最高行政法院(含改制前行政法院)101年度裁字第483號

最　高　行　政　法　院　裁　定

101年度裁字第483號

抗告人

師大禮居大廈管理委員會

代表人

林信舟

抗告人

師大雅砌管理委員會

代表人

柯志哲

抗告人

梅美姿

抗告人

高德華

抗告人

龔書綿

抗告人

徐子文

抗告人

魏員員

抗告人

林愛香

抗告人

舒湙琁

抗告人

共同訴訟代理人

抗告人

蔡雅瀅 律師

相對人

臺北市政府

代表人

郝龍斌

參加人

元利建設企業股份有限公司

代表人

蔡建生

上列當事人間聲請停止執行事件，抗告人對於中華民國100年12月29日臺北高等行政法院100年度停字第67號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、緣相對人以99年2月5日府都新字第09930060502號函（下稱原處分）就由參加人擔任實施者擬具之「變更臺北市○○區○○段○○段963地號等12筆為24筆土地都市更新事業計畫案」（下稱系爭都更案）准予核定實施；其中，就ΔF5（建築設計與鄰近地區建築物相互調和、無障礙環境及都市防災之獎勵容積），原處分核給984.65平方公尺，就停車獎勵部分，則以相對人所屬交通局及都市發展局審查結果辦理，並以參加人本件申請額度為上限；依系爭都更案核定通過之計畫書圖記載，獎勵增加停車數量126輛，獎勵樓地板面積為1,890平方公尺。本件抗告人已就上述核准處分提起訴願，並提起行政訴訟，前經原審法院99年度訴字第2338號裁定駁回，已據本院以100年度裁字第1904號裁定廢棄發回原審法院更為裁判，現仍繫屬原審法院中，抗告人依行政訴訟法第116條第2項之規定，聲請裁定原處分停止執行。其聲請意旨略以：原處分核定之系爭都更案容積，有一部合法、一部違法之情形，如興建完成後欲回復原狀，應將違法部分拆除，保留合法部分，惟本件建物為38層樓高樓建築，拆除過程顯將對抗告人造成安全上威脅，且拆除違法核給之部分容積後，抗告人每日經過、面對醜陋破損之建物，亦將造成抗告人之視覺及心理上不適感，應先停止原處分之執行，嗣法律爭議釐清後，再依合法容積繼續興建，以免造成難於回復之損害。再者，該都更案基地附近之師大路曾因捷運地下工程開挖，於83年4月間發生民宅大量倒塌之情事，而系爭都更案地下室設置獎勵車位126部，獎勵增加樓地板面積1,890平方公尺，深開挖地下7層，顯有危害抗告人及鄰近居民居住安全之虞，抗告人受法律保障之環境權，將隨系爭都更案開始動工後，工程逐步開展而遭受損害，此種環境惡化之精神與缺乏日照導致之健康惡化損失，非金錢所能填補、回復。且系爭都更案於富含水分、土質鬆軟之基地大規模深開挖地下7層，實有造成抗告人鄰房傾斜、倒塌之疑慮，將對抗告人之生命、財產權造成難以回復之損害。又因系爭都更案基地開挖後，鄰近建物出現沈陷、傾斜情形，確有急迫情事。又廠商之建廠營運個別利益係屬私益，並非公益，則本件系爭都更案僅為私人建案，停止原處分之執行與公共利益無關，反之，若停止原處分之執行，避免獲得違法容積獎勵之建物興建完成，將使抗告人受法律保障之通行便利、防災、日照、景觀、公共設施使用及房屋安全等環境權益獲得保障，較符公共利益，原處分之停止執行於公益並無重大影響。另原處分核定系爭都更案之停車容積獎勵、規劃設計容積獎勵等項之合法性俱有疑義，抗告人之訴於法律上亦非顯無理由等語，資為聲請之論據。

