102年度判字第396號｜行政：保險法｜裁判日期：102 年 06 月 27 日

最　高　行　政　法　院　判　決 102年度判字第396號上訴人　穎瑞科技股份有限公司代　表　人　楊雪泉訴訟代理人　徐履冰　律師被上訴人　金融監督管理委員會代　表　人　陳裕璋訴訟代理人　張玉煇王麗惠張淑芬　律師參加人　國華人壽保險股份有限公司代　表　人　蔡康即接管人財團法人保險安定基金召集人上列當事人間保險法事件，上訴人對於中華民國102年1月31日臺北高等行政法院100年度訴字第1257號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣被上訴人以參加人之財務狀況顯著惡化，經要求限期辦理增資而未如期完成，有損及被保險人權益之虞，乃以民國98年8月4日金保管財字第09802508242號函（下稱原接管處分），公告參加人依保險法第149條第4項第2款、第5項規定，自當日下午5時30分起予接管，並委託財團法人保險安定基金（下稱安定基金）為接管人及組成接管小組，接管期限以9個月為原則（至99年5月3日屆期），必要時由被上訴人依保險法第149條之3第1項規定調整之。依同法第149條之1第1項，參加人應將業務經營及財產管理處分權移交安定基金；接管期間，停止該公司股東會、董事及監察人職權，而由安定基金行使之。依同條第2項規定，參加人董事、經理人應將有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產列表移交安定基金；董事、監察人、經理人或其他職員，對於安定基金所為關於業務或財產狀況之詢問，有答覆義務。對接管處分及安定基金執行職務所為處置應密切配合，如有違反則依同法第172條之1規定辦理。安定基金嗣以99年4月12日接國華人字第0990000203號公告（下稱安定基金99年4月12日公告）其受託辦理參加人之引資或合併等標案事宜。旋被上訴人以上開接管期限將屆，為利安定基金賡續辦理參加人之引資或合併事宜，以99年4月23日金管保財字第09900059341號公告原接管處分自99年5月4日起延長9個月（下稱第1次延長接管處分），復以100年1月28日金管保財字第10000009371號公告（下稱原處分）自100年2月4日起延長9個月至100年11月3日，續由安定基金執行職務接管處分（亦即第2次延長接管處分），必要時由被上訴人依保險法第149條之3第1項規定調整之。接管期間原有股東會、董事、監察人或類似機構之職權依保險法第149條之1規定應予停止，相關職權由安定基金行使。上訴人不服，提起訴願及行政訴訟均遭駁回，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張略以：㈠按安定基金於第1次延長接管期間，僅得辦理99年4月12日公告之第1次標售案，詎該次標售案失敗後，安定基金復以99年5月14日接國華人字第0990000269號公告（下稱參加人99年5月14日公告）辦理第2次標售案，及於99年7月30日公告將洽詢公股金融機構承接，明顯逾越第1次接管處分公告之核准辦理範圍。況安定基金於第1次延長接管期間開始前之99年4月30日，即通知上訴人不符第1次標售案之資格而予退件，被上訴人與安定基金事前既知悉延長接管理由已失，縱認應延長接管俾辦理第2次標售案，被上訴人卻未儘速依法重為公告，顯有違依法行政原則及誠信原則；嗣該延長接管期間，第2次標售案復失敗，被上訴人只能寄望公股金融機構接手以掩蓋接管處分之失當，參加人第2階段交易架構規劃建議書現已確定無法實現，原處分自屬違法而無效。又被上訴人率以各種理由否決參加人臨時股東會之增、減資決議而逕行接管，於接管後未作財務查核而任令安定基金增減資，致安定基金成為擁有99%股權之最大股東，益徵接管時並未辦理財務查核且迄未瞭解參加人財務狀況，坐視安定基金無力經營致使虧損不當擴大，顯有悖司法院釋字第488號解釋意旨。復觀諸保險法第149條之2第3項規定，原接管處分所訂接管期間已有未當，復兩度延長接管期間，致臨時性接管任務轉為長期性接管，顯已悖前揭規定，詎被上訴人扭曲該條項及同法第149條之3第1項規定，使接管期限與次數成為不確定狀態，有違行政程序法第7條比例原則及法律授權明確性原則，復違法任由安定基金自行增減資成最大股東，將原股東之股份財產權減至消滅程度，顯然超出保險法規範，侵害參加人及股東之財產權益，牴觸憲法第15條及第23條規定。㈡依財團法人保險事業發展中心（下稱保發中心）公告之人身保險業財務業務指標所示，足認參加人財務、業務狀況正常，被上訴人所屬保險局、被上訴人等事業主管機關，更公開表示參加人之財務狀況已在改善當中，業務狀況正常，尤其接管人於接管後，評估參加人之現金流量足以支應10年業務所需，參加人顯無保險法第149條第4項第2款情形，亦無喪失償債能力之虞，被上訴人所為接管、延長接管處分均屬違法。又安定基金於2年接管期間並未查出參加人有何人謀不臧情事，是被上訴人縱認參加人財務狀況未獲明顯改善，卻使參加人虧損持續擴大，顯見該接管不符行政目的，無助整體金融秩序及社會安定，未達須予接管之必要；而監察院調查報告亦指出參加人遭接管後之市場占有率及保費收入均逐年下降，是安定基金之專業不足及接管績效極差。