最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第297號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 102年度判字第297號上訴人（即原審原告）統一開發股份有限公司代　表　人　林蒼生訴訟代理人　金玉瑩律師王歧正律師王晨桓律師上訴人（即原審被告）臺北市政府代　表　人　郝龍斌訴訟代理人　林光彥律師上列當事人間有關交通事務事件，兩造對於中華民國101年11月14日臺北高等行政法院101年度訴更一字第41號判決，各自提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、緣上訴人統一開發股份有限公司（下稱統一開發公司）與上訴人臺北市政府（下稱北市府）於民國93年8月11日簽訂「市政府轉運站獎勵民間投資興建營運案開發經營契約」（下稱系爭契約），辦理北市府客運轉運站（下稱市府轉運站）及其相關附屬設施、附屬事業及多目標使用部分之興建、營運及移轉。北市府依97年9月17日頒訂之「臺北市客運轉運站費率審核作業要點（下稱費率審核要點）」，以99年6月21日府交運字第09930272300號函（下稱原處分），核定市府轉運站設施租金費率（下稱系爭費率）。統一開發公司不服，提起訴願遭決定不受理，提起行政訴訟，臺北高等行政法院（下稱原法院）以99年度訴字第2514號判決駁回，本院以101年度判字第35號判決廢棄發回，原法院更為審理後，另為「訴願決定及原處分關於後開第2項所示部分撤銷。被告（即北市府，下同）對於原告（即統一開發公司，下同）申請核定臺北市政府客運轉運站設施租金費率事件，關於設施租金費率由每月台均價新臺幣（下同）192,010元提高為587,600元及售票窗口由每月每窗口均價1,589元提高為6,863元部分，應依本判決之法律意見，對於原告作成決定。原告其餘之訴駁回。」之判決，兩造各自就敗訴部分，聲明上訴。二、統一開發公司於原審起訴主張：㈠費率審核要點雖無法律授權，然為對外發生法律效果之職權命令，既明文賦予轉運站經營業者提送費率方案之權，則統一開發公司自有權向北市府提送費率方案，請求其核定費率。㈡系爭費率核定案，統一開發公司係轉運站經營者之地位，北市府則為核定費率之主管機關，二者係立於行政處分相對人與為處分機關間之隸屬關係，而非系爭契約之雙方對等當事人地位，縱使雙方意思表示合致由北市府核定系爭費率，但真意應係北市府立於主管機關地位依法作成核定費率之行政處分。㈢統一開發公司與客運業者間有關租金費率之約定，性質上屬私法契約，若北市府擬介入規範，應以法律或法律授權之命令加以規範，然其竟以未經法律授權之費率審核要點為之，費率審核要點所規範之事項，非僅細節性、技術性事項之範圍，故北市府實無要求統一開發公司提送費率並為核定之合法權源，更無介入統一開發公司與轉運站業者間私法契約關係之權限，其所為核定費率之處分即有得撤銷之違法瑕疵。㈣費率審核要點僅賦予北市府就統一開發公司所提費率予以核定之權，而無得於統一開發公司所提送之費率外，另行決定費率之裁量權限，北市府置統一開發公司所提送之費率申請於不顧，逕行作成原處分，即有得撤銷之違法瑕疵。況統一開發公司依約須將系爭費率報請北市府核定後始得實施，統一開發公司既已投入資本興建轉運站，若因系爭費率未能核定實施而無法獲取轉運站之營運收入，勢必將造成財務虧損，故依一般經驗法則，統一開發公司不可能故意讓系爭費率處於懸而未決之狀態。㈤費率審核要點第5點明文將與統一開發公司間具有重大利害衝突之「客運公會」納入審查會議成員，並有決策權限，對統一開發公司造成不利之影響，且牴觸正當法律程序之公正裁決程序，而該委員會作成之決定，縱有判斷餘地，因判斷餘地為法律之解釋適用問題，故法院自得介入審查，並基於其違反正當法律程序之事由，予以撤銷。㈥依行為時有效之臺北市獎勵民間投資自治條例（下稱北市獎投條例）所為之融資利息補貼，亦屬獎勵措施之一，受獎勵者為該條例第3條所定之投資人，亦即該獎勵措施之實質經濟效益應歸屬該投資人所享有。該條例所為之各項獎勵措施，並非另行發放獎勵金，而係以補貼投資人之各項成本費用之方式為之，核其立法目的應係為免投資人單純獲有利益，並透過指定該獎勵措施之特定用途，以確保該獎勵措施與受獎勵原因間具有正當合理之關聯性，而投資人即可保有原本須用以支應各項成本費用之營運收入，並藉此促使投資人努力經營相關投資事業。