102年度判字第256號｜行政：廣播電視法｜裁判日期：102 年 05 月 02 日

最　高　行　政　法　院　判　決 102年度判字第256號上訴人　中國電視事業股份有限公司代　表　人　林聖芬訴訟代理人　李念祖　律師朱百強　律師劉昌坪　律師被上訴人　國家通訊傳播委員會代　表　人　石世豪訴訟代理人　魏啟翔　律師上列當事人間廣播電視法事件，上訴人對於中華民國101年11月 29日臺北高等行政法院101年度訴更一字第66號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、緣上訴人為電視事業，因主要法人股東榮麗投資股份有限公司（下稱榮麗公司，持有上訴人44.5％股權）之主要股東余建新（持有榮麗公司72.98%股權）將股權全數讓予旺旺集團之旺旺食品股份有限公司（下稱旺旺公司），榮麗公司改派自然人代表擔任上訴人董事長、常務董事、董事及監察人職務，新董事會進而決議委任新的總經理人選，乃經勤業眾信會計師事務所代理，於民國97年12月26日及98年2月10日分別以勤眾投資0000000號及0000000號函向被上訴人申請變更許可。被上訴人認榮麗公司為上訴人主要法人股東，並持有中天電視股份有限公司（下稱中天電視公司）68.12％股權，同屬旺旺集團之蔡合旺事業股份有限公司持有中國時報文化事業股份有限公司（下稱中時公司）100％股權，形成旺旺集團同時跨業經營電子媒體之無線電視台與衛星電視事業及平面媒體之報紙，有影響媒體多元觀點呈現之虞，而分別於98年5月4日及5月8日舉行預備聽證及聽證，並經被上訴人98年5月27日第301次委員會議及98年6月3日第302次委員會議決議，爰以98年6月29日通傳營字第09841041290號函（下稱原處分），附加下列附款：「1.上訴人法人股東之榮麗公司，其指派於上訴人之法人董事、監察人代表，其兼任中天電視股份有限公司之董事、監察人者，應於三個月內變更之，不得兼任。2.上訴人應於一年內設置至少一名獨立董事。3.上訴人的部門經理以上之人員，不得兼任中天電視公司之職務。其廣告、業務部門與節目部門均須獨立，應獨自設立自有攝影棚，並不得與中天電視公司有節目聯合招攬之情事。4.上訴人應在三個月內成立倫理委員會，且每三個月定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告。5.上訴人（主頻、新聞臺、娛樂綜藝臺）各頻道應各自設置獨立節目編審人員，並於三個月內提出內部流程管控機制之改善計畫。」而為許可，並載明上訴人如不履行附款，被上訴人得依行政程序法第123條廢止許可處分。上訴人不服上開附款，依行政程序法第109條規定提起行政訴訟，經臺北高等行政法院97 年度訴字第1714號判決駁回其訴，上訴人不服，提起上訴，經本院前審以100年度判字第245號判決將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。嗣原審法院以101年度訴更一字第66號判決駁回其訴，上訴人仍不服，乃提起本件上訴。二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠系爭附款乃對上訴人憲法第11條基本人權之重大限制，且係對於上訴人之人事管理、業務經營方式及硬體設備如何利用所為之重大限制，被上訴人以行政裁量權之附款限制上訴人之通訊傳播自由，不僅違反法律保留原則，其在許可董事、監察人身分變更之處分中附加附款，亦違反附款之基本法理及原則。被上訴人試圖將通訊傳播基本法第1條、第13條，及國家通訊傳播委員會組織法第1條等凡是出現「多元化」之條文，均解釋為係本案之授權依據；然而，行政機關之組織法不得作為行為法之授權依據，係行政法學者之通說見解，且通訊傳播基本法第1條及國家通訊傳播委員會組織法第1條，僅係揭示各該法律之立法目的，如該等條文可作為被上訴人限制通訊傳播自由之依據，則立法機關又何須於廣電三法中明定對於媒體事業之各項管制標準及管制手段？且通訊傳播基本法第13條並未授權被上訴人可就此等事項自行制訂法規命令。況通訊傳播基本法第16條規定之立法理由第1項已明確表示本法僅係規定基本方針及綱領，實質規範則必須落實於「作用法」中，是被上訴人將通訊傳播基本法第16條解釋為可作成系爭附款之依據，顯然違反法律明文規定。㈡被上訴人之「獨立」乃係獨立於上級機關在個案中之指揮監督，而非「獨立於國會」，更非有較大之空間可無須遵守法律保留原則；被上訴人引用國家通訊傳播委員會組織法第1條、第3條、第4條、第6條、第7條、第8條、第9條規定，主張其可依據促進多元化之立法目的作成系爭附款云云，自不足採。而被上訴人以基本法及組織法之概括條款作成系爭附款，再以法院應尊重獨立行政機關為由主張應對系爭附款進行低密度審查，顯然違背法律明確性原則及權力相互制衡之憲法基本原則。又被上訴人以本案曾經進行聽證程序為由，欲合理化其可以抽象之立法目的限制上訴人之通訊傳播自由，此更屬對於憲法上人權保障之認知有誤；即便就聽證會之鑑定意見而言，被上訴人亦未對有利於上訴人之部分一律注意，如被上訴人以「收視率」、「閱報率」為本案之計算依據，且於附款中強迫上訴人必須投入鉅額資金設置自有攝影棚，此均已違反鑑定人之鑑定意見。且被上訴人將中國時報之平面報導列入是否作成系爭附款之重要考量因素，卻未通知中國時報參與聽證會議表示意見，此自難謂符合正當法律程序之基本要求。另被上訴人雖曾於98年5月8日舉行聽證，但本案關鍵的3份鑑定報告並沒有任何一份於聽證前事先提供予上訴人，上訴人如何能知悉鑑定內容而事先準備，並在聽證會中有效的提出攻擊防禦？故被上訴人作成系爭附款亦不符合正當法律程序之要求。㈢處分書內不僅未記載被上訴人事後於行政訴訟方提出之國家通訊傳播委員會組織法（下稱通傳會組織法）第1條、第3條、第4條、第6條、第7條、第8條、第9條，及通訊傳播基本法第1條、第13條、第16條等規定為法令依據，亦未記載本件事實合於上開規定之具體理由；更甚者，被上訴人所引用之書面鑑定報告，其內容亦未具體記載於原處分內，卻於上訴人提起行政訴訟後主張此為作成附款之理由，實已違背行政行為明確性原則及行政程序法第96條第1項第2款之明文規定。且被上訴人迄今仍未具體說明多元化之判斷標準，如多元化係基於廣播電視法之要求，則被上訴人僅須告知判斷標準並要求上訴人遵守即可，何須對上訴人附加諸多附款，故系爭附款不僅無法有效達成目的，更非屬必要，顯然違反比例原則。又系爭附款要求應獨自設立自有攝影棚，但將鉅額資金用於設置自有攝影棚，為何不可用於購買好的節目製作公司所製作的優質節目？節目的多元化、優質化與自有攝影棚之間究竟有何關聯性？且利用同一攝影棚亦可製作不同之節目、播放不同的新聞與發表不同的言論，該等附款何以會有助於提升多元文化？且如民視及東森電視台亦曾向上訴人租借攝影棚製作獨立之節目，足證在同一攝影棚亦可製作不同之節目，並無礙被上訴人所稱之多元化。