又被上訴人要求公股金融機構承接本案，惟賠付金額過大且談判進度落後，顯然不可能於期限屆滿前完成，勢將第3次延長而使接管期長達3年之久，而被上訴人歷次接管、延長接管處分未附理由，未說明何以捨輕度干預措施不為，遽行使用最重度之接管處分，並兩度延長接管，自有違平等暨比例原則等語，請求判決確認原處分違法；被上訴人應恢復參加人股東會、董事、監察人之職權，並應命安定基金將參加人業務之經營及管理處分權交還參加人。三、被上訴人則略以：㈠綜合保險法第149條之2第2、3項規定，接管人應視實際個案狀況，於接管期間內先取得主管機關許可後，辦理相關增資或減資後再增資、讓與全部或部分營業、資產或負債或與其他保險業合併等事項，若前述事項均無法完成時，接管人並應續行評估受接管保險業有無重建更生之可能，如有，應聲請法院重整，若無，則應報請主管機關為清理之處分，是同條第3項規定之「3個月」僅為原則性規定，接管人於必要時得向主管機關申請展延，主管機關亦得依同法第149條之3第1項之授權規定，訂定並調整接管期間。再者，在參加人財務狀況已顯著惡化之情形下，為維護保戶權益，確有進行增資或引資以改善公司財務狀況之必要，是安定基金於99年4月12日及同年5月14日公告辦理參加人增資或合併之第2次引資方案，該次招標案因參加人財務缺口過大、投資人缺乏投資意願而造成流標。安定基金為儘速辦理參加人財務改善方案，爰依原規劃洽詢公股金融機構參與增資或合併之意願及相關事宜，故難以期待後續引資方案於第1次延長接管處分所定期限（即100年2月4日前）內完成；且截至原處分作成時，安定基金仍續洽公股金融機構參與增資或合併等事宜，惟所涉公營事業人事法令規範、相關交易條件等事項均有待研議與洽商，且相關事項議定後，尚須辦理後續營業、資產或負債之移轉程序等。是被上訴人作成原處分，旨在促使參加人得完成後續引資等財務改善方案，藉以有效改善參加人財務結構，且後續引資方案符合保險法第149條之2第2項所規定安定基金之職務事項實有助於接管目的之達成，並無違同條第3項規範意旨，亦未違反行政程序法第7條之比例原則。㈡參加人經接管後已於98年12月1日完成減資新臺幣（下同）30億元及增資60億元，另接管人就減增資後之財務改善規劃，業經被上訴人核准在案，接管人並依財務改善規劃方案洽詢公股金融機構投資參加人意願事宜。基於本件為我國壽險業之退場首例且複雜度高，依接管人提供洽詢公股金融機構參與增資或合併參加人預估作業時程表，至完成全部營業、資產或負債之移轉，顯無法於100年2月3日前完成，公股金融機構參與增資或合併參加人相關規劃如未能成就，則接管人須重新規劃辦理其他財務改善方案，亦有必要延長接管期限，以利相關方案之規劃進行，爰延長參加人接管期間9個月。㈢因安定基金於98年7月完成設置，依保險法第143條之3第1項第5款規定得受託擔任接管人職務，被上訴人爰委託其擔任參加人之接管人，另考量保發中心具有保險業退場處理經驗，接管初期請保發中心共同派員協助參加人接管工作。次依保險法第143條之1、第143條第1項第5款規定，安定基金之設立旨在保障被保險人基本權益，並維護金融之安定，確屬公益性質，為使安定基金能有效發揮功能，增列授權主管機關訂定安定基金之組織及管理等事項之辦法，基於保障被保險人基本權益乃安定基金成立之宗旨，如有需要則應強化安定基金機能，授予其有擔任接管人、清理人或清算人之職責，以達成立目的，是被上訴人委託安定基金擔任參加人之接管人實屬依法有據，且合於安定基金之成立宗旨及目的。繼以，由於參加人在受接管處分時財務狀況已顯著惡化，負債成本亦高於同業平均值，除藉由引資方式實難改善其淨值，故接管人進駐後，即積極辦理財務改善措施，已完成減資30億元及增資60億元程序，並辦理第2次引資方案。基於接管人於系爭處分作成前，已著手進行為參加人引進投資人辦理增資或合併之第2次引資方案而尚未完成，為利接管人辦理前述事宜，被上訴人爰依法延長接管，並續委託安定基金擔任參加人接管人。繼以接管人於接管後，除積極改善參加人財務狀況並加強公司內控內稽及風險管理外，亦就參加人近年多起涉及金融犯罪事項進行查核，並將所獲事證提送相關單位，目前公司正常營運，而保戶與員工情況穩定，無影響金融安定情事發生，接管人辦理參加人接管工作，應可達成穩定金融市場之任務。㈣在參加人財務狀況已顯著惡化之情形下，為維護保戶權益，確有進行增資或引資以改善公司財務狀況之必要。在保險法第149 條第4項各款規定中，唯有接管處分能使接管人於進駐後依同法第149條之2第2項規定，於取得主管機關許可後，辦理增資或減資後再增資、讓與全部或部分營業、資產或負債、或與其他保險業合併等事宜，以處理參加人延宕增資之問題，改善公司財務狀況。然接管後能否順利完成增資、引資或合併之財務改善方案，實受整體經濟金融環境、投資意願與合併綜效評估結果等因素影響，故不應作為接管處分或延長接管期間處分適法性之判斷。㈤於參加人淨值缺口過大且有利差損之情形下，在完成增資或引資前，其財務狀況持續惡化乃無法避免之結果，除藉由增資或引資等方式外，實難改善其淨值。接管人進駐參加人後，先完成減資30億元及增資60億元程序及持續辦理增資或合併之引資方案；另接管人亦持續檢討與修正公司內控制度，並提出相關具體改善措施，包括投資作業程序之檢討與修訂、提出國外投資具體規劃及費用節約與控管措施等，以健全財務業務經營等語，資為抗辯。