故系爭融資利息補貼之實質經濟效益應歸統一開發公司所享有，即統一開發公司因該融資利息補貼而得保有原本須用以支應該融資利息之營運收入，北市府以統一開發公司申獲該融資利息補貼為由，將融資利息費用自系爭費率核定基礎之轉運站營運成本項目中剔除，將使統一開發公司無法獲得相對之營運收入，且不法移轉由向統一開發公司承租轉運站設施之客運業者享有，顯違上開條例之立法意旨。㈦對照統一開發公司所提出之成本結算及北市府所核定之費率，兩者差距極為懸殊，完全置本案招商說明書所揭櫫之收支平衡原則於不顧，該核定所認定之基礎事實，與實際情形實存在重大落差，可知原處分作成時之認事用法，顯有違誤之處等語，求為「1.訴願決定、原處分關於後開第2項部分均撤銷。2.北市府應作成市府轉運站設施租金費率由每月每月台均價192,010元提高為587,600元、售票窗口由每月每窗口均價1,589元提高為6,863元之行政處分」之判決（按統一公司起訴時之聲明原為：「1.先位聲明：訴願決定、原處分均撤銷。2.備位聲明：北市府應作成市府轉運站設施租金費率每月每月台均價587,600元、售票窗口每月每窗口均價6,863元。」，嗣經本院將原法院第1次判決廢棄發回後，始為訴之聲明之變更）。三、北市府則以：㈠提起課予義務訴訟，應經訴願程序後方得為之，統一開發公司提起訴願時，其訴願請求僅為「原處分應予撤銷」，並未請求北市府應作成核定市府轉運站設施租金費率每月每月台均價587,600元、售票窗口每月每窗口均價6,863元之行政處分，故該公司所提訴願為撤銷訴願，而非課予義務訴願，自不得逕提起課予義務訴訟，其請求顯不合法。又得提起課予義務訴訟者，係以「依法申請之案件」為要件，統一開發公司並無請求北市府作成核定市府轉運站設施租金費率每月每月台均價587,600元、售票窗口每月每窗口均價6,863元之行政處分之法令依據或請求權，其提起課予義務訴訟亦顯無理由。㈡北市府為開發經營市府轉運站及其相關附屬設施、附屬事業及多目標使用部分之興建、營運及移轉，為獎勵民間投資而辦理招商，並於93年8月11日與統一開發公司簽訂系爭契約，該公共建設屬公用事業，且北市府屬該公共建設事業之主管機關，自得基於主管機關之地位，依促進民間參與公共建設法（下稱促參法）第49條規定核定系爭轉運站費率，故原處分並未違反法律保留原則。另費率審核要點係北市府為執行促參法規定核定系爭轉運站費率之權限，依職權訂定之作業性行政規則，其內容係就北市府如何審核轉運站費率之業務處理方式而為之細節性、技術性規定，並未增加法律所無對於人民權利之限制，無違法律保留原則。㈢公法上法律關係依行政程序法第135條規定得以契約設定、變更或消滅之，且實務上已有多項見解指出以行政契約之方式令當事人負擔義務，尚無違反法律保留之規定，故統一開發公司既自願簽署系爭契約，並享有經營系爭轉運站、百貨公司、商場之利益，卻一再執詞主張系爭契約不得作為系爭費率核定處分之法源依據，顯與誠信原則有違。㈣北市府依費率審核要點於99年6月2日召開「市府轉運站費率審查會議」，該會議除機關代表外，尚有學者專家、業界代表等人出席做成決定，其程序已為完備，並依會議結論簽報，北市府始以原處分核定市府轉運站設施租金費率。上開審查會議所做成之決定，原則上應尊重其判斷，除非統一開發公司能舉證證明判斷瑕疵之存在，否則不得僅因見解之不同，空言主張審查會議做成之決定違法。又統一開發公司於審查會議中並未反對客運公會納入審查會議成員之意見，所稱瑕疵或顯失公平原則或係臨訟所為之不實主張。況系爭契約之標的為「市府轉運站」，對臺北市之交通及民眾行的權利均影響甚鉅，不能完全以商業經營之利潤考量；系爭費率之決定，直接影響公共運輸之成本及票價，並進而影響人民利用公共運輸所支付之費用，故北市府為核定前，將客運公會納為審查會議成員，俾審查會得綜合考量各種因素，並無違法或不當。況客運公會代表僅為審查會議成員之一，系爭費率之決定係經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，並無所稱顯違公平原則之情形。㈤統一開發公司並未具體指出北市府未將重增置費用列入相關費率之計算基礎究竟違反何項法令，其至多僅為處分適當性之判斷，而非合法性之爭執，北市府未將重增置費用列入相關費率之計算基礎，並無違法。