦金控之股份及富邦人壽公司取得被上訴人之股份，並無可非難性及可歸責性。另富邦人壽公司係於95年12月間，始購入被上訴人股份；則臺北市政府於91年12月23日，取得富邦金控公司股份時，富邦人壽公司尚未持有被上訴人股份，並未發生臺北市政府違規間接投資被上訴人之狀態。本件係於富邦人壽公司嗣後於95年間，經由股票交易公開市場購入被上訴人股份時，始發生臺北市政府間接投資被上訴人之違規狀態。可知，臺北市政府及被上訴人均係因第三人即富邦人壽公司購入被上訴人股份之行為，而非自己之行為，導致政府間接投資被上訴人之違規狀態，發生投資者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理情形。衡情被上訴人應不可能與臺北市政府故意共同實施違反有線廣播電視法第19條第4項規定之投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形。㈣被上訴人為上市公司，無法選擇或拒絕特定之人或單位等於公開市場隨時買、賣該公司股票，或因企業間購併等經營行為，致第三人投資關係。而公開集中交易市場撮合狀況瞬息萬變，富邦人壽公司何時於股票集中交易市場買入被上訴人之股票，毋須經由被上訴人同意，亦毋須通知被上訴人，為上訴人所不爭。另被上訴人對富邦人壽公司投資被上訴人之行為決策及判斷，並無任何實質影響力，實無從苛求被上訴人事前預見富邦人壽公司之投資行為。退步言之，縱令被上訴人事前知悉，亦無力阻止富邦人壽公司投資被上訴人之結果發生。故被上訴人就本件結果(臺北市政府間接投資被上訴人之結果)主觀上並無預見可能性，客觀上亦無從期待因被上訴人克盡如何之注意義務後，即可避免結果之發生，揆諸前揭說明，被上訴人自無可歸責性。㈤有線廣播電視法第68條第1項第2款規定之「限期改正」義務，係於上訴人依該款規定通知被上訴人「限期改正」後，始行發生，在上訴人依該款規定通知被上訴人「限期改正」前，被上訴人並無「限期改正」之義務。則上訴人在未依該款規定通知被上訴人「限期改正」前，竟以被上訴人於97年4月11日知悉臺北市政府間接投資被上訴人之情形時，即有「限期改正」之義務，而未改正，致有本件違規行為，作成裁罰性處分，顯有違誤。且被上訴人並無任何法律上權源，得本於一己之力獨立以「適當方式」，「防止」或「排除」，臺北市政府間接投資被上訴人之結果，而有違行政法上之期待可能性原則。㈥原處分命被上訴人應自原處分送達之日起，1年內就臺北市政府之間接投資涉及牴觸有線廣播電視法第19條第4項規定部分，以「適當方式」予以排除，固非無據；惟按，行政行為之內容應明確，行政程序法第5條定有明文，如命相對人應為「必要之改正措施」，而未指明如何改正，即有違背明確性要求之嫌；上訴人僅命被上訴人應為「以適當方式排除」之改正措施，卻未具體指明如何改正，即所謂「適當」方式排除係指何意及何種方式，揆諸前揭規定及說明，上訴人所為原處分此部分之內容，顯已違背明確性原則。且上訴人亦不否認發函要求被上訴人上層股東即臺北市政府、富邦金控公司及富邦人壽公司處分持股後，未獲置理，實際上仍無法達到臺北市政府違規投資被上訴人狀態之排除。㈦上訴人自承行政院新聞局為掌握系統經營者是否違反黨政軍不得投資之規定，要求業者按季申報股權資料，因業者表示上層股東不願提供股東名冊，無法陳報上層股東持股狀況，乃就是否違反有線廣播電視法第19條、第20條規定，由業者簽具切結書，保證絕無黨政軍投資情事等語。可見上訴人明知被上訴人等系統經營者，難以得知上層股東持股狀況，卻執意要求被上訴人必須提出切結書，始願發給籌設或營運許可，則被上訴人為取得許可而配合出具之切結書，僅能作為被上訴人提出時就其所切結之事實有無虛假而應負一定法律責任之證明，尚不足以作為被上訴人就其受臺北市政府間接投資之事實，應負故意或過失責任之佐證。況被上訴人是否切結不實，與被上訴人因受臺北市政府間接投資，致違反有線廣播電視法第19條規定之行為，分屬不同行為態樣，上訴人僅一再以被上訴人每季申報股權切結承諾無違反黨政軍退出媒體規定，認被上訴人應負違法過失責任，尚嫌無據。㈧行政院於100年3月24日第3239次會議通過，並經上訴人公告於其官方網站之有線廣播電視法部分條文修正草案，顯見有線廣播電視法之中央主管機關即上訴人及其上級機關行政院亦均認同有線廣播電視法第19條第4項規定，除有違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者卻為系統經營者，而造成歸責對象之不合理外，且在政黨、政府機關（構）經由多層次間接投資系統經營者之情形，發生投資者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理現象。此際，系統經營者實已欠缺可歸責性及可非難性甚明等語，並就上訴人之主張，何以不足採，分別指駁甚詳。足見原判決理由係謂「系統經營者」對於「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業」之違反行政法義務之行為，如有共同實施之故意，自應受罰；如非共同實施，「系統經營者」對於「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。」之違反行政法義務之行為，端視其對於「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。」之違反事實發生，有能防止而不防止之「故意」或「過失」之情事，始得處罰等語，並未全然否定「系統經營者」對於「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。」之違反行政法義務之行為，依法有防止之義務，惟認為必須有能防止而不防止之「故意」或「過失」，始得加以處罰；且針對原處分課予被上訴人於處分書送達之日起，1年內就臺北市政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，以適當方式予以「排除」之義務（按所謂排除，顯非僅係要求被上訴人「於可取得的網站等資訊進行調查檢視」與「嘗試排除切斷投資關係」而已），論明被上訴人對於臺北市政府間接投資被上訴人之結果，並無任何「防止」或「排除」之可能性等語。觀諸前開上訴意旨無非重述其主觀歧異見解，或持原判決所未論述之理由，或執與原處分內容不盡相同的觀點，對原審認定事實及適用法律之職權行使，指摘為不當，並就原審所為論斷或駁斥其主張之理由，泛言原判決不適用法規或適用不當，核與所謂原判決「違背法令」之情形顯不相當，均難認對原判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。五、依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　12　　月　　13　　日最高行政法院第三庭審判長法官　藍　獻　林法官　胡　國　棟法官　陳　秀　媖法官　林　玫　君法官　林　文　舟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　12　　月　　13　　日書記官　邱　彰　德

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