四、參加人略以：依保險法第143條之1第1項規定，安定基金之設置除保障被保險人之基本權益外，最重要在於維護金融安定，其立法理由第4項亦指出其目的在安定市場秩序。是攸關金融穩定之政策決定既為被上訴人之專責權限，則被上訴人自得依其專業及經驗，決定是否委託安定基金為保險業之接管人及接管期限。本件決定是否延長接管之期限，為被上訴人之專責監督權限；安定基金對於是否延長接管並無決定權，仍須報請被上訴人並經其核准始得進行。則被上訴人延長接管之決定是否合於命令接管之本旨，應由被上訴人說明，不宜由接管人說明等語。五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，係以：㈠參加人自89年度淨值即呈現負數，屢經主管機關督促其提出增資計畫，迄97年度之淨值已達負589億元，其資本適足率為負380% ，已遠低於保險法第143條之4第1項所訂200%之保險業自有資本與風險資本之最低比率，雖參加人當時尚有資產足以支應短期財務所需，然其整體財務狀況已無從預防參加人失卻清償能力之可能，茲前經財政部及被上訴人多次督促改善財務，參加人於98年3月10日及6月30日函復無法如期完成改善計畫，是被上訴人於督促參加人限期辦理增資或提報增資計畫未果後，以原接管處分公告接管，尚無不合；且上訴人就原接管處分與第1次延長接管處分提起行政訴訟，分經原接管處分訴訟一審原審99年度訴字第2412號判決駁回後，上訴人復提起上訴，亦各經原接管處分訴訟上訴審本院101年度判字第758號判決駁回確定，故上訴人主張第2次延長接管前之原接管處分、第1次延長接管處分違法不當，應非可採。㈡被上訴人於原接管處分後，接管人為達成參加人永續經營及維護保戶權益等目的，認有進行增資或引資以改善公司財務狀況之必要，報請被上訴人核准，於99年4月12日公告辦理參加人增資或合併之第1次標案，依該公告內容，投資人註冊登記截止日至99年4月21日止，其後尚需經投資人實地審查評鑑期間及辦理議約交割等後續事項，而被上訴人原接管處分期間至99年5月3日屆期，距前述投資人註冊登記截止期不及2週，故被上訴人考量接管人99年4月12日增資或合併標案實際進行程序所需期間，而以第1次接管處分將原接管處分自99年5月4日起延長9個月，續由接管人執行職務。經查，被上訴人出於改善參加人財務之考量，而同意接管人進行引資改善財務之相關處置，是其第1次展延接管期間，尚難謂非必要。㈢接管人於接管後為改善參加人財務狀況，先委託安永財務管理諮詢服務股份有限公司（下稱安永公司）據參加人98年度上半年度之財務資料而規劃減增資方案，接管人並據以向被上訴人申請辦理減資30億元及增資60億元，並於98年9月25日經被上訴人核准進行，然公告後參加人原股東及員工認股繳款金額合計僅約417萬餘元，接管人為改善財務、穩定經營及保障保戶權益，依保險法第143條之3第1項第7款及保險安定基金組織及管理辦法第4條第1項第3款規定，由被上訴人核准以安定基金參與參加人增資，參加人於該次減、增資後，雖彌補部分累積虧損及改善淨值，然仍有鉅額累積虧損，故有進一步改善財務之必要，是以接管人於99年2月2日、3月4日及3月17日續函被上訴人提出參加人「第2階段交易架構規劃建議書」，經被上訴人同意後辦理。而依安永公司所擬執行階段工作細項，於標案登報公告後迄通知投資人進行議約前，預計進行之期間已達83日。至於被上訴人第1次延長接管處分期間所進行之第2次標案，則因參加人財務缺口過大，投資人缺乏意願以致流標，接管人為儘速辦理參加人財務改善方案以維保戶權益，遂依原規劃洽詢公股金融機構參與增資或合併之意願及相關事宜，惟所涉公營事業人事法令規範、相關交易條件等事項均有待進一步研議與洽商，且相關事項議定後，尚須辦理後續營業、資產或負債之移轉程序，故難以期待此項方案能於第1次延長接管處分所定期限（即100年2月4日前）內完成，且截至原處分作成時，接管人仍續洽公股金融機構參與增資或合併等事宜，此可由臺灣金控轄下臺銀人壽保險股份有限公司於原處分作成後，於100年4月11日為進行委託財務顧問公司辦理參加人實地查核，而作成限制性招標之更正公告可證，是被上訴人據此認接管人依原規劃洽詢公股金融機構參與增資或合併之意願及相關事宜所需時程，將逾第1次延長接管處分期限即100年2月3日，且被上訴人作成原處分之目的在於促使參加人得完成後續引資等財務改善方案，藉以有效改善參加人財務結構，又後續引資方案符合保險法第149條之2第2項所定安定基金之職務事項，有助接管目的之達成，並無違保險法第149條之2第3項規範意旨，亦未違反行政程序法第7條之比例原則，應屬合理之判斷，是其於100年1月28日作成第2次延長接管處分9個月之決定，就是否有展延接管處分必要性裁量難認有違誤。㈣復依安永公司提供接管人之參加人第2階段交易架構規劃建議書節錄本所示，其方案類型包括增資（引資）、與他公司合併及洽詢特定泛公股金融機構參與增資或合併，並建議採公開招標及增資或合併同時併進方式以加速時程，而第2階段引資或合併方案之交易架構規劃，業經被上訴人同意辦理，故接管人自有於該建議書範圍及所規劃建議原則內，依實際辦理情形調整進行之權責。