而費率計算應以投標時所附之文件為準，以符促進民間參與公共建設之合法性及公平性，況本件於甄審評定時，即以統一開發公司提出之營運計畫、財務計畫等相關資料為審查基礎，方評定其為本件締約廠商，故系爭契約之履行應以甄審資料為履約基礎，統一開發公司不得為前後不一之主張。統一開發公司甄審評定時提出之成本分析及月台租金計算公式均無重增置成本，自不得於事後主張將該項重增置成本列為費率計算基礎。又無論是否依「固定月台租金模式」計算費率，轉運站之成本皆相同，所不同者為轉運站收入係由統一開發公司與客運業者共享，或由客運業者單獨享有之差異，統一開發公司於投標階段所列之轉運站成本分析內容既無重增置成本之項目，嗣後即不得以固定月台租金模式為由，要求增列重增置成本。㈥依統一開發公司提出之轉運投資計畫書第四部分經營管理計畫之A.轉運站經營管理計畫之第5章第1節「轉運站成本分析」之內容，有關轉運站成本分析之「轉運站期初投資成本」即清楚表明係以經營許可年限50年攤提，北市府以50年作為各項營運成本之攤提年限，並無違誤。北市府審核統一開發公司所提各項營運成本之行為，並無違法，統一開發公司均未舉證證明其主張北市府刪減相關費用究有何不法，顯不足採納。有關北市府審核統一開發公司所提其他各項營運成本之具體理由，已載於市府轉運站設施租金費率方案審核報告之附表市府轉運站成本分析各項說明所載。另刪除統一開發公司所提利息費用之理由，亦非僅有融資利息補貼之問題，尚有「統一開發公司為開發本案進行融資，透過融資取得該公司得以調度資金於各項投資與興建作業，但租用轉運站設施之客運業者並未實質受惠」之因素。即使融資利息之措施確為「補貼」（即就其實際發生之利息費用予以補助），亦無統一開發公司所稱將原本應由其依法獲得之獎勵，不法移轉由向統一開發公司承租轉運站設施之客運業者享有之情形。另統一開發公司所提資誠會計師事務所覆核之部門損益表，係市府轉運站於99年8月5日啟用後之會計報表，為原處分作成後所發生之事實，自無從作為指摘原處分違法之依據，否則與撤銷訴訟應以原處分作成時之事實狀態為基準之要件不符等語，資為抗辯。四、原判決係以：㈠民間機構參與之公共建設屬公用事業者，其營運費率之訂定及調整，宜視市場機能調整，保有其自主性，以確保民間機構之投資收益，惟為平衡社會公益，費率仍應經政府核定，故促參法第49條第2項、第3項規定民間機構擬定之營運費率標準、調整時機及方式，應於主辦機關與民間機構簽訂投資契約前，經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關納入投資契約並公告之。至於營運費率標準、調整時機及方式，於公共建設開始營運後如有修正必要，應由各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關修正投資契約相關規定並公告之，此觀促參法草案總說明19即明。足見促參法第49條係基於公用事業之公共建設營運費率自主性及社會公益之平衡，而明定其費率應經政府核定，該規定即係賦予公用事業主管機關核定費率之法律依據。統一開發公司雖主張組織法不得作為行為法之法源云云，惟促參法之性質並非為規範機關組織或事務分配之組織法，而係就特定事項規範機關如何行使公權力之行為法，原處分依上揭規定核定系爭轉運站設施租金費率，並未違反法律保留原則。㈡北市府於本件促參案招商文件中，關於轉運站相關設施租金費率之訂定說明即謂「考量轉運站屬公共設施，且基於整體交通政策，市政府將強制相關客運業者進駐，為避免租金費率過高對配合政策之業者形成一種懲罰，故轉運站相關設施租金費率將受到管制，以收支平衡為估算原則，租金費率之訂定與調整，由轉運站經營管理單位提出費率建議方案，經北市府核定後據以實施。」，統一開發公司為轉運站經營管理單位，其與客運業者關於轉運站設施租金費率高低，利害適為相反。北市府為系爭公用事業主管機關，於依促參法第49條第2項、第3項規定核定費率時，自應遵循公正之程序，且應遵守行政法上之原理原則。惟依系爭轉運站費率審查會議召開時，與會成員所為：「本案轉運站相關費率審核係依據臺北市客運轉運站費率審核作業要點辦理，其屬契約行為，而非行政處分，即本契約行為，屬私法關係，而非公法關係。」