二、原裁定駁回抗告人之聲請，係以：查聲請裁定停止執行，除應符合「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」之積極要件外，尚須兼具「無於公益有重大影響」及「非原告之訴在法律上顯無理由」之消極要件，始足當之。所謂「難於回復之損害」係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，至當事人主觀上主張難於回復之損害，當非屬該條所指之難於回復之損害（本院91年度裁字第344號、92年度裁字第1332號及92年度裁字第864號裁定參照）。故稱回復原狀非謂應回復原有狀態。在財產權之情形，亦非指權利形態與內容之完全一致，而著重在經濟上之等價性。財產權之損害，除有難以金錢估計者，原則上能以金錢填補，不得據以聲請停止執行。否則，所有物或權利狀態之變動幾可被視為「難於回復之損害」，而任由受處分人恣意聲請停止執行，明顯悖離行政處分不因行政爭訟之提起而停止執行之原則（本院90年度裁字第578號裁定意旨參照）。再者，所謂「有急迫情事」則指其情況緊急，非即時停止執行將難以救濟之情形而言。至於停止執行於公益有無重大影響，則應視個案具體情形而定。查本件參加人目前實施系爭都更案之進度僅及至地基工程之施作階段，已據抗告人狀陳在卷（見原審卷第42頁至43頁聲證7所示），而衡諸抗告人所主張之景觀、日照等權益，尚須該都更案所興建建築物達到一定高度後始有可能發生，尚難謂抗告人所稱之損害，有急迫情事（最高行政法院99年度裁字第2894號裁定意旨參照）。況且，揆諸都市更新條例第1條規定之旨趣，都市更新之實施具有促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益之公益目的。本件相對人為辦理都市更新所作成之原處分，並非只攸關參加人之私利，尚具達成公益之目的，是本件於參加人實施系爭都更案僅至地基工程階段，即對原處分裁定停止執行，阻斷其後續之進行，亦難認對公益無重大影響。至於抗告人另所述：本案工程施作已造成魏員員住家裂痕、沈陷、傾斜乙節，雖提出照片4幀及安全監測報告為憑（見原審卷第217至221頁聲證39），但觀之該照片尚不足認定係因系爭都更案工程之施作所造成之新裂痕，且衡諸參加人於實施系爭都更案均於鄰近建物加裝建物傾斜計及沉陷觀測點，於施工階段定期監測確保鄰房安全，聲請人所稱建物沉陷點之沉陷量為-0.4㎜（SB02）～-0.2㎜（SB01），其最大值-0.4㎜（SB01）與警戒值之3.6㎝相去尚遠，有卷附臺北市大地工程技師公會之主要監測儀器管控標準及監測頻率建議可參（見原審卷第193至195頁），是抗告人此部分所指之情況，尚難資為原處分應為裁定停止執行之論據等由，資為其判斷之論據。

三、抗告意旨略謂：（一）原處分所造成之損害，如日照、景觀、通行便利、公共設施適足享有等「環境權」，及不當「深開挖」對抗告人等鄰近居民「居住安全」之影響，均無法以金錢填補。（二）如不停止執行，可合理預期系爭建物將按違法溢給之容積興建至38層，屆時欲拆除違法部分，不僅極為困難、安全堪慮，且將造成不必要的資源浪費與更多訟爭，顯有難於回復之損害。（三）都市更新非當然具有公益性，規畫不當之都市更新，將對都市環境、景觀等造成負面衝擊，況縱認都市更新具有公益性，停止本件建造執照處分之執行，主要受影響者亦係都市更新實施者之私人利益，而難認「對公益有重大影響」。（四）環境基本法第3條規定已就「經濟」與「環境」之價值衝突定出優先順序，原處分違法溢給參加人元利建設超額容積獎勵，對環境既有危害，實應裁定停止執行，求為廢棄原裁定，准許原行政處分於本件訴訟程序確定前停止執行等語。

四、本院查：（一）按「於行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響者，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」、「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行或全部。」，行政訴訟法第116條第2項、第5項分別定有明文。故聲請停止執行之要件，行政法院必須審查：⑴原處分或決定之執行是否將發生難以回復之損害？