更何況董事、監察人及經理以上人員的指派權利仍然掌握於同一法人股東，縱使其指派不同之人擔任董事、監察人及經理人，亦無法必然可有效達成促進多元化之目的，故單純禁止人員兼任之手段並不足以有效達成附款之多元化目的，違反比例原則之適當性原則。㈣被上訴人於審查廣電事業負責人資格之程序中要求節目內容須多元化，實係將不同管制目的之事件混為一談，違背不當聯結禁止原則。且被上訴人以系爭附款要求上訴人須成立倫理委員會，卻未具體說明倫理委員會之組成人員及審議方式為何，例如倫理委員會之成員是否應有觀眾代表？其年齡層及性別是否應予考慮？比例為何？倫理委員會之成員究應以何種標準判斷節目是否多元化？要求上訴人應提出「內部流程管控機制之改善計畫」，顯然認為原內部流程管控機制仍有疏失不足之處，而有改善之必要，惟原管控機制疏失不足之處何在，應如何改善始能符合要求？上開附款完全未予說明，亦顯已違反行政行為明確性原則。另余建新持有榮麗公司股權時期，中時報系之市占率遠較其轉讓持股時更高，且相互報導情形於余建新持有股權時期即已發生，如採被上訴人之標準當更有必要加以防止，惟何以於余建新持有榮麗公司股權時期卻從未附加類似本件之附款，甚至未作成命其注意或改善之行政指導？卻於余建新將其持有之榮麗公司股權全數讓予旺旺集團後，榮麗公司改派自然人代表分別擔任上訴人及中天電視公司之董事長、常務董事、董事及監察人職務，並經由董事會選任新總經理，報請許可時，方有本件附款之附加？故系爭附款顯係對上訴人為差別待遇，明顯有違平等原則。且根據被上訴人傳播內容處98年4月20日之研究報告，被上訴人對於節目互播數量及時間均遠超出上訴人之其他電視台，並未作成與本件相同或類似之附款，甚至未作成命渠等改善或注意之行政指導，顯見被上訴人主張系爭附款係基於廣播電視法之要求云云，並非事實，且其顯係課予上訴人其他電視台所無之義務，明顯違反平等原則。㈤被上訴人所認定之言論集中化如係以中國時報之平面報導為依據，則系爭附款卻對上訴人及中天電視公司為之，手段顯然無法達成目的，且被上訴人所引用之報導資料亦有明顯之錯誤，被上訴人亦刻意不將中國時報與蘋果日報於同一時期之節目報導情形相互比較，研究報告中對於自由時報及聯合報之統計數字亦有明顯之錯誤等語，為此請求判決撤銷原處分關於附款部分。三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠被上訴人具有法定獨立機關之性質，且法律上有管制領域特殊性之連結及立法特別授權，法院對被上訴人原處分所為之附款應採尊重模式。通訊傳播基本法第1條、第3條第1項、第5條、第16條，通傳會組織法（97年1月9日公布並施行）第1條、第3條、第4條、第6條、第7條、第8條、第9條規定，均已明揭立法院以法律特設被上訴人之立法目的及職權範圍，乃包含「多元文化均衡發展」與「傳播競爭秩序之維護」等任務，且進一步明文賦予被上訴人得於傳播法規（如廣播電視法、衛星廣播電視法等）修正施行前，就與本法所揭諸之規定牴觸者，由被上訴人依通訊傳播基本法之原則（如「促進多元文化均衡發展」等）為法律之解釋及適用。是可謂被上訴人在解釋適用傳播法規時，其性質有如立法者特別明文授權之代理人，可得發揮前開鑑定意見所稱之「行政立法作用」。㈡本件系爭附款所追求之多元文化維護與促進，乃立法者於92年制定通訊傳播基本法設立被上訴人所賦予之任務，非如上訴人所稱欠缺法律授權依據；而通訊傳播基本法第16條規定，即為立法者賦予被上訴人以維護促進多元文化解釋適用傳播法律之特別授權。且原處分以附款介入媒體經營之內部組織與決策流程，促進多元文化之維護，有其適當性及必要性。㈢原處分之性質乃形成處分，且為裁量處分，依法得附加附款；蓋依廣播電視法第14條第1項規定，廣播電視事業係屬「特許事業」，其負責人之變更為應經許可事項，是類此廣播電視等特許事業負責人之變更，被上訴人依法自有裁量權利。且本件被上訴人以添加附款之方式，在有所保留之限制下予以許可，不僅可為避免因本案負責人變更之許可，致公共利益及閱聽眾權益受到重大影響，並且可達維護言論市場多元化、媒體市場公平競爭之目的。故系爭許可處分之性質既為裁量處分，被上訴人自得依據行政程序法第93條第1項及第94條規定，作成本件附附款之許可處分。㈣本案經聽證程序所呈現之資料、觀察及各界意見，顯示本案不同於一般媒體併購，確有於個案附加附款之必要。根據AGB Nielsen 2008年每分鐘平均收視率的統計，自中視中天於結合後，顯示中視與中天家族頻道合計有4個頻道（中視主頻、中天娛樂台、中天新聞台、中天綜合台，不包括中視數位副頻中視新聞臺及綜藝台），其每分鐘年平均收視率是1.4%，約等於每小時平均觀眾達1,760萬人次，高居現有電視頻道家族收視/觀眾市場第1位。此外，再以2007年的廣告市場營收金額為例，中視、中天結合後的營收為29.5億元，較排名首位之三立家族的30.5億元而言，營收居第2位。綜合上述市場實際數據可知，混合結合後之上訴人所屬電視媒體集團每小時節目播出可觸及之觀眾數量，將達臺灣地區的4分之3人口強，若再將中時報系（2007年廣告營收達21.5億元）廣告營收金額與本案混合結合後之營收合併計算，將達51億元，已係臺灣地區跨媒體（報紙+電視）廣告營收排名第1，本案將成為臺灣跨媒體第1 集團之事實相當明顯，其對跨媒體市場公平競爭可能導致之不利影響，自有進行規範之必要。且使兩家電視公司董監事、總經理、副總經理與各部門經理等中高階層主管人員獨立分開，不得兼任另一媒體職務，目的乃在預防跨媒體中高層主管人員之決策行為，利用市場優勢地位，產生不利於公平競爭之情事，並避免言論集中化問題出現。㈤查被上訴人針對平面媒體對於同為歌唱選秀節目（在爭取收視有競爭關係）性質的報導之分析，以上訴人製播之「超級星光大道」節目為例，中國時報在該研究區間（98年3月14日至3月28日，共15日）中，共有13則報導；而另1歌唱選秀節目「超級偶像」則無相關報導，其報導比重明顯失衡；同時其他平面媒體，如自由時報、聯合報對於2歌唱選秀節目之報導，「超級星光大道」各2則，「超級偶像」各2則，其報導量相較於與上訴人為同家族經營之中國時報，顯然有相當大之差距。再自中視公司（主頻）與中天娛樂台互播節目之情形可知，在5個互播節目中，合計於中視（主頻）播出21小時，卻在中天娛樂台播出達44小時，後者互播或重播為前者之2.09倍，特別是中天娛樂台（週五）有41.7％（10小時）聯播中視公司節目，週六、週日更高達三分之二比例（66.7％，16小時）聯播中視節目；自此應足合理推論，中天娛樂台於週五至週日之3天中，特別是主要觀眾收視時段，均以中視公司之重播節目為主，形同中天娛樂台無異僅屬中視頻道之「播映機器」，再難謂為一個獨立頻道。是以，於上訴人所屬媒體集團之情形，若因跨媒體經營強調所謂「綜效」以節省經營成本，卻犧牲頻道、節目多樣性，甚至使節目專業製作及經營情形朝劣質化方向擺盪，自有於上訴人所屬集團跨媒體經營案件審議中兼顧「保障內容多元化」公共利益之必要性。