發言內容以觀，費率審查會議之成員，似誤為本於私法契約關係而為費率決定，無涉行政行為，則審查會議成員是否正確認知並於審核費用決定時遵循公正程序及行政法上原理原則，已有可疑。況依費率審核要點第3點及第8點前段規定，系爭轉運站費率係先由統一開發公司申請提送費率方案，由臺北市公共運輸處初核，送北市府交通局複核後，經審查會議審核後，再由北市府核定。而依費率審核要點第5 點及第7點規定，客運業者得受邀列席於費率之審查會議陳述意見，且由客運業者代表組成之客運公會，尚可擔任審查會議成員，參與轉運站費率之審核決策，顯然有違正當行政程序應遵守之公正原則。蓋北市府之交通政策既係強制客運業者進駐轉運站，客運公會代表其本身亦為客運業者，係系爭轉運站費率適用之對象，如使其得參與作成費率之決定，即有偏頗之虞。縱為使費率決定之作成更為周延，而認有聽取客運業者意見之需要，依費率審查要點第5點規定，本得邀請客運業者列席說明，惟費率審核要點第7點竟復以客運公會為審查會議必要之成員，允其共同作成轉運站費率審核之決定，徵諸99年6月2日審查會議召開時，客運公會派代表8人到場，統一開發公司於說明後即被要求離席，然客運公會代表則留下參與費率審查，無異由費率決定利害相關之客運公會參與費率審查會議及審核決定，北市府再依審查會議之決定而核定費率（即原處分），其程序顯有違正當程序之公正原則，而有瑕疵，該程序瑕疵復無從補正，且由本身涉有利害相關之客運公會代表參與費率決定，對費率決定之結果難謂無影響。又統一開發公司之代表雖於審查會議當場未即對該程序表示異議，但亦無積極行為表示同意，尚難認其於訴訟中為爭執即有違誠信。審查會議既有上開程序違法，且足以影響費率決定之結果，則北市府依審查會議之審核而作成之原處分，即有得撤銷之事由。㈢關於北市府於本件所為之判斷：⑴景觀工程部分：依招商說明書所載，市府轉運站建築設計準則之開發目標，明定「基地配置上儘可能減少人、車動線的衝突，提供舒適之人行步道系統、廣場、綠帶，以滿足人潮對戶外空間之需求」，是難認景觀工程非轉運站設置之必要工程。統一開發公司依據招商說明書之要求，規劃興建相關景觀工程，並依轉運站面積比例攤提景觀工程成本，金額是否適當北市府雖得再酌，但逕以景觀工程非必要工程而全數刪除，事實認定不無可議。⑵資訊工程、智慧化工程部分：統一開發公司於投資計畫書中已列明轉運站期初投資成本，包括應負擔營建成本及轉運站管理系統（APTS）建置成本。所謂轉運站管理系統（APTS），包含車隊管理系統（FMS）、乘客資訊系統（PIS）與網站建置及管理資訊系統。其提送費率建議方案時，將之分為資訊工程、智慧化工程提列成本，北市府竟謂投資計畫並未列此項目云云；又資訊工程、智慧化工程，與一般大樓之機電工程顯然有別，北市府認該部分能為機電工程所含括，其認定之事實容有可議。⑶重增置費用部分：北市府於招商計畫書中關於轉運站相關設施租金費率之訂定，已揭示「市政府將來核定費率將利用收支平衡的方式作為估算月台租金費率的參考依據，在扣除非轉運站設施的成本及收益的情形下，以轉運站財務計畫的投資報酬率能達到收支平衡點為原則。月台租金參考公式如下：……。」足見轉運站月台租金費率之核定，應以「收支平衡」為原則，且營運成本只要能提出證明文件證明為實際營運所需之費用，即能列入核定費率計算；另依費率審核要點第3點規定，北市府係要求統一開發公司於轉運站預計啟用日1年前提送費率方案由北市府核定，並非要求逕依統一開發公司投資計畫書所列各項成本計算租金。是北市府對於統一開發公司所列「重增置費用」是否為維持營運必要之成本，自應加以審核，方能在「收支平衡」之原則下，公正核定系爭轉運站設施租金費率。惟北市府未加審核，逕以該部分於投資計畫書中並未列入而予以刪除，其事實認定尚有違誤。⑷統一開發公司主張北市府罔顧轉運站每日營運20小時，電費部分竟認定用電僅每日15小時云云，惟北市府審核結果，係以轉運站營運時間為5：00－1：00，而將日間電費由20小時改以15小時估算，另列有夜間電費5小時，此有審核報告可參，統一開發公司此部分主張，應屬誤會。⑸至統一開發公司其他爭執，如土木結構工程依使用執照上工程造價計算，較市價為低；攤提年限應以實際營運期間45年，而非以興建期間50年計算；間接費用是否為必要成本；土地年租金計算是否應將統一公司獲獎勵減免部分扣除；人事費用之核給；財產險、傷害責任險保險費之費率、清潔與保全費用、智慧化系統維護及修繕費用、一般設備維護及修繕費用、營業費用及利息費用等，經核北市府此等部分之判斷除前述程序違法外，並無恣意濫用及其他違法情事。