⑵是否有急迫情事？⑶是否於公益無重大影響或原告之訴非顯無理由？如未符合上述要件，即應予駁回。而所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度，以及不能以相當金錢賠償而回復損害而言。但也不應只以「能否用金錢賠償損失」當成唯一之判準，如果損失之填補可以金錢為之，而其金額過鉅，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難於回復損害」之範圍。至當事人主觀上難於回復之損害當非屬該條所指之難於回復之損害；又所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，必其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否則尚難認有以行政法院裁定停止執行予以救濟之必要。又聲請人須對於處分或決定所停止執行之必要等事項盡釋明之責。至原處分是否違法應予撤銷，乃其本案訴訟是否有理之範疇，非審理停止執行之事件所得置喙。（二)經查，系爭更新計畫案由相對人於99年2月5日以上函核准，其核准內容略以：「實施者元利公司，本府核定獎勵建築容積額度合計4,105.43平方公尺（佔法定容積之27.76%），本案申請合開放空間獎勵及停車獎勵部分，依本府交通局及都市發展局審查結果辦理，惟以本案申請額度為上限；後續如有都市更新事業計畫之變更，應依都市更新條例規定辦理，並依同條例第55條規定於計畫核定實施後每3個月向本府提報事業計畫執行，另依同條例第57條規定於計畫完成後6個月內檢具竣工書圖及成果報告等送請本府審查」等語。是依上開核准函意旨，僅係核准參加人在開放空間獎勵及停車獎勵部分仍須按相對人交通局、都市發展局審查結果辦理，上開核准函僅係認實施者參加人符合都市更新條例准予其實施之上限，仍待參加人依建築法等相關規定提出申請核發建築執照後，始能興建建物，故該核准函非准予參加人立即執行開挖興建。嗣參加人已依據上述核准函申請建造執照，經臺北市政府都市發展局核發100年建字第0006號建造執照在案。故抗告人僅需對上述核發建造執照之行政處分聲請停止執行（抗告人已另案對核發建造處分聲請停止執行），即可達到其目的，對系爭核准函不停止執行，尚不足以發生急迫難以回復之損害，依上開說明，抗告人申請對上述核准函停止執行，顯與行政訴訟法第116條第1項之要件不符。且抗告人對系爭核准處分前曾向原審法院聲請停止執行，業經原審法院以99年度停字第103號裁定以無急迫難以回復損害之情形，駁回該次聲請，抗告人未對之聲明不服而確定，抗告人復以同一理由對系爭核准函聲請停止執行，自難准許。（三）況抗告人雖主張系爭都更案地下室設置獎勵車位126部，獎勵增加樓地板面積1,890平方公尺，深開挖地下7層，顯有危害抗告人及鄰近居民居住安全之虞，抗告人受法律保障之環境權，將隨系爭都更案開始動工後，工程逐步開展而遭受損害，此種環境惡化之精神與缺乏日照導致之健康惡化損失，非金錢所能填補、回復。且系爭都更案於富含水分、土質鬆軟之基地大規模深開挖地下7層，實有造成抗告人鄰房傾斜、倒塌之疑慮，將對抗告人之生命、財產權造成難以回復之損害。且因系爭都更案基地開挖後，鄰近建物出現沈陷、傾斜情形，確有急迫情事等情，因認本件處分不停止執行，將造成抗告人受法律保障之通行便利、防災、日照、景觀、公共設施使用及房屋安全等環境權難以回復之損失等語。惟查抗告人對原處分執行有致難以回復之損害之事實，並未盡釋明之責任：1.系爭更新案更新前原有住戶65戶更新後建物為105戶，增加40戶，又系爭都更案地下室設置獎勵車位126部，所增加之戶數或車位尚非甚鉅，而系爭更新案基地雖有兩面面臨4米巷道，但另兩面則臨40米和平東路及30米金山南路大道，且車行及人行出入口均位於大道，此有現場圖在原審卷可稽，依常理尚難遽認對基地周遭居民之通行便利、防災、公共設施使用，有造成難以回復之重大損失之虞。至系爭基地周遭停車位是否不足之評估，係關係核准獎勵停車位處分是否合法之問題，此與是否造成周遭交通便利之重大影響，尚非直接關係，不能以此而釋明有無停止執行之要件。2.次查抗告人未能依據系爭核准函及建造執照之資料，送請專業機構做成鑑定，僅主觀推論系爭建案將影響抗告人之日照權及景觀權，顯屬對此未盡釋明責任，況抗告人係主張因相對人核准獎勵而增加樓板面積及停車位，而產生難以回復之損害，因此，如相對人未核准上述獎勵，參加人如仍得申請建造樓高38層之建築，並採用經相對人核准之相同外觀興建，則系爭核准增加獎勵部分之處分，如何造成抗告人之日照及景觀權，自有疑義，抗告人自應加以釋明，尚難以主觀意見推測其受有難以回復之損害。3.末查抗告人主張參加人於基地大規模深挖地下7層，實有造成抗告人鄰房傾斜、倒塌之疑慮乙節，亦未提出專家之鑑定報告，雖抗告人曾提出相片4紙為證，然該相片模糊不清，已難採為釋明之依據。抗告人雖另提出富國技術工程股份有限公司之觀測結果，然依該結果，系爭工地所造成之鄰地建物沈陷、傾斜情形，尚在合理範圍，亦難以此而認抗告人已盡釋明責任。況以現代之建築技術，縱屬深度開挖地下室，如做好事前之防範措施，並非無法防止對鄰地建築造成重大損失，故尚難以參加人開挖地下7層深度，即推認必然對鄰地產生重大之損害。至如有造成鄰地之一般損害，則可依損害賠償規定以金錢予以賠償，並無計算之困難，亦非由國家負重大賠償責任，依前開說明，亦難認屬於難以回復損害。綜上，抗告人並未釋明系爭處分之執行有致難以回復之損害或損害之虞。（四）末查抗告人既無從釋明系爭處分之執行，有致生難以回復之損害或損害之虞，則自不生有發生難以回復損害之急迫情形，仍屬當然。至原處分之停止執行是否於公益有重大影響，與本裁定已不生影響，無庸再加論述。從而，抗告意旨所述各節，或為無理由，或與裁定結果不生影響，均無可採。（五）綜上所述，原裁定駁回抗告人之聲請，其理由雖有不同，惟其結果則無不合，仍應予以維持。抗告意旨猶執前詞，求為廢棄原裁定，難認有理由，應予駁回。

五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異