故第1 次延長接管處分雖於公告主旨載明延長接管係為利接管人辦理99年4月12日引資或合併之第1次招標案交易事宜，然其於公告事項內亦說明接管人係依保險法相關規定行使接管人之職權並辦理相關接管工作，接管人並已於99年4月12日公告辦理參加人引資或合併等交易事宜，是觀諸被上訴人於作成延長接管處分前，即已通過參加人第2階段引資或合併方案交易架構及時程規劃建議書，無論99年4月12日第1次招標案、99年5月14日第2次招標案抑或洽詢特定泛公股金融機構參與增資或合併案，均僅係第2次引資或合併方案之一部分，被上訴人作成第1次延長接管處分，自不可能不以第2階段引資或合併方案之整體計畫為考量。況依被上訴人同意接管人辦理之交易規劃，縱接管人99年4月12日第1次招標案失敗，接管人亦非無再依原方案為招標或選擇進行其他方案之權責，蓋第2階段引資或合併之交易架構既有不同方案之規劃建議，顯示方案內容各有優缺，是否必然成就亦難事前預斷，是以接管人第2階段交易架構之任務係在於整體計畫之進行，並非僅執行各別標案，應屬明確，故接管人99年4月12日、99年5月14日公告之招標案及接洽公股金融機構參與增資或合併之方案雖交易條件不同，惟性質仍均屬被上訴人同意接管人辦理之第2階段引資或合併方案規劃內容，是被上訴人主張99年4月12日之第1次招標案雖於99年4月30日失敗，第2次招標案亦已失敗，然接管人於99年7月30日依原規劃續行辦理洽詢公股金融機構事宜，原處分仍有必要，應屬可採，且上訴人此部分之主張，業經第1次延長接管處分訴訟認不可採，因而判決敗訴確定在案。㈤觀諸保險法第149條之2第2項規定，主管機關得許可接管人為增資或減資後再增資、讓與全部或部分、資產或負債、與其他保險業合併、及其他經主管機關指定之重要事項等行為，然接管人所得行使之職權並非以同條第3項規定者為限，若受接管之保險業藉由增減資、合併、讓與營業等方式進行財務調整，對被保險人較為有利，且有利維持社會秩序及公益時，主管機關依職權得許可接管人為前開行為，此由同法第149條之7就保險業與受接管保險業，依第149條之2第2項第2款、第3款規定，為讓與營業、資產或負債及合併時，訂有免依民法及公司法相關規定辦理之特別規定自明，故同條第3項始有授權主管機關訂定並調整接管期間之規定。是於保險法第149條之2第2 項所定情形下，並未限制被上訴人不得就個案保險業之具體情形，裁量許可接管人為其它如增、減資或合併之行為，是被上訴人主張原處分、第1次延長接管處分均未違反保險法第149條之2第3項規範意旨，尚非無據。再者，接管人於接管期間，經委託安永公司評估，先取得被上訴人許可後，辦理參加人減資後再增資，並依第2階段規劃進行引資或與其他保險業合併，及洽詢特定泛公股金融機構參與增資或合併，被上訴人許可接管人進行相關行為，無非在評估參加人有無除重整或清理外，改善財務狀況之可能，保險業之業務主要係依據保險契約履行義務，而以參加人辦理之壽險業務，其相關壽險契約之期間多為長期，故就保障參加人保戶權益及維持社會秩序而言，被上訴人考量採取引資或合併方案，以維持參加人營運、確保保險契約繼續履行之觀點，審酌原接管處分、第1次延長接管處分及原處分之必要性，難謂無合理關聯性，且其於聲請重整或請求清理前，先檢視評估參加人續行營運之可能性，亦無違行政程序法第7條之比例原則。接管人洽洵公股金融機構增資或合併方案，目的既在於改善參加人之財務狀況，則被上訴人為此展延接管期間即難認無必要。至於接管人就參加人之經營，僅為順利進行參加人引資、合併之財務目標，而從事之階段性營運任務，尚難認屬立法理由所欲避免之有害終結接管之實質經營行為，故上訴人主張本件接管人所為引資方案，有違保險法第149條之2第3項所訂接管人之權責，因認被上訴人第1次延長接管處分係屬違法等情，既經第1次延長接管處分訴訟詳加審酌後而認不可採，亦無影響原處分之合法性。㈥接管人於98年9月11日向被上訴人申請辦理參加人減資30億元及增資60億元，係以參加人於98年8月27日經會計師查核簽證之98年度上半年度財務報表及查核報告為據，業由接管人以98年11月11日函向被上訴人說明，且依接管人委任之安永公司所提參加人第1階段財務改善方案之規劃與說明，其引據之參加人財務資訊，亦係參加人至98年6月30日經會計師查核之財務報表及簽證報告；又接管人於該次減增資方案，亦依公司法第267條規定，通知參加人員工及原股東優先認股，其辦理程序亦無不合。另按公司辦理減增資之一般慣例，係以最近期之財務報表為準，此乃為反映公司實際財務現狀所為之當然解釋，故除非該近期財務報表存有重大瑕疵，否則並無不得參考採用之理由，至於接管後之查核，通常有其查核之特殊目的，其查核重點不同於公司定期製作之財務報表，故接管人於接管後，為因應接管期間改善財務之任務，而參採最近期即參加人98年上半年度經會計師簽證之財務報告而進行減增資程序，難謂於法不合，是以立法院98年11月16日第7 屆第4會期財政委員會第16次全體委員會，雖作成附帶決議要求被上訴人應於接管後命接管人以接管時點完成財務查核報告告知股東，方可為減增資之處置，然已據被上訴人說明其立場及依據並予函覆。又接管人於接管後，即委託資誠會計師事務所以98年8月4日為會計期間結束日，就參加人財務狀況進行查核，該報告於98年11月30日完成，並未怠於參加人之查核；惟就前開會計師事務所查核報告完成之時程而言，顯不及作為接管人98年9月25日減增資計畫之參考，而參加人98年度上半年度財務報告經會計師簽證，且為距接管時及減增資時最近期之財務資料，則被上訴人及接管人以之作為參考依據亦符常理。