㈣原處分有前述違法，訴願決定未予糾正，且誤認原處分非屬行政處分，而為不受理決定，亦有未洽，統一開發公司訴請撤銷，為有理由，因其已陳明如認定原處分違法，無庸再發回訴願機關，由法院逕行審理，爰撤銷原處分關於主文第2項所示部分。至統一開發公司請求判命北市府應作成提高核定費率部分，依費率審核要點規定，該部分需經北市府召開審查會議審查後始能核定，此屬北市府職權審查之範圍，尚非法院得逕行認定，爰依行政訴訟法第200條第4款規定意旨，命北市府對於統一開發公司申請核定北市府客運轉運站設施租金費率事件，關於設施租金費率由每月台每月均價192,010元提高為587,600元及售票窗口由每月每窗口均價1,589元提高為6,863元部分，應依判決之法律意見，對於統一開發公司作成決定。故統一開發公司此部分所為聲明，於請求命北市府依照原審判決之意旨對其作成處分部分為有理由，其餘部分，不應准許等詞，資為論據，而為統一開發公司一部勝訴一部敗訴之判決。五、北市府就其敗訴部分，以原判決違背法令，其主張意旨略謂：㈠系爭費率之核定是否為行政處分，為法律性質之爭議，與審查會議成員於審核費率決定時有無遵循公正程序及行政法上原理原則，係屬二事，仍應依個案情形判斷其費率決定有無違法之處。又北市府99年6月2日召開市府轉運站費率審查會議時，會議主席已就客運公會留下陪同委員審查有無異議乙節，特別詢問包括統一開發公司在內之各單位，當時統一開發公司並無任何異議，即表示同意客運公會納入審查會議成員，其見審查結果不如其意，方於事後主張客運公會納入審查會議成員有違公平原則，顯違反誠信及禁反言原則，原判決認統一開發公司之代表雖未當場異議但亦無以積極行為表示同意，有違經驗及論理法則。另客運公會代表雖有8 人，但其所代表之發言及表決權均為「中華民國公共汽車客運商業同業公會全國聯合會」1人，系爭費率之決定係經由不同屬性之代表，根據不同見解，獨立行使職權，共同作成決定，並無原判決所認定違反公平原則之情形。而費率審查要點第5點係以客運公會為會議成員之一、第7點則以客運業者及其他有關人員為列席人員，而客運公會並非等同於客運業者，兩者顯有不同，其功能無法相互取代，否則任何合議制委員會之設計均屬無必要，其相關成員皆以列席陳述意見之方式取代即可。審查會允許客運公會代表參與，可使審查會議之進行充分考量月台費率之公益性質及對客運業者之負擔及影響，且審查會議成員尚有機關代表、專家學者、業界代表等人共同組成，整體而言，不可能發生不利於統一開發公司或有利客運業者自身之情形，原判決之認定違反論理法則。況現行法制上，亦有諸多以利害關係人為委員會成員之情形，例如被保險人、雇主及保險醫事服務提供者代表均為廣義當事人，但全民健康保險法仍將其列為全民健康保險會成員之一，參與保險費率及保險給付範圍等決定之審核。而有線廣播電視法亦將與系統經營者居於對立地位之消費者保護團體代表，列為費率委員會之成員，未因其為廣義當事人即認定其參與有違公平原則，原判決認定公會代表不應為委員會之成員，否則有違公平原則之見解，實與上開諸多法律及法理建構合議制運作之經驗及其功能設計均有違背，而有違背經驗法則及論理法則之違法。㈡統一開發公司並未提出任何證據證明其提出之「景觀工程」即為招商說明書中所列之「人行步道系統、廣場、綠帶」等，原判決逕認兩者為相同工程，有違證據及論理法則。又「人行步道系統、廣場、綠帶」等，無論統一開發公司興建商場或轉運站，皆須興建此等設施，並非為轉運站興建之工程；即使無轉運站、設施、商場、旅館之開發興建營運，亦須「人行步道系統、廣場、綠帶」，故縱「景觀工程」即為「人行步道系統、廣場、綠帶」等工程，亦非轉運站興建之成本項目，原處分將其刪除並無違誤。㈢統一開發公司並未提出任何證據證明其提出之「資訊工程、智慧化工程」即為投資計畫書所列之「車隊管理系統、乘客資訊系統與網站建置以及管理資訊系統」，原判決逕認兩者為相同工程，有違證據及論理法則。另資訊工程、智慧化工程亦包括線路、設備及施工等，在工程項目上亦可能列為機電工程之一部分。原判決未予查明二者是否有別，即認定「資訊工程、智慧化工程」與一般大樓之機電工程有別，亦違證據及論理法則。