又日後若有其他廣播電視事業有與本案上訴人同一或類似程度之集中化情形，被上訴人基於平等原則亦將對之為相同或類似待遇，或為通案式之規範要求，但不能因此即謂原處分於作成時有悖平等原則。㈥「維持市場公平競爭、避免言論集中（即追求多元文化）」之附款（即附款1、2、3）：附款1以及附款3要求相關人員不得兼任部分，適足以避免多金之特定大股東藉由其深口袋而深入本案結合後之媒體事業從事競爭，進而引發不公平競爭行為；附款2要求上訴人應至少設置1名獨立董事，乃在引進該外部獨立董事，藉由該獨立董事之獨立性、外部性及專業性，於董事會中對上訴人公司事務為獨立判斷與提供客觀意見，以期發揮上訴人公司董事會內部獨立平衡、相互批評與制衡之內部治理功能；另攝影棚運作非僅硬體設備，亦涉上訴人營運相關設施與人員配置等內部組織運作，均與上訴人獨立營運息息相關，並達到媒體組織多元、避免集中之目的，避免其與混和結合後之其他事業就重要設備及交易內容互惠交換、重組，亦是避免與其他媒體為不公平競爭之措施。㈦「保障內容多元化」之附款（即附款4、5）：附款4要求上訴人成立倫理委員會，及附款5要求上訴人各頻道應各自設置獨立節目編審人員，並於3個月內提出內部流程管控機制之改善計畫，乃參考日本、歐盟國家電視台新聞內部組織問責之制度，要求電視台自我完成自律行為之一部分；此外，被上訴人另於100年8月1日第430次委員會，決議全面要求新聞頻道應設置倫理組織（或稱為「新聞自律委員會」、「新聞諮詢委員會」或「公評人制度」等），並要求各業者於一定期限內提出該等組織之規劃及運作方式，並以實驗或示範方式製播新聞之規範、線上新聞之製播規範、訂定涉己事務之製播準則資料等，上揭承諾及所提各項補正資料均視為營運計畫之一部分，業者之辦理情形均將列為未來評鑑及換照之重點審查項目，非僅對上訴人要求而已，而是被上訴人對相關媒體業者之通案要求。㈧原處分於理由欄已將倫理委員會之設置組織及審議方式（由電視台以自律方式為之）、倫理委員會之運作內容（回應觀眾的意見、定期開會檢視自身的節目內容、將檢討報告公開於申請人網站以接受社會監督，使本件申請人之董事長、董事及監察人變更後重視其應擔負之公共利益任務等），業已敘明綦詳，並無不明確之處。且上訴人於原處分作成後，即已按原處分所載理由意旨完成倫理委員會之設置並運作至今，職司媒體之自律工作，此有上訴人倫理委員會組織章程及網頁公告會議紀錄等資料可稽。㈨中國時報雖非原處分之申請人，但聽證會上不論上訴人或其關係企業中天電視公司出席人員其發言時亦多有代表集團發言或為集團之整體經營內容提出陳述，自難謂聽證會未予上訴人所屬媒體集團有充分陳述意見之機會。又上訴人復爭執本案相關鑑定報告何時提供予上訴人，讓上訴人得以知悉並有充分表達意見之機會云云；惟查，聽證會鑑定人之書面鑑定報告，乃鑑定人於言詞報告同時提出，兩造均係一同聽取鑑定人之意見，業經被上訴人訴訟代理人陳明在卷。實則，法規並未規定鑑定人報告必須於聽證會前先送上訴人表示意見；反而是聽證會於98年5月8日舉行後，至原處分98年6月29日作成之前，均有相當時日，上訴人可依行政程序法申請閱卷。況上訴人及中天電視公司復已於會後之98年5月13日提出「案情詢答說明回覆」完整陳述意見。是以，自前揭事實經過，顯見原處分作成前已賦予上訴人可得充分陳述意見之程序保障。綜上所述，原處分為追求文化多元、維護傳播公平有效競爭，以促進通訊傳播健全發展而附加系爭附款，有法律授權為依據，且有必要，並無上訴人指摘之違法情事等語。四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠被上訴人就上訴人系爭申請許可與否，既然以股權轉讓視之，自有其裁量權限，法律性質上係屬裁量處分，以附加附款方式而為處分，乃前述行政程序法第93條第1項所容許。又廣播電視法施行細則第19條固已就「股權轉讓案件」應審查之事項設有明文規定，惟此乃針對股權轉讓案件許可與否所定之審查標準，與被上訴人於許可上訴人實質上為股權轉讓案之系爭申請變更案件時，另依法附加附款，並保留廢止許可權限，係屬二事；被上訴人既已依法許可上訴人系爭申請變更案，就此而言，自無上訴人所主張被上訴人依法即應准許，並無行政裁量權可言云云；上訴人係將系爭申請變更案之應否許可與有無附加附款之必要混為一談，容有誤會。㈡按通訊傳播基本法第3條第1項、第16條、行為時通傳會組織法第1條、通訊傳播基本法第1條、第5條之規定，可知立法者以法律明文特設並授權獨立機關－被上訴人行使包含「促進多元文化均衡發展」與「確保通訊傳播市場公平有效競爭」等職權，並進一步賦予被上訴人得於通訊傳播相關法規（如廣播電視法、衛星廣播電視法等）修正施行前，就其與通訊傳播基本法規定牴觸者，由被上訴人依該法原則（如促進通訊傳播健全發展、提升多元文化等）為法律之解釋及適用；法律雖明定「政府應於通訊傳播委員會成立後2年內，依本法所揭示原則，修正通訊傳播相關法規」等語，惟非謂被上訴人於2年期滿後、通訊傳播相關法規修正施行前，即不得依本法原則為法律之解釋及適用；上訴人主張被上訴人於98年6月29日作成系爭附款，早已超過「法律明定」之2年期間，並無法律之依據云云，尚難憑採。㈢依司法院釋字第613號解釋理由書，通訊傳播基本法、通傳會組織法使用「多元文化」之不確定法律概念，即係賦予該管獨立機關即被上訴人相當程度之判斷餘地，除其判斷有恣意濫用及其他違法情事而得依法撤銷或變更外，否則應尊重其所為合法性之判斷。就此，被上訴人對於「多元文化」之意涵、憲法意義及表現指標等主張略以：只有在防止媒體集中壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布之「媒體多元」情況下，落實媒體外、內部之「競爭」、「參與」、「分權」及「制衡」機制，以期媒體提供更多選擇而達成前述「多元文化」之立法目的；而媒體之文化多元，則表現於「組織結構多元」與「媒體內容多元」等構面等語，經核其判斷並無恣意濫用或違法之情事，原審法院自應予尊重。㈣本件申請案，經由原處分卷附聽證程序所呈現之上訴人集團化及其因此所呈現媒體集中化現象等各項資料，各政府機關代表、專家鑑定人、學者、公民團體等咸認本申請案在本質上係跨媒體與實質控制權移轉之案件，非僅單純之董監事等變更申請案。且根據兩造所引述AGB Nielsen 之調查統計，上訴人於無線收視市場占有率2009年時為24.3%，居第2位；上訴人加中天家族（中視主頻、中天娛樂台、中天新聞台、中天綜合台）2008年每分鐘年平均收視率1.4、每小時平均觀眾1,764萬人次，居第1位；2007年廣告營收市場金額29.5億，居第2位；又目前中時媒體集團包括「中國時報」、「工商時報」、「時報周刊」、「愛女生」、「時報資訊」、「中時電子報」、「中天電視」、「中國電視」、「商訊出版」、「時藝多媒體」、「時報國際」、「時報文教基金會」、「艾普羅民意調查」、「時報旅行社」等，若再將中時報系（2007年廣告營收達21.5億元）廣告營收金額合併計算，則被上訴人主張上訴人所屬媒體集團該「最大」、「唯一」、「掌握無線頻道頻譜資源」等不同以往一般媒體併購之實證特徵，尚非無據。