至於參加人98年度經會計師簽證之財務報告，係前開會計師事務所於99年4月29日完成，亦係於第1次延長接管處分作成後，故第1次延長接管處分作成前被上訴人得取得之財務資料，應僅為參加人於98年8月27日經會計師查核簽證之98年度上半年度財務報表及查核報告，是上訴人聲請命接管人提出參加人98年8月4日接管後迄今之淨值變化及營收情況以調查原處分是否合法部分，因除參加人98年度上半年度財務報表及98年11月30日完成之查核報告外，餘均非屬被上訴人作成延展接管處分時存在及所得參考之資料，是上訴人此項聲請，亦難佐為論斷原處分作成是否合法之依據。再者，接管人接管後，於原處分作成前已完成上揭減資及增資之程序，惟接管前參加人虧損金額過大，公司負債成本已高於其他同業，又存在龐大有效保單業務，故於引資未成功前，尚難有效改善虧損情形。而參加人自89年起淨值即為負數，迄接管前均未改善，何能期待接管人之作為，於短時間內發揮實效，是上訴人執此指摘接管人經營不善，難謂持平之論，且以參加人多年虧損情形以觀，上訴人將參加人鉅額虧損全然歸責被上訴人所屬保險局97年指示出售持股所致，亦不足取。另查接管人就接管後之工作內容，已委由安永公司評估規劃並分階段進行，尚難推認被上訴人就參加人已無解決方案，而達應予重整或清理之程度，是上訴人將參加人持續虧損情形歸因接管人接管失敗所致，亦不足採。㈦查參加人累積虧損達6、700億元，接管人依保險法第143條之3第1項第2款規定承諾給予得標公司補助款，自非無據。且得標公司如依議約內容進行參加人之營運並配合改善財務狀況，為提高其競爭力以增加營收，被上訴人放寬其原對參加人經營階層之各項業務禁令，亦屬合理方式。又被上訴人前已多年督促參加人改善財務，然均無具體結果，是認難期參加人之原股東繼續經營，故以較優惠方式或補助，進行引資或合併，難認屬恣意之決定，亦無違比例原則；至參加人由全球人壽保險股份有限公司合併，此係發生於原處分作成後之事實，非被上訴人於作成原處分時所得審究，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。六、上訴意旨略以：㈠按保險法並無類如銀行法第62條之2第2項之法定代理特別規定，是保險業之接管人無權指定自然人為接管人之代表人或法定代理人，倘能逕依保險業監管及接管辦法作為受接管人之代表人依據，則原判決何須援引公司法第27條第1項規定之精神為判決論據；復按政府或法人為股東之私經濟行為，有別於政府命令接管之公權力行為，被上訴人亦強調接管並非經營，自無從類推適用公司法第27條。而觀諸參加人101年11月30日聲明承受訴訟狀所載，顯係授予訴訟及非訟代理權，為特定事項之意定代理，有別於銀行法第62條之2第2項規定之範圍、性質，另觀公司法第8條規定，就參加人而言，當然指參加人之經理人於其執行職務範圍內亦為該公司負責人而言，詳言之，安定基金執行參加人之接管職務者，乃接管委員會及接管小組（身分），非其安定基金經理人（身分），接管委員會或接管小組若主張有權為參加人之代表人，須有法律之依據，是本件在無其他法令特別規定之情形下，自應由安定基金董事長為代表人始屬合法。原判決於法無明文下，援引上開規定之精神指定自然人代表行使董事之職務，逕論即相當於董事長之代表人，實屬謬誤。㈡上訴人於訴願階段主張接管人3個月內無法完成評估，方能報請延長接管期間，然訴願決定卻誤以上訴人主張3個月內無法處理完畢應報請清理處分，此外，訴願決定復設定需先辦理增資始能再評估更生可能或報請清理處分之處理順序，顯係增加保險法第149條之2第2、3項規定暨立法理由所無之內容，此外，安定基金之專業不足且接管績效極差，無視參加人之臨時股東會決議，復未作成參加人財務查核報告而逕行增、減資，違法成為參加人之最大股東，其延長接管顯不符行政目的等情，業經上訴人於原審爭執，然原判決對此均未加審酌，顯有判決不備理由之違誤。㈢原判決以本件撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時點，應以被上訴人作成第2次延長接管處分時之事實與法律狀態為據，然查，本件於訴訟繫屬中因延長接管期限屆滿，被上訴人第3次延長接管，故上訴人變更聲明為確認原處分違法及被上訴人交還參加人經營管理權等，業經原審法院獲准變更，然原判決卻仍謂係撤銷訴訟，其判決理由顯然矛盾；況若按原判決所稱係以作成處分時之事實與法律狀態為據，當指第2次延長接管處分作成時即100年1月28日前之事實或法律狀態，然原判決卻以作成第2次延長接管處分後之100年4月11日事實，作為駁斥上訴人指摘被上訴人毫無作為之論據，亦有自我矛盾之違誤。況依保險法第149條之3規定以觀，被上訴人於第2次延長接管期間，除等待公營金融機構同意接手與否之答覆外，別無其他積極舉措，原處分亦顯有違比例原則。㈣原判決復將被上訴人第1次延長接管處分之公文，扭曲為上訴人之主張，其判決理由與事證顯不相符；況若按原判決所認事證，則於100年1月28日第2次延長接管處分前，於99年7月30日即規劃洽請公營金融機構相關事宜，且均屬第2階段引資之建議書內容，則第1次延長接管處分何須載明係辦理 99年4月12日之首次招標，而第2次延長接管處分卻不為任何記載，僅稱為辦理引資或合併，足認各處分發布時，被上訴人確係按公告內容為決定之基礎，原判決僅以評估可能性作為認定接管及延長接管行為無違比例原則之依據，亦有判決理由矛盾之違誤等語。