再者，即使係投資計畫書所列之車隊管理系統、乘客資訊系統及管理資訊系統，統一開發公司事實上亦未施作，僅提供空間由各客運業者自行施作，原判決未予查明逕認北市府應採認相關費用，有違證據及論理法則。㈣本件民間參與公共建設事件於甄審評定時，即係以統一開發公司所提出之營運計畫、財務計畫等相關資料為審查基礎，並在其承諾系爭費率不加計重增置成本之情形下，方評定統一開發公司為本件締約廠商，則系爭契約之履行應以上開甄審資料為基礎，統一開發公司事後主張納入重增置成本，有違誠信原則。原判決雖表示「年營運成本只要能提出證明文件證明為實際營運所需之費用，即能列入核定費率」等語，惟所謂「年營運成本」招商計畫書已明確定義為「指維持營運期間必要的作業費用，包括人事行政費、水電費、建物維修費、營業稅及房屋稅等雜項支出」，不包括重增置成本，至於後段所稱未來在核定費率時，營運費用將要求投資人檢附相關證明文件算出每年實際營運費用，亦係指就人事行政費、水電費、建物維修費、營業稅及房屋稅等雜項支出，將要求投資人檢附相關證明文件算出每年實際營運費用，而非只要能提出證明文件證明為實際營運所需費用，即能列入核定費率計算。因此，不論統一開發公司經營市府轉運站實際營運所需費用是否包括重增置成本，均因其於投標時自願捨棄，並舉此算出相關費率，則此項重增置成本自不得計入費率計算之基礎，原處分將其刪除，係依統一開發公司投標文件承諾之結果，並無違誤。況投標計畫書係統一開發公司參與本件促參案之競爭條件，若認其無拘束統一開發公司之效力，日後任何促參案件之申請人均可任意書寫投資計畫書而得標後均得不遵守，原判決認投資計畫書無拘束力，嚴重破壞促參案件之公平性，顯有適用促參法第43條及第44條第1項不當之違法等語。六、統一開發公司就其敗訴部分，以原判決違背法令，其主張意旨略謂：㈠原判決雖認定北市府就統一開發公司其他爭執，如土木結構工程依使用執照上工程造價計算，較市價為低；攤提年限應以實際營運期間45年，而非以興建期間50年計算；間接費用是否為必要成本；土地年租金計算是否應將統一開發公司獲獎勵減免部分扣除；人事費用之核給；財產險、傷害責任險保險費之費率、清潔與保全費用、智慧化系統維護及修繕費用、一般設備維護及修繕費用、營業費用及利息費用等部分之判斷並無恣意濫用及其他違法情事。惟就原處分對此之認事用法，何以無恣意濫用及違法情事等，並未載明判斷之理由，亦未就統一開發公司所為主張為審酌，自有判決不備理由之違法等語。七、本院查：㈠北市府為開發經營市府轉運站及其相關附屬設施、附屬事業及多目標使用部分之興建與營運，為獎勵民間投資而依促參法規定辦理招商，經甄審程序選定統一開發公司為最優申請人，雙方於93年8月11日簽訂系爭契約。嗣後統一開發公司依促參法第49條第2項、第3項規定，提出轉運站費率建議案申請北市府核定，北市府依97年9月17日頒訂之費率審核要點，於99年6月2日召開審查會後，以原處分為市府轉運站設施租金費率為每月台每月均價192,010元、售票窗口每窗口每月均價1,589元之核定。因促參法第49條基於公用事業之公共建設營運費率自主性及社會公益之平衡，而明定其費率應經主管機關核定，該核定之性質屬行政處分，統一開發公司主張因北市府核定費率之行政處分違誤，而權利或法律上利益受損，自得提起課予義務訴訟，統一開發公司原以「先位聲明：請求撤銷訴願決定及原處分，備位聲明：北市府應核定市府轉運站設施租金費率每月每月台均價587,600元、售票窗口每月每窗口均價6,863元。」之撤銷訴訟與一般給付訴訟預備合併之方式起訴，嗣變更訴訟種類為課予義務訴訟，並聲明「訴願決定、原處分關於後開第2項部分均撤銷；北市府應作成市府轉運站租金費率由每月每月台均價192,010元提高為587,600元、售票窗口由每月每窗口均價1,589 元提高為6,863元之行政處分。」，因北市府對上開程序之變更無異議而為本案之言詞辯論，視為同意變更等情，為原判決所是認。兩造上訴意旨就上開事實及程序部分已無爭議，不再贅述，先予敍明。㈡經核，原判決為兩造一部勝訴一部敗訴之判決，固非無見。惟： ⑴民間機構參與之公共建設屬公用事業者，其營運費率標準、調整時機及方式與社會大眾息息相關，雖應令民間機構保有自主性以確保其投資收益，然為平衡社會公益，費率之訂定及調整仍應經主管機關核定，90年10月31日修正之促參法乃於第49條規定民間機構擬定之營運費率標準、調整時機及方式，應經各該公用事業主管機關依法核定；至各該公用事業主管機關如何執行前揭職權之程序及方式，則未予明文。