被上訴人既已究明上訴人持股結構所呈現之控制股東、上訴人與其相關媒體事業之高度連結，復參酌上訴人與集團下其他媒體節目互播、重播之比例程度等，因認上訴人既有朝媒體組織集中化、減損「競爭」、「參與」、「分權」及「制衡」等多元文化表現之重大負面效應存在，為達成上開通訊傳播法規所欲達成「促進通訊傳播健全發展、提升多元文化（促進多元文化均衡發展）、維護媒體專業自主、保障公眾視聽權益、確保通訊傳播市場公平有效競爭…」等立法目的，而以原處分為附款，當合於上開目的性，具正當聯結，且有必要性。況媒體集中化乃是傳播產業陸續發展成形之匯流趨勢，於余建新取得榮麗公司股權之後，通訊傳播市場之媒體集中現象產生及其所致之多元性減損結果，仍需長期實證資料累積及檢驗，本案原處分卷內相關鑑定報告及統計資料即係根據於此後數年數據進行蒐羅觀察並加以研究分析，此等實證資料均為余建新透過榮麗公司購併中天電視公司之時所無，自有相異之實證特徵與事證，兩案尚無從互為比擬。被上訴人亦已說明「日後若有其他廣播電視事業有與本案上訴人同一或類似程度之集中化情形，被上訴人基於平等原則亦將對之為相同或類似待遇，或為通案式之規範要求」等語，並提出100年8月1日第430次委員會議紀錄，可見於媒體內部要求設置倫理組織，營造媒體內部之結構多元，以此政策工具塑造媒體內部之問責機制，接受社會監督，非僅對上訴人要求而已，而是被上訴人對相關媒體業者之通案要求。是當不得以本件附加附款之方式與他案情形不同，即謂系爭附款有違平等原則。至於收視率或市占率、節目互播比例或重播程度、集團媒體間互播報導情形等等，僅係綜合觀察指標之一，即便其中收視率或市占率略有微幅漲跌；其他媒體間節目互播比例、重播或相互報導程度如上訴人所主張相形嚴重等情，均不影響上訴人所屬媒體集團該「最大」、「唯一」、「掌握無線頻道頻譜資源」等不同以往一般媒體併購之實證特徵。亦因本案具有此等不同尋常之實證特徵，即難僅以其他電視媒體間節目互相報導或播出比例甚高係普遍現象為由，而據以主張被上訴人既未就該等電視媒體作成相同內容之附款，則系爭附款即有違平等原則。㈤原處分理由已敘明附款1以及附款3是為維護市場競爭秩序，確保媒體獨立自主、資訊提供之多元化及多樣化；附款2乃為避免公司經營與所有權不分之情事；附款3乃為保障同為一法人股東控制下之上訴人與中天電視公司經營與內容（包括節目、新聞與言論）之多元，避免對於其他競爭的媒體事業可能之交易機會產生排除效果；附款4係內部問責制度之體現；附款5係維護其節目品質，保障觀眾收視權益，並強化內部流程控管機制。是被上訴人所採取之手段（即附款內容），與為達成「促進通訊傳播健全發展、提升多元文化（促進多元文化均衡發展）、維護媒體專業自主、保障公眾視聽權益、確保通訊傳播市場公平有效競爭」之目的間，經核尚屬適當，難謂有違反比例原則之處。另就附款3有關獨自設立自有攝影棚部分，被上訴人亦已說明乃在於確保上訴人此一取得國家無線頻譜特許之無線電視業者應按其原有營運計畫從事節目設置製播，不致因新經營者可能有前述鑑定意見所指業務掛帥、集團綜效考量而不獨立設置自有攝影棚；且攝影棚運作非僅硬體設備，亦涉上訴人營運相關設施與人員配置等內部組織運作，均與上訴人獨立營運息息相關；而禁止節目聯合招攬部分，乃基於互惠交換利益或搭售交易之考量，避免因本案混合結合之事業在與買方進行交易時，導致其他媒體事業喪失交易之市場機會等語。由媒體兼具之公共性質觀點而言，被上訴人所辯並非無據，尚不宜僅以是否將因此增加上訴人營業成本等情視之。綜上，系爭附款自難認有不當聯結或違反比例原則情事。㈥原處分理由已敘明附款4倫理委員會之設置機制，在於回應觀眾的意見、定期開會檢視自身的節目內容、將檢討報告公開於申請人網站以接受社會監督，使本件申請人之董事長、董事及監察人變更後重視其應擔負之公共利益任務等；在此目的之下，責由上訴人以自律方式成立倫理委員會，自訂其組成人員及審議方式；且包括上訴人、中天電視公司及壹傳媒等，均已成立倫理委員會運作並各自訂有組織章程，足認該附款內容並無不明確而難以履行之處。另就附款5要求上訴人提出內部流程管控機制之改善計畫部分，原處分理由亦已敘明係以上訴人於其營運計畫或評鑑所提資料分別載有設置專職節目品管人員，故各事業之節目編審人員均應獨立進行編審作業，以維護其節目品質，保障觀眾收視權益，並強化內部流程控管機制等語；此乃延續前段「設立獨立節目編審人員」而來，而就上訴人設立獨立節目編審人員後，其內部流程管控機制應如何強化始足達成維護媒體之專業獨立判斷目的，責由上訴人提出改善計畫以資因應，尚非指摘在設立獨立節目編審人員前之現有內部流程管控機制有何疏失不足極待改善之必要。準此而言，上訴人自可在現有內部流程管控機制之基礎上，擬定強化改善之計畫以憑辦理，且如前述，上訴人亦自承就系爭附款內容均已履行，足認上開附款內容並無違反明確性原則而有難以履行之處。㈦依行政程序法第96條第1項第2款規定及本院100 年度判字第1839號判決意旨，本件原處分主旨記載：「貴公司申請董事長、常務董事、董事、監察人及總經理變更，依廣播電視法第13條、第14條第1項及行政程序法第93條及第 94條規定，為附附款之許可」等語；另說明欄第三、四、五、六項分別記載「本案事實及調查經過」、「本案許可內容、附款及待改善事項」、「法令依據」（援引廣播電視法第13條行政程序法第93條、第94條、第108條前段、第109條、第123條等）、「理由」；第八項復載明如有違反廣播電視法……或前揭附款者，被上訴人得廢止許可之意旨等語。已足使上訴人知悉被上訴人對系爭申請案予以許可，惟附加系爭附款保留廢止權之事實理由及法令依據。上訴人主張被上訴人於行政訴訟後方主張通傳會組織法第1條、第3條、第4 條、第6條、第7條、第8條、第9條；通訊傳播基本法第1條、第13條、第16條；及引用鑑定人書面意見等為作成附款之理由，違背行政行為明確性原則及行政程序法第96條第1項第2款之明文規定云云，尚難憑採。㈧本件被上訴人以98年4月17日通傳營字第09841025620號公告於同年5月8日舉行聽證，並以98年4月29日通傳營字第09841029640號函通知當事人及利害關係人，並於通知函附件聽證時程表第十項亦列明「專家鑑定人陳述意見（3人）」，是就上訴人所屬集團之中國時報並非當事人亦未經被上訴人認列為利害關係人，以及聽證會將邀請專家鑑定人陳述意見等情，自為上訴人所知悉；惟上訴人並未就此於聽證程序進行之任一階段或於原處分作成前表示不同意見。況被上訴人訴訟代理人並已陳明鑑定報告乃鑑定人於言詞報告同時提出，兩造均係一同聽取鑑定人之意見等語，被上訴人自無從事先提供鑑定報告予上訴人參考。