七、本院查： (一)按「保險業自有資本與風險資本之比率，不得低於百分之二百；……。」「保險業因業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務，或無法履行契約責任或有損及被保險人權益之虞時，主管機關得依情節之輕重，分別為下列處分：……接管。……」「依前項規定監管、接管、停業清理或解散者，主管機關得委託其他保險業、保險相關機構或具有專業經驗人員擔任監管人、接管人、清理人或清算人；其有涉及安定基金補償事項時，並應通知安定基金配合辦理。」「保險業收受主管機關接管處分之通知後，應將其業務之經營及財產之管理處分權移交予接管人。原有股東會、董事、監察人或類似機構之職權即行停止。保險業之董事、經理人或類似機構應將有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產列表移交與接管人。董事、監察人、經理人或其他職員，對於接管人所為關於業務或財務狀況之詢問，有答復之義務。」「（第2 項）接管人執行職務而有下列行為時，應事先取得主管機關許可：增資或減資後再增資。讓與全部或部分營業、資產或負債。與其他保險業合併。其他經主管機關指定之重要事項。（第3項）接管人接管保險業後3個月內未將全部營業、資產或負債移轉者，除有重建更生之可能應向法院聲請重整外，應報請主管機關為清理之處分。上述期限，必要時接管人得向主管機關申請展延。」「監管、接管之期限，由主管機關定之。……」保險法第143條之4第1項前段、第149條第4項第2款、第5項、第149條之1、第149條之2第2項、第3項、第149條之3第1項前段定有明文。 (二)上訴人指摘本件參加人未經合法代表乙節。按公司法第27條第1項規定：「政府或法人為股東時，得當選為董事或監察人。但須指定自然人代表行使職務。」此乃法人本身不能自為任何行為，應由自然人代表為行為。查被上訴人指定安定基金接管參加人，由其行使原參加人董事之職權，基於同一法律上之理由，自應由具法人資格之安定基金指定自然人代表為行為。查安定基金於其董事會議決定授權接管小組召集人謝良瑾、崔蕙蓮、蔡康為該基金處理參加人接管事務之代理人，使其就處理參加人事務有為一切訴訟及非訟行為之權，此有會議紀錄在卷可稽，是以彼等就接管參加人事務之處理有代表安定基金為行為之權限。參加人以安定基金接管小組召集人謝良瑾等代表其委任訴訟代理人為訴訟行為，即難謂有訴訟未經合法代表情事。上訴意旨指摘安定基金授予謝良瑾等代理權之行為，僅使彼等取得訴訟代理人身分，不因此當然成為安定基金之代表人或法定代理人甚明，安定基金接管參加人，並行使原董、監事權限，參加人之代表人當為安定基金，而因安定基金為法人，其自己之代表人為朱雲鵬董事長，參加人之代表人應記載為「安定基金代表人董事長朱雲鵬」，方屬正確，參加人未經合法代表，原判決當然違背法令，應予撤銷云云，尚屬無據，難認可採。 (三)查本件原處分係指第2次延長接管處分，茲因上訴人前就原接管處分、第1次延長接管處分均有不服，經提起行政訴訟救濟，分經原審法院及本院判決駁回上訴人之訴確定在案。是上訴人於本件第2次延長接管處分再質疑原接管處分及第1次延長接管處分違法不當云云，核非本件可再為爭執，是其本項主張難認可採，合先說明。次以，綜合保險法第149條之2第2項及第3項規定，接管人應視實際個案狀況，於接管期間先取得主管機關許可後，辦理相關增資或減資後再增資、讓與全部或部分營業、資產或負債、或與其他保險業合併等事項，但若前述事項均無法完成，接管人並應續行評估受接管保險業有無重建更生之可能，如有應聲請法院重整，若無則應報請主管機關為清理之處分。是以依上揭規定可知，接管人的職務固應以移轉營業、資產或負債，或擬訂重整之聲請為主，而非進行保險業之經營，惟依保險法第149條之2第2項規定，主管機關得許可接管人為增資或減資後再增資、讓與全部或部分營業、資產或負債、與其他保險業合併、及其他經主管機關指定之重要事項等行為以觀，故接管人所得行使之職權並非以保險法149條之2第3項規定者為限，若受接管之保險業藉由增減資、合併、讓與營業等方式進行財務調整，對被保險人較為有利，且有利維持社會秩序及公益時，主管機關依職權自得許可接管人為前開行為。又保險法第149之2第3項所規定授權主管機關訂定並調整接管期間之規定，其所規定之「3個月」僅為原則性規定，接管人於必要時得向主管機關申請展延，而主管機關亦得依保險法第149條之3第1項之授權規定，訂定並調整接管期間。 (四)查原判決經斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，業已說明參加人因財務狀況顯著惡化，經被上訴人限期辦理增資未能完成，有損及被保險人權益之虞，故依保險法第149條第4項第2款及第5項接管，並委託安定基金為接管人；接管人為達成參加人永續經營及維護保戶權益等目的，認有進行增資或引資以改善公司財務狀況之必要，故於報請被上訴人核准後，於99年4月12日公告辦理參加人增資或合併之第1次標案等情，依接管人99年4月12日公告內容，投資人註冊登記截止日至99年4月21日止，其後尚須經投資人實地審查評鑑期間及辦理議約交割等後續事項，而原接管處分期間至99年5月3日屆滿，故被上訴人考量接管人99年4月12日增資或合併標案實際進行程序所需期間，故以第1次延長接管處分將原接管處分自99年5月4日起延長9個月，此係被上訴人出於改善參加人財務之考量，而同意接管人進行引資改善財務之相關處置，是其第1次展延接管期間，難謂非必要；又被上訴人第1次延長接管處分期間進行第2次標案，茲因參加人財務缺口過大，投資人缺乏意願以致流標，接管人為儘速辦理參加人財務改善方案，維護保戶權益，遂依原規劃洽詢公股金融機構參與增資或合併之意願相關事宜，惟所涉公營事業人事法令規範、相關交易條件等事項均有待進一步的研議與洽商，復須辦理後續營業、資產或負債之移轉程序，故難期此項方案能於第1次延長接管處分所定期限內完成，而截至原處分作成時，接管人仍繼續洽公營金融機構參與增資或合併等事宜，是被上訴人審酌上情，認接管人依原規劃洽詢公股金融機構參與增資或合併之意願及相關事宜所需時程，將逾第1 次延長接管期限，且被上訴人作成原處分之目的在於促使參加人得完成後續引資等財務改善方案，藉以有效改善參加人財務結構，而後續引資方案符合保險法第149條之2第3項之規範意旨，並未違反行政程序法第7條之比例原則，應屬合理之判斷，故認被上訴人作成第2次延長接管9個月處分之決定，就是否有展延接處分必要性裁量，即難認有違誤等語，核無不合。復以依安永公司提供接管人之參加人第2階段交易架構規劃建議書節錄本所示，其方案類型包括增資（引資）、與他公司合併及洽詢特定泛公股金融機構參與增資或合併，並建議採公開招標及增資或合併合時併進方式以加速時程，而第2階段引資或合併方案之交易架構規劃，經被上訴人同意辦理，是接管人自有於該建議書範圍及所規劃建議原則內，依實際辦理情形調整進行之權責。被上訴人作成第1 次延長接管處分前，即已通過參加人第2階段引資或合併方案交易架構及時程規劃建議書以觀，可見無論99年4月12日第1次招標案、99年5月14日第2次招標案或洽詢特定泛公股金融機構參與增資或合併案，均係第2次引資或合併方案之一部分。又第2階段引資或合併之交易架構既有不同方案之規劃建議，顯示各方案各有優缺點，難於事前預斷是否必然成就。是以，接管人第2階段交易架構之任務係在於整體計畫之進行，而非僅執行各別標案。故接管人99年4月12日、99年5月14日公告之招標案及接洽公股金融機構參與增資或合併之方案雖交易條件不同，惟性質均屬被上訴人同意接管人辦理之第2階段引資或合併方案規劃內容，是被上訴人99年4月12日之第1次招標案雖於99年4月30日失敗，第2次招標案亦已失敗，然接管人於99年7月30日依原規劃續行辦理洽洵公股金融機構事宜，是原判決肯認被上訴人所為第2次延長接管處分仍有必要，核屬可採，並無不合。且原判決敍明依卷證資料顯示，接管人向被上訴人申請辦理參加人減資30億元及增資60億元，其辦理依據係以參加人於98年8月27日經會計師查核簽證之98年度上半年度財務報表及查核報告，且依接管人委任之安永公司所提參加人第1階財務改善方案之規劃與說明，亦引據參加人至98年6月30日經會計師查核之財務報表及簽證報告，核無被上訴人無查核依據即同意接管人為減資後增資之處置之情形。又查接管人於接管後，於原處分前已完成上揭減資及增資之程序，惟因接管前參加人虧損金額過大，公司負債成本高於其他同業，又存在龐大有效保單業務，故於引資未成功前，尚難有效改善虧損情形，且參加人自89年淨值即為負數，迄接管前均未改善，何能期待接管人之作為，於短時間內發揮實效，是上訴人以此指摘接管人經營不善云云，亦難謂持平之論。況且上訴人以接管期間之經營成效來判斷接管處分之合法性、妥當性，乃有倒果為因之繆誤，實不應為審究原處分是否適法之理由。是上訴人主張原接管處分、第1次延長接管處分及原處分，違反保險法第149條之2第3項規定，接管不符行政目的，且被上訴人於原接管處分後，無查核依據，接管人減資後再增資亦為不當處置，致參加人財務更行惡化部分等情，為不可採等節，均據原審敍明其得心證之理由，經核其認事用法並無違經驗或論理法則，亦無判決不適用法規或適用不當之違背法令之情形，上訴意旨猶指摘原判決違背法令，難認可採。 (五)次查上訴人本件爭執者乃第2次延長接管處分之適法與否，自應以被上訴人作成該處分時存在之事實及法律狀態以為考量，蓋行政處分發布後之事實或法律狀態變更，既非原處分機關所能斟酌，自不能以其後出現之事實或法律狀態而認定原處分違法。是以，原判決以撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，應以作成處分時之事實及法律狀態為據，故認本件原處分之合法性，應以被上訴人作成第2次延長接管處分時存在之事實及法律狀態以為考量，並無不合。而本件上訴人原就本件起訴時，所提訴訟類型即為撤銷訴訟，嗣因原審訴訟中，原處分即第2次延長接管處分已於100年11月3日屆滿，上訴人因情事變更而變更訴訟類型為確認訴訟獲准，惟上訴人所質疑者係原處分之適法與否，自應以該處分時點之事實及法律狀態予以考量，原判決以此時點為判斷原處分適法與否之論述，即無不合。上訴人據此指摘原判決理由矛盾云云，亦難認可採。