準此，各該公用事業主管機關為執行前揭職權，就其應履行之程序及方式，自容許其有一定之形成空間，茍其履行之程序及方式未違背行政程序法規定之相關法則，自當予以尊重，難認其違法。北市府既為市府轉運站交通建設之主管機關，系爭費率審核要點係其為執行促參法第49條規定之職權而於97年9月17日訂頒發布，且已對外公告，供業界遵循，性質上屬執行促參法之一般作業性、細節性之規則；又系爭費率之核定，攸關統一開發公司及其消費者之權益，就運送旅客收取報酬之角度，客運業者雖為運輸業之營運業者，然就市府轉運站設施之使用則係基於消費者之立場，其支付轉運站之費用勢必轉嫁於搭乘客運之消費大眾，北市府為廣徵各界之意見，而於費率審核要點第5條將客運公會納入費率審查會之成員、第7條則規定得邀請客運業者至審查會列席，依上述說明，屬其就履行程序及方式之形成空間，尚難單純以費率審核要點有此規定即認其違法，至其進行方式是否違反行政程序法規定之相關法則，則應依具體個案為判斷。原判決徒以審查會議時，有出席委員曾為：「本案轉運站相關費率審核係依據臺北市客運轉運站費率審核作業要點辦理，其屬契約行為，而非行政處分，即本契約行為，屬私法關係，而非公法關係。」之發言，即認費率審查會議之成員似誤為本於私法契約關係而為費率決定，無涉行政行為，進而質疑審查會議成員是否正確認知並於審核費用決定時遵循公正程序及行政法上原理原則，然未論及其間之因果關係；再以客運業者得受邀列席於費率之審查會議陳述意見，且由客運業者代表組成之客運公會，尚可擔任審查會議成員，參與轉運站費率之審核決策，顯然有違正當行政程序應遵守之公正原則，且審查會議召開時，客運公會派代表8人到場，統一開發公司於說明後即被要求離席，客運公會代表則留下參與費率審查，無異由費率決定利害相關之客運公會參與費率審查會議及審核決定，北市府再依審查會議之決定而核定費率，認定審查會有違正當程序之公正原則而有瑕疵。然觀之費率審核要點第5條「審查會議由交通局局長兼任召集人，交通局副局長兼任副召集人，會議成員應包含交通部、交通部公路總局、本府（即北市府）財政局、主計處、交通局、公共運輸處及客運公會，並應邀請學者專家與會。」之規定，僅揭示審查會議之召集人、副召集人及與會成員，然對於與會人數及表決權數與決議方式則付之闕如。依99年6月2日之審查會議記錄所附之簽到表（見原處分卷第182頁）所載，當日出席單位及人員如下（召集人即主持人不計）：除副召集人、個別委員、財政局、主計處均單獨1人出席、交通部及交通部公路總局未派員出席外，交通局運輸管理科有2人、公共運輸處有3人、客運公會則有8人簽到出席（統一開發公司之代表無表決權），至表決權數究係以代表單位或以出席人數為計算基準，並未載明，審查會流程亦未表明，當日有出席者（主持人不計），若以單位為基準，有9個單位（與會學者個人代表1單位，共11個單位，2單位請假），若以出席人數計算，當日共18人實際出席，客運公會8人出席，決定以單位或人數為計算基準，確實會影響其投票比例致影響其公正性（按以單位數計算，客運公會為1/11，若以人數計算，客運公會則為8/18），是以審查會之程序是否違背正當性公正原則，不得單依規定之外觀而應依個案具體判斷，原判決就審查會之表決權數及具體表決方式未予究明，即以客運公會8人出席，而統一開發公司列席說明後即離席，逕認審查會顯有違正當程序之公正原則，尚嫌速斷。北市府主張客運公會代表雖有8人，但其所代表之發言及表決權均為「中華民國公共汽車客運商業同業公會全國聯合會」1人，據以指摘原判決，核非無據。另審查會議記錄亦無統一開發公司代表就審查會之成員為異議之記載，該公司代表當時是否確實知悉客運公會代表有參與表決權及其代表權數而未異議，攸關北市府所為「統一開發公司並無任何異議，卻於見審查結果不如其意，方於事後主張客運公會納入審查會議成員有違公平原則，違反誠信及禁反言原則」之主張是否有理？原判決就此部分未實際查證即以統一開發公司之代表雖未當場異議但亦無以積極行為表示同意，亦未論及其為此認定之依據，亦有理由不備之情事。 ⑵北市府雖就系爭費率有核定權，然系爭契約就費率之計算方式及基準之約定是否對兩造無拘束之效力，非無探究餘地。