復遍觀行政程序法第54條以下關於聽證程序之規定，亦未明定鑑定人之報告須事先提供與會當事人或利害關係人閱讀，及其未遵行之法律效果。至同法第58條乃對預備聽證程序所為規定，該條第2項第3款明定預備聽證程序得提出有關文書及證據等語，尚不足執為被上訴人須事先提交鑑定人之報告給與會當事人或利害關係人之法律依據。準此，上訴人主張被上訴人未通知中國時報參與聽證會議，亦未事先提供專家鑑定人之鑑定報告予上訴人，不符合正當法律程序之基本要求云云，仍難憑採等語。五、上訴意旨略謂：㈠原判決將組織法及立法目的之非作用法授權條文視為授權依據，違反憲法已將涉及重大公共利益或基本人權限制之制度設計權力劃歸屬於立法者之權力分立原則，並明顯違背法律保留原則。司法院大法官已於釋字第613 號解釋理由書中明揭相關規範之制度形成權力非屬於通訊傳播管理之行政機關，而屬於立法機關，此種國家機關權力分配原則不能因行政機關認為現行制度不足，即透過本質上與立法權完全不同之「行政裁量權」來取代法律之規範；顯見原判決所稱之促進媒體多元意見之制度，應由法律加以規定，被上訴人無權以本質上屬於「行政裁量權」之附款來創設應由法律規範之事項。原判決以附加附款方式而為處分乃行政程序法第93條第1項所容許，卻無視本案實質上係被上訴人於法律無規定之下，自行透過行政裁量權之附款創設法律所無之管制制度，故原判決顯然違背權力分立原則及法律保留原則。縱將本案視為股權轉讓，但原處分之法律效果係直接影響上訴人董事及監察人身分之形成，因此自不得於法無明文規定下由被上訴人作成負擔及保留廢止權之附款；原判決允許被上訴人得於許可董事、監察人身分變更之處分中附加系爭附款，亦明顯違反對於設定身分之行政處分不得附加附款之法理及基本原則。㈡國內行政法學者於被上訴人作成系爭附款後，亦紛紛明確指出此舉已違反法律保留原則；就本案而言，系爭附款涉及對通訊傳播自由之限制，係屬於重要之基本人權，國家應給予最大程度之保障，系爭附款亦同時涉及被上訴人所稱之促進多元化之公共利益，無論從基本人權之性質或公共利益角度而言，本案在法律保留原則之審查上均應採取嚴格之審查標準。傳播及法律學者石世豪教授（亦為被上訴人之現任主委），即曾經明確表示現行法律並未授權被上訴人得作成系爭附款；原判決將通訊傳播基本法及國家通訊傳播委員會組織法出現「多元化」之條文均解釋為係被上訴人可作成系爭附款之依據，然行政機關之組織法不得解釋為行為法之授權依據，乃行政法學者之通說見解，通訊傳播基本法第1條及通傳會組織法第1條僅係揭示各該法律之立法目的，如該等條文可直接作為限制通訊傳播自由之依據，立法機關又何須於廣電三法中明定對於媒體事業之各種管制標準及管制手段？通訊傳播基本法第13條甚至未授權被上訴人可就該等事項制訂法規命令，原判決卻將本條規定解釋為係對被上訴人作成系爭附款之授權，明顯與法律規定相牴觸。另通訊傳播基本法第16條之立法理由第1項已闡明本法僅係規定基本之方針及綱領，實質規範則須落實於「作用法」中，而縱使原判決認為被上訴人於法規修正前有解釋法律之權，惟被上訴人係於95年2月22日成立，其於98年6月29日方作成系爭附款，早已超過通訊傳播基本法第13條所明定之2年期間，故原判決將本條規定解釋為係對被上訴人作成系爭附款之授權，顯然違背通訊傳播基本法第16條之明文規定及立法意旨，而有適用法規不當之違法。㈢原判決對上訴人提出之諸多重要攻擊防禦方法均未予調查，亦未予斟酌，且亦未於判決理由中說明不予採納之理由，故原判決顯有認定事實違背證據法則及應對當事人有利及不利事項一律注意之規定，且亦有判決不備理由之違法。縱認被上訴人對於股權轉讓案件可享有行政裁量權，但行政裁量權之行使亦不能訴諸於抽象而無法使當事人事先知悉具體管制內容之立法目的，被上訴人所使用、所訴諸之「人性尊嚴」、「多元化」之立法目的，均屬於高度抽象之法律概念，廣播電視法中之個別管制條文才是相對人可以清楚預見權利義務內容之規範條文，原判決允許被上訴人得以無法使當事人事先知悉具體管制內容之概括條款為依據而作成系爭附款，亦顯然違背法律明確性原則。㈣被上訴人於原審言詞辯論時雖改口主張其並未以上訴人與中天電視公司之節目互播為認定言論集中化之依據；惟查，依被上訴人於100年7月5日行政訴訟言詞辯論意旨狀之主張，顯見被上訴人確係以上訴人與中天電視公司之節目互播已構成言論集中化，而以之作為作成系爭附款之理由。且無論戲劇或綜藝節目，節目互播於原處分作成前、後，多年來均為國內電視台之正常且常態現象，不僅上訴人與中天電視台有節目互播情形，包括公視在內，台視、華視、民視、八大、三立及TVBS電視台亦有節目互播之情形，部分節目甚至於4家電視台間互播，顯見節目互播與「電視台是否隸屬於同一集團」無關，更非被上訴人及原判決所稱可作為認定言論集中化之證據。原判決不僅所認定之事實有違證據法則，其對於上訴人前開重要攻擊防禦方法亦未予以斟酌，且亦未於判決理由中說明不予採納之理由，亦顯有判決不備理由之違法。㈤原判決所認定之言論集中化如係以中國時報之平面報導為依據，則系爭附款卻係對上訴人及中天電視公司為之，手段顯然無法達成目的，且被上訴人所引用之報導資料亦有明顯之錯誤。再以被上訴人主張中天電視公司報導「超級星光大道」之新聞偏多而有礙多元化為例，其刻意挑選「98年3月14日至28日」為採樣期間，此一期間適逢超級星光大道第四屆之總決賽，該節目3月13日之收視率為2.72，3月20日為3.85，3月27日為2.53，為同時段收視率極高之節目，電視台對於收視率較高之節目給予較多報導實為正常現象，但被上訴人對此亦完全未仔細加以分析。再以被上訴人以中國時報對「光陰的故事」報導過多有礙多元化為例，被上訴人亦刻意挑選「98年2月1日至2月17日」，亦恰好是該劇播出結局而最受觀眾注意之時，行政院新聞局亦將本節目列為「99年度電視節目行銷海外地區公開播送獎勵名單」之「連續劇類特優獎」，正因該劇內容優質且廣受觀眾好評，2008年首播後即受到熱烈迴響，因此又於2009年於中天電視台播出，由首次播出及第二次播出時之收視率比較亦可發現，首播時平均收視率約為2至3，第二次播出之平均收視率則為3至8，較首播時高出約兩倍以上，顯然該劇第二次播出時受到觀眾更廣大之迴響，因此豈能以上訴人及中天電視公司互播該電視劇即認為有礙多元化？且該劇更曾於2011年時於公共電視播出，公共電視極注重閱聽大眾之利益，並無追求商業利益之考量，是否可謂公共電視第三次播出該劇亦有礙多元化或損害閱聽大眾之利益？迺原判決對上訴人前開重要攻擊防禦方法均未予斟酌，亦未於判決理由中說明不予採納之理由，故原判決顯有判決不備理由之違法。且被上訴人以該等錯誤數據作為認定言論集中化之證據，迺原判決對被上訴人主張之事實未予詳查即全盤接受，故原判決所認定之事實亦顯然違反證據法則及應對當事人有利及不利事項一律注意之規定，且亦違反行政訴訟法第133條及第189條第1項之規定。