至原判決雖就原處分作成後之100年4月11日臺銀人壽保險股份有限公司所為招標公告為說明，然其說明目的即係為推論接管人於本件原處分作成前確實有作為，並未變更上揭原處分適法與否判斷時點之原則，上訴人據此指摘原判決理由矛盾云云，亦屬誤解。 (六)再者，原判決就原處分未違法及違反比例原則乙節，詳述因被上訴人第1次延長接管處分期間所進行之第2次標案，因參加人財務缺口過大，投資人缺乏意願以致流標，接管人依原規劃洽詢公股金融機構參與增資或合併之意願及相關事宜，因尚須辦理後續營業、資產或負債之移轉等程序，故難期此方案能於第1次延長接管處分所定期間內完成，而截至原處分作成時，接管人仍繼續洽公股金融機構參與增資或合併等事宜，非如上訴人所稱全無作為等語甚詳，而本件原處分之作成目的在於促使參加人得完成後續引資等財務改善方案，藉以有效改善參加人財務結構，且後續引資方案符合前揭保險法第149條之2第2項所規定接管人之職務事項，故為使引資方案能順利完成而延長接管期間，此乃有助於接管目的之達成，難謂違反保險法第149條之2第3項之規範意旨，亦未違反行政程序法第7條之比例原則，即就何以認定原處分並未違法及違反比例原則等情，詳加說明其認定依據及理由，經核並無違誤，上訴人猶指摘原處分違法、違反比例原則云云，亦屬主觀歧見，難認可採。 (七)至上訴人主張依據第1次延長接管處分公告內容，顯示其應僅限於辦理99年4月12日之招標事宜乙節，前經提起行政訴訟，為該案件原審法院及本院所不採而駁回確定在案，已如上述，上訴人於本件再為爭執，已難認可採。又原判決敍明依安永公司提供接管人之參加人第2階段交易架構規劃建議書節錄本所示，其方案類型包括增資（引資）、與他公司合併或洽詢特定泛公股金融機構參與增資或合併，並建議採公開招標及增資或合併同時併進方式以加速時程，而第2階段引資或合併方案之交易架構規劃，業經被上訴人同意辦理，是接管人自有於該建議書範圍及所規劃建議原則內，依實際辦理情形調整進行之權責。是無論99年4月12日第1次招標案、99年5月14日第2次招標案抑或洽詢特定泛公股金融機構參與增資與合併案，均係第2次引資或合併方案之一部分，被上訴人作成第1次延長接管處分自不可能不以第2階段引資或合併之整體計畫為考量，是上訴人主張第1次延長接管處分僅係為辦理99年4月12日招標事宜，顯與常情不符；且依被上訴人同意接管人辦理之交易規劃，縱接管人99年4月12日第1次招標案失敗，接管人亦非無再依原方案為招標或選擇進行其他方案之權責。茲以接管人第2階段交易架構之任務係在於整體計畫之進行，而非僅執行各別標案，是認原處分即第2次延長接管處分仍有必要之認定理由及依據詳述，核屬為可採之立論，並無上訴人指摘有判決理由矛盾之情形。至被上訴人依保險法第149條第4項第2款之規定接管，其接管後是否果能順利完成增資、引資或合併之財務改善方案，牽涉經濟金融環境、投資人投資意願與合併效益評估等，與本件第2次延長接管處分係為利於接管人進行引資或合併等方案是否合法，係屬二事，上訴人自不得倒果為因，據此指摘原處分違法。 (八)從而，原審以被上訴人作成原處分即第2次延長接管處分以利接管人進行引資或合併等方案，核有必要，原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，據此駁回上訴人原審之訴，依上說明，應屬合法。再所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；而所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。原判決既已就駁回上訴人之訴所持理由，敍明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，並無上訴人所指判決理由矛盾、理由不備情事。 (九)綜上所述，原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違誤，並無所謂原判決有違背法令情形；此外，上訴人其餘所訴各節，無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，再予爭執，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，或係以其對法規之主觀見解，任意指摘原判決有適用法規不當或判決不備理由等，均無足採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。八、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　102　年　　6　　月　　27　　日最高行政法院第三庭審判長法官　藍　獻　林法官　林　文　舟法官　胡　國　棟法官　林　玫　君法官　陳　秀　媖以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　102　年　　6　　月　　27　　日書記官　邱　彰　德

最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第396號

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