且北市府為簽訂系爭契約而依法甄審最優申請人時，係以申請人依本件促參案招商說明及文件之要求而提出之規劃、興建、營運及財務成本等相關文件為審酌，決定其權數高低，再依積分決定優劣，並將相關招商說明列為契約之一部分，相關費率之核算公式業於系爭契約中載明，則何者得列入分母或分子，核屬事實認定問題。是以，統一開發公司提出之費率建議方案中所列之各項目及其金額是否得列入計算？北市府主張系爭費率之核定，有關成本支出、攤提年限、營運等及財務成本等應以統一開發公司申請時依促參案招商說明及文件之要求而提出之相關資料為審酌，雙方主張是否有據？應由負有事實認定職權之原法院負責調查，再就調查結果依兩造無爭議之公式為認定原處分是否違法，始為正辦。乃原判決就①景觀工程部分：以依招商說明書市政府轉運站建築設計準則之開發目標，明定「基地配置上儘可能減少人、車動線的衝突，提供舒適之人行步道系統、廣場、綠帶，以滿足人潮對戶外空間之需求」，是難認景觀工程非轉運站設置之必要工程，統一開發公司所提之景觀工程成本金額是否適當得再斟酌，北市府逕以景觀工程非轉運站設置之必要工程而全數刪除；②資訊工程及智慧化工程部分，以統一開發公司於投資計畫書中，即已列明轉運站期初投資成本，包括應負擔營建成本及轉運站管理系統（APTS）建置成本。所謂轉運站管理系統（APTS），包含車隊管理系統（FMS）、乘客資訊系統（PIS）與網站建置及管理資訊系統。統一開發公司於提送費率建議方案時，將之分為資訊工程、智慧化工程提列成本，北市府謂投資計畫並未列此項目，並認定資訊工程、智慧化工程能為機電工程所含括云云；③關於重增置費用：北市府於招商計畫書中關於轉運站相關設施租金費率之訂定，已揭示「市政府將來核定費率將利用收支平衡的方式作為估算月台租金費率的參考依據，在扣除非轉運站設施的成本及收益的情形下，以轉運站財務計畫的投資報酬率能達到收支平衡點為原則。」且年營運成本只要能提出證明文件證明為實際營運所需之費用，即能列入核定費率計算；另轉運站費率之核定，依費率審核要點第3點規定，北市府係要求統一開發公司於轉運站預計啟用日1年前提送費率方案由北市府核定，並非要求逕依統一開發公司投資計畫書所列各項成本計算租金，是以北市府就此部分成本應加以審核，卻未加審核，逕以該部分於投資計畫書中並未列入而予以刪除等由，認定原處分就上開部分之事實認定有違誤，違反其依行政訴訟法第189條應調查證據並為事實認定之職權。 ⑶依行政訴訟法第209條第3項規定，判決應記載理由，否則即屬理由不備，原判決對於統一開發公司主張之項目及金額除上述景觀工程、資訊工程及智慧化工程與重增置費用部分認定原處分有違誤外，就統一開發公司其他爭執，如土木結構工程依使用執照上工程造價計算，較市價為低；攤提年限應以實際營運期間45年，而非以興建期間50年計算；間接費用是否為必要成本；土地年租金計算是否應將統一開發公司獲獎勵減免部分扣除；人事費用之核給；財產險、傷害責任險保險費之費率、清潔與保全費用、智慧化系統維護及修繕費用、一般設備維護及修繕費用、營業費用及利息費用等部分，僅論述其結論為「經核被告（即北市府）此部分之判斷並無恣意濫用及其他違法情事」，然何以北市府此部分之判斷無恣意濫用及其他違法情事，其認定理由及依據為何，則無隻字片語言及，依上述說明，自有判決理由不備之違誤，統一開發公司據予指摘，求予廢棄，非無理由。㈢綜上所述，原判決就兩造敗訴部分，既有如上述之違誤，上訴人各自指摘原判決就其敗訴部分，求予廢棄，均為有理由。茲因本件事實未臻明確，本院無從自為判決，爰將原判決予以廢棄發回，由原法院更為調查後，另為適法判決。八、據上論結，本件兩造上訴均為有理由。依行政訴訟法第256 條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　102　年　　5　　月　　16　　日最高行政法院第五庭審判長法官　林　茂　權法官　楊　惠　欽法官　吳　東　都法官　蕭　惠　芳法官　姜　素　娥以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　102　年　　5　　月　　16　　日書記官　賀　瑞　鸞

最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第297號

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