㈥查本件原處分書第1頁主旨欄所記載之法令依據為：「廣播電視法第13條、第14條第1項及行政程序法第93條及第94條」，原處分書第3頁記載之法令依據為：「廣播電視法第13條、第14條第1項」、「行政程序法第93 條、第94條、第108條前段、第109條、第123條」，並未記載被上訴人於行政訴訟方提出之通傳會組織法第1條、第3條、第4條、第6條、第7條、第8條、第9條，及通訊傳播基本法第1條、第13條、第16條等規定為法令依據，亦未記載如何認定本件事實合於上開規定之具體理由，迺原判決卻允許被上訴人得於行政訴訟階段方主張上開處分書內所無之規定為授權依據，故原判決亦顯然違反行政程序法第96條第1項第2款及同法第114條第1項第2款及同條第2項之規定。如被上訴人作成系爭附款之目的係為促進多元化，亦至多僅得要求雙方購買之節目應於不同的頻道播出，何以卻要求不得向同一節目供應者購買節目？況不同電視台向同一節目製作公司購買節目後，分別於各自頻道播出，本為我國電視台多年來之正常且常態現象，公視、台視、華視、民視、八大、三立及TVBS電視台均有「共同向同一節目製作公司購買節目，而於各自頻道播出之情形」，何以卻禁止上訴人與中天電視公司不得向同一節目供應者購買節目？故原判決認定系爭附款並無違法，不僅因欠缺正當目的而違反不當聯結禁止原則，亦顯然違反平等原則。況且，同一集團之電視網向同一節目供應者購買節目而聯播，不僅不會影響多元化，反而禁止聯播將使節目製作廠商承擔更多風險，而減少新節目製作業者加入市場競爭之機會。㈦如本院於發回意旨中所指出，系爭附款要求上訴人須提出內部流程管控機制之改善計畫，卻未告知原管控機制疏失不足之處何在？應如何改善始能符合要求？要求上訴人須成立倫理委員會，應係認為上訴人在原公司運作制度下無法有效達成促進多元化之目的，但卻未告知倫理委員會之組成人員及審議方式為何，例如倫理委員會之成員應否有觀眾代表？其年齡層及性別是否應予考慮？比例為何？倫理委員會之成員究應以何種標準判斷是否多元化？均未見被上訴人於附款中為任何說明，故原判決允許被上訴人作成系爭附款，亦顯然違背明確性原則。且只要節目收視率比同一時段其他節目高，廣告主即會願意購買時段播出廣告，無論任何電視公司皆是如此，此與電視台之廣告、業務與節目部門是否獨立並無關聯。被上訴人已於處分書第6 頁坦承，其作成此項附款之目的並非係為促進多元化，而係為「避免對其他競爭媒體之交易機會產生排擠效果」、「基於維護產業競爭秩序之精神」；且依本院發回意旨及鑑定人黃銘傑教授於鑑定書指出，其亦未認同應強制要求上訴人須設置獨立之廣告、業務及節目部門，益證系爭附款與目的間欠缺正當合理之關聯性，原判決認定系爭附款並無違法，亦顯然違反不當聯結禁止原則。㈧系爭附款要求董事、監察人及經理以上人員不得兼任，無非係假設該等職務如由不同之人擔任，即會選擇不同節目而有助於多元化，惟公視、台視、華視、民視、東森、八大、TVBS之人員並無兼任，何以多年來仍有節目互播情形？且甚至較上訴人及中天電視公司更多？尤其系爭附款僅單純禁止兼任，並非要求人員之間不得共同討論節目內容，甚至未要求上訴人及中天電視公司不得播出相同之節目，且該等人員之指派權利仍然掌握於同一法人股東，則單純禁止人員兼任如何可有效達成促進多元化之目的？董事（含獨立董事）、經理人、獨立編審人員及倫理委員會均設置於公司之下，渠等依法均對公司負有善良管理人之注意義務，如其認為共同播出某一節目可有助於公司營收，對於股東有利，是否須因被上訴人所稱之促進多元化而不得作成此種決定？獨立編審人員之獨立究何所指？其執行職務是否可獨立於董事會之指揮監督？倫理委員會之意見對於上訴人有無強制拘束力？如有則是否表示董事會執行職務應服從倫理委員會之決議？則最終應由何人對公司經營成敗負責？上開問題均未見被上訴人為任何具體說明，其僅一味要求上訴人應自行體悟，惟在上開問題未釐清前，單純附加系爭附款如何可有效達成促進多元化之目的？故原判決認定系爭附款並無違法，亦顯然違反比例原則之適當性原則。㈨本院已將另案中天電視公司案之原判決廢棄，其發回意旨指出，行政機關行使裁量處分為附款之裁量權限時，其所據之事實之有無，應依證據認定，無裁量之問題；而由上訴補充理由狀所附資料足以顯示，無論「戲劇」或「綜藝」類節目，節目互播於原處分作成前、後均為國內電視台之常態現象，顯見節目互播、重播與電視台是否隸屬於同一媒體集團無涉，更與被上訴人所認定之集中化無關，是被上訴人主張行使裁量權所依據之事實顯然有誤；原判決對此未予詳查，不僅認定事實違背證據及經驗法則，亦違反對於行政裁量權之司法審查原則等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷原處分關於附款部分。六、本院查：㈠通訊傳播基本法第1條規定：「為因應科技匯流，促進通訊傳播健全發展，維護國民權利，保障消費者利益，提升多元文化，特制定本法。」第5條規定：「通訊傳播應維護人性尊嚴、尊重弱勢權益、促進多元文化均衡發展。」；廣播電視法第1條規定：「為促進廣播、電視事業之健全發展，維護媒體專業自主，保障公眾視聽權益，增進公共利益與福祉，特制定本法。」第4條第1項規定：「廣播、電視事業使用之電波頻率，為國家所有，由交通部會同主管機關規劃支配。」第13條規定：「廣播、電視事業之組織及其負責人與從業人員之資格，應符合主管機關之規定。」第14條第1項規定：「廣播、電視事業之停播，股權之轉讓，變更名稱或負責人，應經主管機關許可。」㈡次按行政程序法第93條第1項規定：「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。」行政處分為附款，除於裁量處分，本條項之規定即可作為賦予行政機關附加附款權限之一般性法規範依據外，在羈束處分，限於法律明定或為確保行政處分法定要件之履行，始得為之（以上所述，學說稱之為「附款容許性」）。而行政程序法第94條規定：「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」是以行政處分之附款必須具合目的性，且不得有不正當之聯結。又因行政處分是否及如何為附款，係行政機關裁量權之行使，此項裁量權之行使，除不能出於錯誤或不完整的事實認定外，尚不得有逾越權限及濫用權力情形（行政訴訟法第201條參照），自應受一般法律原則（例如明確性原則、比例原則及平等原則等）之拘束。據此，行政處分相對人對該處分之附款提起撤銷訴訟時，行政法院自應先審查該附款之容許性，再就其是否出於錯誤的事實認定或不完全的資訊，有無具合目的性、不正當之聯結或違反一般法律原則，審查其合法性。㈢原判決認被上訴人依廣播電視法第14條第1項所為之負責人變更許可處分，其性質可以附加附款（原處分附加附款之容許性），係以上訴人因主要法人股東榮麗公司改派行使上訴人董事長、常務董事、董事，監察人及總經理職權之自然人代表（按較精確的敘述應係：榮麗公司改派自然人代表擔任上訴人董事長、常務董事、董事及監察人職務，新董事會進而決議委任新的總經理人選），而為本件負責人變更許可之申請，被上訴人認此申請實質為股權移轉許可之申請，並形成旺旺集團同時跨業經營電子媒體之無線電視台與衛星電視事業及平面媒體之報紙，有影響媒體多元觀點呈現之虞，而分別於98年5月4日及5月8日舉行預備聽證及聽證，由上訴人、中天電視公司、利害關係人、專家鑑定人、學者，相關政府機關、公民團體陳述意見，經被上訴人委員會決議，被上訴人委員翁曉玲出具協同意見書，而為附加如原判決事實欄所載附款之許可處分；有關廣播電視事業負責人之認定範圍和資格要件，主要法源依據是廣播電視法第5條第3項、第5 條之1第3項及依同法第13條和第50條授權訂定的「廣播電視事業負責人與從業人員管理規則」，而前述法令僅係規範負責人之消極任用資格，並未對於擔任負責人之適任條件有所規範；然廣播電視法14條第1項既規定廣電事業變更負責人應經主管機關「許可」，被上訴人當然應於具體個案中就擬任負責人之適任能力進行調查與判斷，方能落實此規定之實質意涵；再者，上開法文規定不僅「變更負責人」應經被上訴人同意，「股權之轉讓」亦須經被上訴人同意，就本案而言，上訴人的股份雖未直接轉移，但其背後的母控股公司股權移轉，對上訴人而言，實質上即生股權移轉的效果，在這種經營權轉換的情況下所為的負責人變更，早已超脫單純因為公司治理需要或負責人個人因素導致的人員更迭，被上訴人將之視為股權轉讓案件予以審查，並不為過；質言之，此等由廣電事業背後的控股法人股權移轉所造成的廣電事業股權「間接移轉」的情事，若不以股權轉讓視之，那麼法規針對廣電事業股權轉讓所設的任何特殊條件，技術上皆可透過此種間接移轉而予以規避。又許可與特許尚有所不同，前者乃人民於憲法上所保障固有權利之回復，若申請條件齊備，行政機關就應給予許可，無裁量權限，予以限制需合乎法律保留授權明確性；後者乃為公益目的，主管機關所創設賦予人民之權利，人民即使申請條件齊備，行政機關仍得裁量是否給予許可，擬予限制原則上只需法律概括授權即可，而廣播電視法第4條第1項已明定廣電事業使用之電波頻率為國家所有，由交通部會同主管機關規劃支配，此一觀點下，規範媒體經營權之許可，乃至於廣播電視法第14條所規範之股權轉讓（其實即為經營權轉讓）「許可」，其法律上性質應為「特許」，而非單純的許可而已。被上訴人就上訴人系爭申請許可與否，既然以股權轉讓視之，自有其裁量權限，法律性質上係屬裁量處分，以附加附款方式而為處分，乃前述行政程序法第93條第1條所容許等語，為其論據。經核上開原判決對於原處分附加附款容許性爭點之論斷，認事用法固無不合，惟系爭附款內容之合法性則仍存有下列疑義。㈣行政程序法第93條第1項固可作為賦予行政機關對於裁量處分附加附款權限之一般性法規範依據，行政機關於作成裁量處分之同時為附款，並不違反法律保留原則，惟其於行使為附款之裁量權限（是否及如何為附款）時，所憑據之事實，應依證據認定之，無裁量之問題。因此，受處分人爭訟附款之合法性時，事實審法院自應查明裁量所據事實之有無，並敘明其得心證之理由。本院前審判決發回意旨指明：上訴人主要法人股東榮麗公司，分別持有上訴人44.5%股權及中天電視公司68.12%股權，榮麗公司之主要股東原係余建新（持有榮麗公司72.98%股權），而余建新將其持有之榮麗公司股權全數讓予旺旺集團之旺旺公司前，榮麗公司已指派有自然人代表分別擔任上訴人和中天電視公司之董事長、常務董事、董事及監察人職務，已有同時擔任上訴人常務董事及中天電視公司監察人職務，或同時擔任上訴人監察人及中天電視公司董事職務，或同時擔任上訴人總經理及中天電視公司董事長職務之情形；核與本案余建新將其持有之榮麗公司股權全數讓予旺旺公司後，榮麗公司改派自然人代表分別擔任上訴人和中天電視公司之董事長、常務董事、董事及監察人職務，其中有同時擔任上訴人常務董事及中天電視公司監察人職務，或同時擔任上訴人監察人及中天電視公司董事職務，或同時擔任上訴人總經理及中天電視公司董事長等情形類似，然被上訴人於余建新持有榮麗公司股權，榮麗公司指派自然人代表分別擔任上訴人和中天電視公司之董事長、常務董事、董事與監察人職務，及經由董事會選任總經理，一併報請主管機關許可時，並未於作成許可處分時附加類似本件之附款（命上訴人或中天電視公司法人股東之榮麗公司，其指派於上訴人之法人董事、監察人代表，其兼任中天電視公司或上訴人之董事、監察人者，應於三個月內變更之，不得兼任；上訴人或中天電視公司應於一年內設置至少一名獨立董事；上訴人或中天電視公司的部門經理以上之人員，不得兼任中天電視公司或上訴人之職務等項目）等語，攸關被上訴人於余建新將其持有之榮麗公司股權全數讓予旺旺公司後，榮麗公司改派自然人代表分別擔任上訴人和中天電視公司之董事長、常務董事、董事及監察人職務，並經由董事會選任新總經理，報請被上訴人許可時，才有本件附款之附加，是否有違平等原則，原審自應就其為差別待遇的原因事實詳為調查，並敘明得心證之理由。然原判決泛謂「媒體集中化乃是傳播產業陸續發展成形之匯流趨勢，於余建新取得榮麗公司股權之後，通訊傳播市場之媒體集中現象產生及其所致之多元性減損結果，仍需長期實證資料累積及檢驗，本案原處分卷內相關鑑定報告及統計資料即係根據於此後數年數據進行蒐羅觀察並加以研究分析，此等實證資料均為余建新透過榮麗公司購併中天電視公司之時所無，自有相異之實證特徵與事證，兩案尚無從互為比擬」云云，就所謂媒體集中現象產生所致之多元性減損結果，究有何實證資料累積可資檢驗，並未具體指明，致無從判斷被上訴人為附款裁量所據事實是否存在，及有無濫用裁量權限，核其判決理由尚難謂完備。㈤再本院前審判決發回意旨指明：對上訴人內部治理方面，引進外部獨立董事，固有助於上訴人內部獨立平衡，相互批評與制衡功能角色之發揮，促成對外言論資訊提供的多元化，但盱衡當今社會，特定媒體有特定的言論表現，乃眾所週知的事，然被上訴人是否已通案規劃要求所有媒體都須設置獨立董事，以實現通訊傳播基本法所揭櫫的多元文化均衡發展目標，而非只是於許可上訴人申請變更其負責人時，附款命其限期設置獨立董事？尚待釐清，如果僅係針對上訴人而為（命其應於一年內設置至少一名獨立董事），難免有違反平等原則的疑慮等語，原判決就此疑慮仍未予釐清，亦難昭折服。㈥依通訊傳播基本法，促進多元文化均衡發展，固係通訊傳播事業的社會責任；保障公眾視聽權益，增進公共利益與福祉則係廣播電視法揭櫫的立法目的，但多元文化與節目多元化並非完全相同的命題，節目多元化與保障公眾視聽權益，增進公共利益與福祉，亦無絕對的關連（節目的優質化才是）；而維護市場公平競爭的環境應委諸公平交易法的規範功能（公平交易法第1條參照）。至於行為時國家通訊傳播委員會組織法第1條固規定：「為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力，特設國家通訊傳播委員會。」，但此僅為機關組織法所揭示的機關成立目的，尚難作為行為法的主要法源。系爭附款3要求上訴人的部門經理以上之人員，不得兼任中天電視公司之職務；其廣告、業務部門與節目部門均須獨立，應獨自設立自有攝影棚，並不得與中天電視公司有節目聯合招攬之情事。其處分理由略稱係為保障同為一法人股東控制下之上訴人與中天電視公司經營與內容（包括節目、新聞與言論）之多元，並為防止混合結合之事業透過互惠、交換或搭售手段之交易方式，排除其他媒體交易機會等語，其中節目多元化的要求，似係針對上訴人與中天電視公司有互播節目之情形而來，然現今國內通訊傳播事業（包括有線、無線及衛星廣播電視台）琳瑯滿目，競爭激烈，其市場似已達飽和狀態，業者為節省成本支出，乃採取彼此間節目互相播出之策略，單獨命上訴人設立自有攝影棚，節目部門須獨立，並不得與中天電視公司有節目聯合招攬之情事，勢將增加上訴人之營業成本，反有礙公平與自由競爭，亦無助於改善業界節目互播的現象（因為將本求利乃營利事業的生存法則）；何況所謂應獨自設立自有攝影棚，僅涉及單純硬體設備之利用，與軟體即節目內容無關，利用同一攝影棚亦可製作不同之節目、播放不同的新聞與發表不同的言論，故該等附款何以會有助於提升多元文化？其間邏輯實難以理解。又節目收視率與廣告營收金額通常成正比，縱使將廣告、業務及節目部門拆分，部門之間也會對節目內容有所討論，基於營利導向及業績需求，公司內部各部門本難真正獨立，且文化出自人的素質，縱令部門可以獨立亦不能確保會發展出多元文化（節目、新聞與言論多元），其間並無絕對的因果關係。上訴意旨指摘系爭附款與原處分之目的，欠缺正當合理之關聯，與違反比例原則（採取之方法似無助於目的之達成），尚非無據。㈦又上訴人主張不同電視台間之節目互相報導或播出，乃係媒體界所普遍存在的現象，若節目多元化確如被上訴人所稱，乃係基於廣播電視法之要求，則此一要求當一體適用於所有電視台，而非僅針對上訴人及中天電視公司，蓋就被上訴人所稱之節目互播而言，根據被上訴人傳播內容處98年4月20 日研究報告，在作成系爭附款同一時期台視共有11個節目係與其他電視台互播，節目互播之數量及時間均超出上訴人與中天電視公司共同播出的兩個節目；且台視與三立都會台更訂有「1年3部偶像劇合約」，建立長期且固定之節目互播模式，而僅三立集團之年平均收視率即高於上訴人及中天電視公司，再加以台視本身之收視率，及雙方同一時期共有五個節目互相播出，豈非更有礙於多元化？不僅台視如此，同一時期華視亦有3個節目與其他電視台互播，其互播之數量及時間亦超出上訴人與中天電視公司等語，業據提出該研究報告為證（參更審前之原審卷3第629、630頁，原證27號），然被上訴人對於台視及華視似從未作成與本件相同內容的附款，亦未作成要求渠等注意或改善之行政指導，卻以上訴人與中天電視公司之間有節目互播行為，節目不夠多元化，而作成系爭附款，要求其廣告、業務部門與節目部門均須獨立，應獨自設立自有攝影棚，並不得與中天電視公司有節目聯合招攬之情事；並應在三個月內成立倫理委員會，且每三個月定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告；上訴人（主頻、新聞臺、娛樂綜藝臺）各頻道應各自設置獨立節目編審人員，並於三個月內提出內部流程管控機制之改善計畫。上訴意旨指摘系爭附款課予上訴人其他電視台所無之義務，已違反平等原則，亦非無據。雖然被上訴人指出上訴人與中天電視公司彼此間尚有互相報導節目或娛樂活動資訊之情形存在，惟商業或娛樂資訊，與公共事務資訊不同，消費者主權強度較高（節目不好，或社會大眾不感興趣，即無人購買此等資訊；反之，如節目優質，社會大眾感興趣，互播或互相報導，亦無妨害公共利益與福祉），尚無妨礙多元言論或文化之公益價值。被上訴人援用通訊傳播基本法有關提升多元文化之立法目的，作成系爭附款，除所謂節目互播外，似欠缺其他違反文化多元（例如言論有集中傾向）的實證基礎；原審未予調查釐清，遽予維持，亦嫌速斷。㈧末查系爭附款4要求上訴人須成立倫理委員會，但卻未具體說明倫理委員會之組成人員身分、資格及審議方式為何；附款5要求上訴人應提出「內部流程管控機制之改善計畫」，顯然被上訴人認為原內部流程管控機制仍有疏失不足之處，而有改善之必要，惟原管控機制疏失不足之處何在？上訴人應如何改善始能符合要求？上開附款完全未予說明。而被上訴人既係以公權力，於許可處分附加附款課予上訴人此等負擔，則將來上訴人如未履行上開負擔，或其履行方式不夠完全時，被上訴人即可以廢止原許可處分（行政程序法第123 條第3款參照，且系爭附款已保留此項廢止權），故系爭附款內容並非僅涉及媒體自律問題，如其內容不明確，縱使上訴人可以自行體悟實踐該負擔內容，亦無法確知其所行是否符合被上訴人之要求，而將處於隨時可能被廢止原許可處分的危險狀態。原判決謂上開附款係責由上訴人以自律方式成立倫理委員會，自訂其組成人員及審議方式，且包括上訴人、中天電視公司及壹傳媒等，均已成立倫理委員會運作並各自訂有組織章程；又上訴人自可在現有內部流程管控機制之基礎上，擬定強化改善之計畫以憑辦理，上訴人亦自承就系爭附款內容均已履行，足認上開附款內容並無違反明確性原則而有難以履行之處云云，顯無解於上開附款內容不明確，而任憑上訴人自行體悟實踐的事實。另原判決既謂系爭附款5要求上訴人提出內部流程管控機制之改善計畫部分，乃延續前段「設立獨立節目編審人員」而來，就上訴人設立獨立節目編審人員後，其內部流程管控機制應如何強化始足達成維護媒體之專業獨立判斷目的，責由上訴人提出改善計畫以資因應，尚非指摘在設立獨立節目編審人員前之現有內部流程管控機制有何疏失不足極待改善之必要云云，似已認定系爭附款5要求上訴人「於3個月內提出內部流程管控機制之改善計畫」，與被上訴人真正的意圖不符（不合目的性），且上訴人現有內部流程管控機制既非有何疏失不足極待改善，則有何必要命其提出改善計畫？然原判決卻仍維持此部分附款（負擔），容有未洽。㈨綜上所述，系爭附款既有上述瑕疵，原審仍未予逐項詳察細究，遽予判決全部維持，實有未洽，且其理由未臻完備，上訴人聲明將之廢棄，即為有理由；又因據以判定系爭附款合法性之基礎事實猶未臻明確，本院尚無從自為判決。爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　102　年　　5　　月　　2　　日最高行政法院第三庭審判長法官　藍　獻　林法官　胡　國　棟法官　陳　秀　媖法官　林　玫　君法官　林　文　舟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　102　年　　5　　月　　3　　日書記官　邱　彰　德

最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第256號

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